■文/陳榮章

【案情】

2014年6月13日，本地A縣質(zhì)監(jiān)局依法對外地B市電子科技有限公司（以下簡稱B公司）在本地A縣公廣信息傳播有限責(zé)任公司（以下簡稱A縣公司）的影視文化綜合樓LED顯示屏工程中銷售、安裝的“低壓成套開關(guān)設(shè)備”等設(shè)備進(jìn)行了監(jiān)督檢查，檢查發(fā)現(xiàn)安裝的配電柜（低壓成套開關(guān)設(shè)備）、信號燈（其他裝置）、微型計算機均未標(biāo)注認(rèn)證標(biāo)志，三種設(shè)備涉嫌未經(jīng)強制性產(chǎn)品認(rèn)證。

經(jīng)A縣質(zhì)監(jiān)局查證、審理確認(rèn)：1．2014年1月12日由A縣政府采購中心采取公開招標(biāo)方式入圍，2月10日，A縣公司與B市公司簽訂采購合同，合同總價款為158萬元，所有設(shè)備的設(shè)計、安裝、施工、調(diào)試、培訓(xùn)、維護(hù)、驗收等工程地點在A縣行政區(qū)域。整個工程項目竣工完畢，經(jīng)A縣公司驗收合格后，由A縣公司支付給B市公司所有合同價款。2．通過證據(jù)認(rèn)定，B市公司在A縣公司的影視文化綜合樓LED顯示屏工程中銷售、安裝的配電柜、信號燈、微型計算機屬于列入《國家強制性認(rèn)證產(chǎn)品目錄》中的產(chǎn)品，均未經(jīng)認(rèn)證。

【分歧】

A縣質(zhì)監(jiān)局案件審理委員會審理此案時，產(chǎn)生了意見分歧：

第一種意見認(rèn)為：B市公司在A縣公司的LED顯示屏工程中銷售、安裝的配電柜、信號燈、微型計算機三種設(shè)備均未經(jīng)認(rèn)證，違反了《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》第二十八的規(guī)定，依據(jù)該條例第六十七條規(guī)定，按照《該省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政處罰自由裁量權(quán)行使指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》（八）《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》自由裁量指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，視為違法情節(jié)一般，按一般裁量標(biāo)準(zhǔn)，決定給予以下行政處罰：1．責(zé)令改正；2．處8萬元的罰款。并將案情和處理情況以書面形式報告當(dāng)?shù)厝嗣裾?/p>

第二種意見認(rèn)為：A縣公司與B市公司簽訂的采購合同，買賣合同約定“合同履行地”不能視為“違法行為發(fā)生地”，違法主體也不能確定為B市公司，所以不能對B市公司進(jìn)行處罰。

【分析】

1．準(zhǔn)確理解、依法確定違法行為發(fā)生地，正確行使管轄權(quán)。

本案中如何準(zhǔn)確理解違法行為發(fā)生地，是實施行政處罰首先要解決的問題。根據(jù)我國《行政處罰法》第二十條、《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第七條的規(guī)定，質(zhì)監(jiān)部門在行政處罰活動中應(yīng)遵守地域管轄的一般原則，依法確定違法行為發(fā)生地，是辦理本案的關(guān)鍵所在。

⑴正確認(rèn)定雙方訂立合同的性質(zhì)。本案中確定案由的過程，首先要考慮合同的性質(zhì)。A縣公司與B市公司簽訂的合同不是一般的買賣合同約定，而是一種承攬合同。兩種合同的本質(zhì)區(qū)別表現(xiàn)在：第一，合同的特征履行不同。根據(jù)我國《合同法》第一百三十條的規(guī)定：買賣合同是出賣人轉(zhuǎn)移標(biāo)的物的所有權(quán)于買受人，買受人支付價款的合同。該法第二百五十一條規(guī)定：承攬合同是承攬人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人給付報酬的合同。承攬包括加工、定作、修理、復(fù)制、測試、檢驗等工作。從法條的定義可以看出，買賣合同的實質(zhì)在與標(biāo)的物所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而承攬合同的實質(zhì)特征在承攬人按照定作人的要求完成工作交付標(biāo)的物。前者更加側(cè)重的是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，而后者側(cè)重于加工定作的過程。第二，兩種合同的權(quán)利義務(wù)也存在區(qū)別：在買賣合同中，買方以賣方僅得請求交付符合質(zhì)量要求的標(biāo)的物，對賣方無檢查監(jiān)督的權(quán)利；在承攬合同中，定作人有權(quán)對承攬人的工作進(jìn)行檢驗監(jiān)督，定作人同時負(fù)協(xié)助義務(wù)，而且定作人違反協(xié)助義務(wù)后果嚴(yán)重的，甚至可能導(dǎo)致承攬方解除合同。

⑵依法確定違法行為發(fā)生地。本案中，A縣公司與B市公司訂立的是一種承攬合同，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第二十條規(guī)定：加工承攬合同以加工行為地為合同履行地。因此，本地A縣為合同履行地。雖然B市公司的所在地（工商注冊地）在外地，與A縣不在同一行政區(qū)域，但B市公司履行合同的設(shè)計、安裝、施工、調(diào)試、培訓(xùn)、維護(hù)等施工過程都是在A縣發(fā)生的。由于三種設(shè)備均未經(jīng)認(rèn)證的違法行為發(fā)生地在A縣，根據(jù)地域管轄的原則，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。因此，違法行為發(fā)生地的A縣質(zhì)監(jiān)局具有行政處罰管轄權(quán)。筆者認(rèn)同A縣質(zhì)監(jiān)局案審委第一種處理意見。

⑶正確行使管轄權(quán)的特例。一般情況下違法行為發(fā)生地與違法當(dāng)事人所在地同處一個行政區(qū)域，但有一些特殊情況，例如，某生產(chǎn)公司將違法產(chǎn)品送到另一行政區(qū)域內(nèi)直接以自己名義銷售（如展銷會、設(shè)攤等）；特種設(shè)備安裝企業(yè)（生產(chǎn)企業(yè)）異地違法安裝特種設(shè)備，認(rèn)證機構(gòu)在注冊地外非法開展認(rèn)證活動等。這些銷售地、安裝地、認(rèn)證活動地均應(yīng)視為“違法行為發(fā)生地”，而不用考慮與當(dāng)事人工商注冊地是否為同一行政區(qū)域，當(dāng)?shù)刭|(zhì)監(jiān)部門均具有行政處罰管轄權(quán)。

2．行政執(zhí)法實踐中對“違法行為發(fā)生地”的不同理解和適用。

⑴混淆公法與私法，錯誤地將“違法行為發(fā)生地”理解為“合同履行地”。如：本地銷售公司銷售外地生產(chǎn)公司生產(chǎn)的產(chǎn)品涉嫌違反工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證或強制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定的，當(dāng)?shù)刭|(zhì)監(jiān)部門直接對外地生產(chǎn)公司進(jìn)行行政處罰。處罰的理由、依據(jù)是：根據(jù)雙方簽訂的產(chǎn)品買賣合同約定合同履行地是本地，錯誤將“合同履行地”視為“違法行為發(fā)生地”，卻沒有考慮二者之間的區(qū)別，區(qū)別在于：第一，定義不同?！昂贤男械亍笔呛贤ù_定的概念，具有私法屬性，以當(dāng)事人之間的意思自治為主。合同履行地屬于合同約定的內(nèi)容，主要由合同各方在一定范圍內(nèi)約定，存在一定的不確定性；“違法行為發(fā)生地”則是《行政處罰法》明確規(guī)定的行為人在特定地點實施了違反法律行為的空間概念，是公法上的概念，具有確定性。第二，程序不同?！昂贤男械亍边m用于訴訟法規(guī)定的司法程序和民事糾紛；“違法行為發(fā)生地”則適用于行政執(zhí)法主體單方強制執(zhí)行法律的行政處罰活動。第三，性質(zhì)不同?！昂贤男械亍笔敲袷轮黧w行使權(quán)利的合法行為；“違法行為發(fā)生地”則是行為人實施違法行為的特定場合。

⑵錯誤引入刑法理論，將“違法行為發(fā)現(xiàn)地”作為“違法行為發(fā)生地”。在執(zhí)法實踐中，質(zhì)監(jiān)執(zhí)法人員由于理解上的誤區(qū)，錯誤地將刑法理論“犯罪行為著手地”、“犯罪經(jīng)過地”、“犯罪結(jié)果地”等引入行政處罰地域管轄中。司法程序和行政處罰程序在法律關(guān)系上是有很大區(qū)別的。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國刑事訴訟法>若干問題的解釋》（注釋<1998>23號）第二條規(guī)定：“犯罪地是指犯罪行為發(fā)生地。以非法占有為目的財產(chǎn)犯罪，犯罪地包括犯罪行為發(fā)生地和犯罪分子實際取得財產(chǎn)的犯罪結(jié)果發(fā)生地”。司法解釋首先確定犯罪地是行為發(fā)生地，再將財產(chǎn)犯罪這一特殊形態(tài)的犯罪地擴(kuò)張解釋至結(jié)果發(fā)生地。而行政處罰中“違法行為發(fā)生地”沒有這種有權(quán)的擴(kuò)張解釋。

3．對有管轄權(quán)的質(zhì)監(jiān)部門跨行政區(qū)域辦案的思考。

有管轄權(quán)的質(zhì)監(jiān)部門在本行政區(qū)域之外開展調(diào)查取證等活動應(yīng)遵守的程序和做法。本案中，如果A縣質(zhì)監(jiān)局需要到外地B市公司調(diào)查或本地質(zhì)監(jiān)部門在查處本地生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)、銷售不符合強制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品案時，為進(jìn)一步查證該企業(yè)違法生產(chǎn)、銷售數(shù)量、違法所得等，需要到外地調(diào)查取證，應(yīng)當(dāng)通報當(dāng)?shù)刭|(zhì)監(jiān)部門，取得其協(xié)助和配合。認(rèn)為有必要時，還應(yīng)逐級報請兩地共同的上一級質(zhì)監(jiān)部門做好協(xié)調(diào)工作，上一級質(zhì)監(jiān)部門均應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助和配合，也符合行政處罰案件由違法行為發(fā)生地的縣級以上質(zhì)監(jiān)部門管轄的法定管轄原則。

總之，質(zhì)監(jiān)行政處罰案件由違法行為發(fā)生地的質(zhì)監(jiān)部門管轄，需要注意的是對違法行為發(fā)生地的認(rèn)定問題，區(qū)別合同履行地和違法行為著手地、經(jīng)過地、發(fā)生地等。嚴(yán)格遵守地域管轄的一般原則，正確理解、依法確定違法行為發(fā)生地，不僅是質(zhì)監(jiān)部門依法行政的需要，也是杜絕各種地方保護(hù)主義，克服不正之風(fēng)的需要，更是維護(hù)政府公信力，有效行使行政職權(quán)，特別是在當(dāng)前開展政風(fēng)行風(fēng)評議活動中，對于提升質(zhì)監(jiān)部門行政執(zhí)法權(quán)威具有現(xiàn)實意義。