朱曉俊+趙秀清+康磊+閆瑞芳

【編者按】十八大報告指出，以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，是關(guān)系我國發(fā)展全局的戰(zhàn)略抉擇。

加快轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生，是“8337”發(fā)展思路的出發(fā)點和落腳點。黨的十八屆三中全會指出，科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)越性的內(nèi)在要求。

基于我區(qū)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生面臨的突出任務(wù)，如何理順政府與市場、政府投資與民間投資以及經(jīng)濟發(fā)展與社會民生之間的關(guān)系，政府在服務(wù)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生應(yīng)選擇怎樣的路徑，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心對此進行了專題研究，本刊將分三期刊載研究成果。

十八大報告指出，以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，是關(guān)系我國發(fā)展全局的戰(zhàn)略抉擇。推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向。提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的。加快轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生，也是“8337”發(fā)展思路的出發(fā)點和落腳點。黨的十八屆三中全會指出，科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)越性的內(nèi)在要求。服從和服務(wù)于內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會發(fā)展大局，加快轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生，必須從推進國家治理能力現(xiàn)代化的高度，加快轉(zhuǎn)變和全面正確履行政府職能。

一、我區(qū)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的實踐和成效

近年來，自治區(qū)采取積極措施，把轉(zhuǎn)變政府職能作為轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生的重要任務(wù)，大力推進行政管理體制改革，著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化能礦資源配置，實施民生優(yōu)先戰(zhàn)略，取得了積極成效。

（一）調(diào)整結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)水平

2010年，內(nèi)蒙古提出著眼未來，培育和打造一批支柱產(chǎn)業(yè)，促進資源型產(chǎn)業(yè)和非資源型產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)，為經(jīng)濟保持持續(xù)健康發(fā)展提供堅實的產(chǎn)業(yè)支撐，并出臺《關(guān)于承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè)構(gòu)建多元發(fā)展、多極支撐工業(yè)體系的指導(dǎo)意見》，鼓勵在化工、冶金、新型建材等7個非資源型產(chǎn)業(yè)打造特色產(chǎn)業(yè)集群。近年來，我區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)延伸、升級步伐加快，非資源產(chǎn)業(yè)比重逐步提高，“一煤獨大”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正逐步改變。2012年我區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值達到918.6億元，占工業(yè)增加值的比重達到11.5%。自治區(qū)政府相繼出臺《進一步加快服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干政策》、《關(guān)于進一步加快金融業(yè)發(fā)展的若干意見》，研究制定《內(nèi)蒙古自治區(qū)關(guān)于加快推進服務(wù)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，促進了全區(qū)服務(wù)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。2012年，第三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值達到5508.44億元；完成投資5821.8億元，占全社會固定資產(chǎn)投資的比重達到44%，比2010年提高4.7個百分點。以金融、旅游、信息服務(wù)、會展、文化產(chǎn)業(yè)為代表的新興服務(wù)業(yè)已成為我區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的新亮點。

（二）優(yōu)化配置，提高能礦資源市場化水平

2010年，自治區(qū)開征了煤炭價格調(diào)節(jié)基金，為資源開發(fā)的合理補償、礦區(qū)生態(tài)保護恢復(fù)等進行了初步探索。2013年，自治區(qū)大力推進資源配置市場化改革，探索建立能源開發(fā)項目開發(fā)權(quán)市場化機制，制定礦產(chǎn)資源有償使用制度改革方案。制定電力市場建設(shè)實施方案及大用戶直供電改革方案，加快推進大用戶直供電改革試點，電力交易范圍繼續(xù)擴大，全區(qū)共有31家發(fā)電企業(yè)2188萬千瓦裝機容量和48家工業(yè)大用戶103戶用電企業(yè)參與電力多邊交易，全年電力多邊交易市場電量有望完成260億千瓦時。通過對電力、煤炭、礦產(chǎn)等資源的市場化配置，有助于優(yōu)化內(nèi)蒙古能源結(jié)構(gòu)，不斷提高能源使用效率。

（三）民生優(yōu)先，推進和諧社會建設(shè)

近年來，內(nèi)蒙古始終把保障和改善民生作為經(jīng)濟社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，公共財政對于民生領(lǐng)域的投入不斷提高，從2007—2012年，各級財政民生投入累計達到7657億元，占財政總支出的63.4%，著力解決各族群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，通過惠民政策的大力實施，全區(qū)民生狀況得到極大改觀。一是繼續(xù)強化就業(yè)工作。實施促進高校畢業(yè)生就業(yè)的“12+2”計劃，2011-2012年兩年累計有24.69萬名應(yīng)往屆高校畢業(yè)生實現(xiàn)就業(yè)或落實就業(yè)去向。加強就業(yè)困難人員和零就業(yè)家庭幫扶工作，22.3萬名失業(yè)人員實現(xiàn)再就業(yè)，幫助1908戶零就業(yè)家庭的2089人就業(yè)，實現(xiàn)了“動態(tài)歸零”。二是推進城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)步增長。2011年自治區(qū)調(diào)整了艱苦邊遠地區(qū)津貼標(biāo)準(zhǔn)，全面啟動了事業(yè)單位績效工資改革，初步形成了企業(yè)工資正常增長機制，同時自治區(qū)政府連續(xù)下發(fā)文件，兩年上調(diào)低收入職工工資最低工資標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)職工工資性收入進一步提高。2012年，城鎮(zhèn)職工工資性收入占可支配收入的比重達到72.88%，較2010年提高0.47個百分點。提高了個體工商戶營業(yè)稅和增值稅起征點，120多萬納稅人直接受益，年人均收入增加近7000元。三是穩(wěn)步提高社會保障水平。近年來，我區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老和城鎮(zhèn)基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險人數(shù)繼續(xù)增加，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)最低生活保障等主要社會保障標(biāo)準(zhǔn)均提高10%以上。通過政策性補貼，實現(xiàn)了水稻、玉米、大豆、小麥、棉花良種補貼全覆蓋，種公羊良種補貼綿羊牧業(yè)旗和半農(nóng)半牧旗全部覆蓋，用于糧食最低收購價、糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼等政策的資金累計達到128.83億元；國家新增加草原生態(tài)保護補助獎勵資金累計達到80.8億元，農(nóng)牧民人均補貼資金達到906元，比2010年提高173.1元。

二、轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生仍然是我區(qū)面臨的緊迫任務(wù)

近年來，盡管經(jīng)濟實力有了較大提升，但內(nèi)蒙古欠發(fā)達的基本區(qū)情沒有根本改變，與先進地區(qū)相比還有很大差距，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分、經(jīng)濟發(fā)展水平不高、動力活力不足和城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡問題仍比較突出。特別是隨著我國經(jīng)濟由高速增長向中高速增長的過渡和轉(zhuǎn)換，國家對能源布局的調(diào)整和市場需求將呈現(xiàn)新變化，對于單純依賴能源工業(yè)支撐的資源型地區(qū)將面臨新挑戰(zhàn)，我區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力進一步增大。

（一）從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，我區(qū)形成了以能源礦產(chǎn)資源開發(fā)為主的產(chǎn)業(yè)體系，但由于我區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式粗放，效益低下，矛盾和問題也日益凸顯

一是產(chǎn)業(yè)單一。資源型產(chǎn)業(yè)比重偏高、高度依賴能源重化工業(yè)是我區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在的最突出問題，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對自然資源尤其是煤炭資源已形成了嚴重的路徑依賴。到2012年，工業(yè)占GDP的比重已達48.7%。2005年至今，我區(qū)重工業(yè)和輕工業(yè)結(jié)構(gòu)比一直維持在2.3：1。二是產(chǎn)業(yè)層次較低。農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化程度較低，仍處于起步發(fā)展階段。工業(yè)制成品多為初級加工產(chǎn)品，產(chǎn)業(yè)鏈條短、精深加工不足，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)一直是處于產(chǎn)業(yè)鏈低端。服務(wù)業(yè)中交通運輸、批發(fā)零售、住宿餐飲等傳統(tǒng)行業(yè)占服務(wù)業(yè)比重較高，高端服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后。三是產(chǎn)業(yè)之間關(guān)聯(lián)性較差。農(nóng)畜產(chǎn)品加工程度不高，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值與加工業(yè)產(chǎn)值的比例僅為1：1.1，在全國處于較低水平。農(nóng)牧業(yè)、工業(yè)對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的需求不足，服務(wù)業(yè)自我服務(wù)、自我發(fā)展的狀況十分突出。四是投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)不合理。在高投入、高消耗、低產(chǎn)出的增長方式下，我區(qū)三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效益明顯偏低，資源浪費、環(huán)境破壞嚴重，發(fā)展不可持續(xù)的風(fēng)險較大。

（二）從增長動力看，近年來投資對內(nèi)蒙古經(jīng)濟增長的貢獻率在70%以上，“三駕馬車”拉動經(jīng)濟增長的協(xié)調(diào)性不夠

2002-2012年，全區(qū)消費對經(jīng)濟增長的貢獻率由50.1%降至30%。經(jīng)濟增長動力的失衡導(dǎo)致重大經(jīng)濟關(guān)系的失調(diào)，經(jīng)濟運行中結(jié)構(gòu)性矛盾問題勢必突出，大量的低水平重復(fù)建設(shè)不可避免，加劇經(jīng)濟發(fā)展的不穩(wěn)定性。金融危機以及“后危機”時代以來，我區(qū)經(jīng)濟運行狀況充分暴露了投資驅(qū)動型經(jīng)濟增長模式的弊端。盡管高投資對經(jīng)濟能帶來立竿見影的拉動作用，但過度依賴投資使我區(qū)固定資產(chǎn)投資規(guī)模長期居高不下，形成了大量無效產(chǎn)能，同時投資結(jié)構(gòu)的不合理所引起的高能耗、高排放會導(dǎo)致資源的過度浪費和環(huán)境污染。無論從保持全區(qū)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的需要來看，還是從現(xiàn)有的資源約束條件來看，“高投資、低消費”的經(jīng)濟增長模式都將難以為繼，而且從世界各國的發(fā)展經(jīng)驗來看，沒有一個國家經(jīng)濟能夠長期依靠投資來保持經(jīng)濟持續(xù)增長。

（三）從發(fā)展主體看，我區(qū)非公有制經(jīng)濟獲得了較快發(fā)展，但與沿海和周邊很多地區(qū)相比，無論在發(fā)展速度、經(jīng)濟總量和質(zhì)量等方面都存在較大差距

近幾年，內(nèi)蒙古非公有制企業(yè)數(shù)（含個體工商戶）占全國總數(shù)的比重，始終徘徊在2%左右，遠遠低于全國平均水平。其中，規(guī)模以上非公有制工業(yè)企業(yè)僅占全國1%左右。截至2013年4月底，全區(qū)非公經(jīng)濟市場主體（包括外資企業(yè)、私營企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合作社）達到117.08萬戶，在全國排23位，落后于河北、山西、陜西、廣西等中西部省區(qū)。非公有制主體注冊資金達到14554.96億元，占全區(qū)全部注冊資金總量的63.94%，但是戶均注冊資本偏低，私營企業(yè)戶均499.26萬元，個體工商戶戶均4.22萬元。由此可見，內(nèi)蒙古非公有制經(jīng)濟發(fā)展速度仍然處于全國的落后地位，總量少、規(guī)模小、發(fā)展速度慢的問題亟待解決。

（四）從城鄉(xiāng)區(qū)域看，發(fā)展不平衡問題仍然突出

2012年底，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率達到57.7%，高出全國平均水平5.1個百分點。但是全區(qū)12個盟市之間的城鎮(zhèn)化率差別很大，最高的烏海市、包頭市城鎮(zhèn)化率都在80%以上，最低的烏蘭察布市、興安盟、通遼市、赤峰市等城鎮(zhèn)化率僅為40%左右，最多相差51個百分點。內(nèi)蒙古東西部地區(qū)發(fā)展差距明顯，東部地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平滯后于以呼包鄂為核心的西部地區(qū)。近年來，西部地區(qū)依托較好的發(fā)展條件，成為內(nèi)蒙古經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極。東部五盟市是內(nèi)蒙古少數(shù)民族人口最為集中的地區(qū)，面積占全區(qū)的56.2%，人口占全區(qū)的52.6%。2012年，東部五盟市經(jīng)濟總量和財政收入分別占全區(qū)的32.8%和26.3%。

在城鎮(zhèn)發(fā)展水平方面，以呼包鄂為核心的西部地區(qū)在城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力、社會保障水平等方面也領(lǐng)先于東部地區(qū)。如，在市政公用設(shè)施建設(shè)方面，除通遼外，其余東部城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體水平均落后于全區(qū)平均水平；公共服務(wù)方面，東部地區(qū)城鎮(zhèn)人均住房面積、醫(yī)療、文化等方面的指標(biāo)也大多低于全區(qū)平均水平。

縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基本單元和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的重要平臺，在經(jīng)濟發(fā)展中具有舉足輕重的地位和作用。但我區(qū)縣域經(jīng)濟薄弱、發(fā)展不平衡的矛盾依然突出。內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化水平雖然高于全國平均水平，但縣域城鎮(zhèn)化率只有38%，大部分縣城基礎(chǔ)設(shè)施滯后、產(chǎn)業(yè)支撐能力和公共服務(wù)能力薄弱。目前，我區(qū)還有一半左右旗縣的經(jīng)濟總量未達到百億元，旗縣財政收入不到10億元的還有52個，全區(qū)尚有31個國家級貧困縣和26個自治區(qū)貧困縣。

黨的十八大提出，加強社會建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點。提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的。黨的十八屆三中全會強調(diào)，創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民的根本利益，最大限度增加和諧因素。進入“十二五”以來，我區(qū)在加強經(jīng)濟建設(shè)的同時，不斷加大對社會民生領(lǐng)域的投入力度，但是由于歷史欠賬太多，社會民生建設(shè)仍然比較薄弱。

（五）從民生和社會管理方面看

2010-2012年，我區(qū)教育衛(wèi)生文化支出占財政總支出的比重由20.4%下降為18.9%，下降了1.5個百分點。其中，2012年我區(qū)教育支出占財政總支出的比重為12.84%，居全國第29位，低于同期全國平均水平6個百分點；醫(yī)療衛(wèi)生支出占財政總支出的比重為5.19%，居全國第26位，低于同期全國平均水平1.5個百分點。2012年，我區(qū)每萬人口社會服務(wù)床位數(shù)30.8張，低于全國33.2張的平均水平；每千位老年人口養(yǎng)老床位數(shù)19.89張，低于全國21.48張的平均水平；社區(qū)服務(wù)設(shè)施覆蓋率為14.3%，低于全國29.5%的平均水平。社會保障最突出的是養(yǎng)老保險問題。目前，我區(qū)自收自支事業(yè)單位職工被納入到養(yǎng)老保險覆蓋范圍，其退休人員與企業(yè)職工享受相同的養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)。而全額和差額撥款事業(yè)單位依然維持著以前的退休金制度，待遇標(biāo)準(zhǔn)大大高于企業(yè)退休人員，這使經(jīng)營性事業(yè)單位在轉(zhuǎn)企改制時面臨極大障礙。

（六）從收入分配看

一是居民收入增速滯后于經(jīng)濟增長，也慢于財政收入增長速度。按可比價計算，2005-2012年內(nèi)蒙古人均國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長16.4%，比城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)牧民人均純收入增速分別高5.6和6.1個百分點；按現(xiàn)價計算，財政一般預(yù)算收入年均增長31.2%，比城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)牧民人均純收入增速分別高16.9和17個百分點。二是收入不均衡現(xiàn)象嚴重，城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)和社會成員之間收入差距不斷拉大。從城鄉(xiāng)收入差距看，城鄉(xiāng)居民收入差距絕對量由2005年的6146.92元擴大到2012年的15539元。從行業(yè)職工收入差距看，2012年內(nèi)蒙古金融業(yè)、采礦業(yè)及電力、燃氣和水的供應(yīng)業(yè)三個行業(yè)平均職工工資位居各行業(yè)前三位，分別為67378元、59874元、59287元，分別高出全區(qū)平均水平20325元、12821元和12234元；而最低的農(nóng)、林、牧、漁業(yè)平均職工工資僅為全區(qū)平均水平的56.5%。工資最高的金融業(yè)的工資與最低的農(nóng)、林、牧、漁業(yè)相差40774元。由于行業(yè)職工收入差距的逐步擴大，也導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民內(nèi)部收入差距呈擴大化趨勢。2012年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)居民最高收入組人均可支配收入為63607元，最低收入組人均可支配收入為8846元，二者對比為7.19：1。從絕對值來看，高低收入組的差距由2005年的19268.93元擴大為2012年的54761元。從地區(qū)間差距看，2012年城鎮(zhèn)居民可支配收入最高的地區(qū)為包頭市，達到33488元，比最低的興安盟高17915元。農(nóng)牧民人均純收入最高的地區(qū)為烏海市，達到12429元，比最低的興安盟高7365元。三是我區(qū)國民收入分配格局呈向政府和企業(yè)傾斜的特點。在初次分配中，政府收入（生產(chǎn)稅凈額）占初次分配的比重由2000年的12.3%上升為2011年的14.5%；企業(yè)收入（營業(yè)盈余+固定資產(chǎn)折舊）占初次分配的比重由25.2%上升為42.0%；勞動者報酬所占比重由62.5%下降為43.5%。2011年我區(qū)勞動者報酬所占比重居全國第22位，與全國平均水平相差3個百分點，處于全國下游水平。收入分配不合理會對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來一系列的影響，首先會影響經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展，主要表現(xiàn)在影響居民消費能力，造成社會有效需求不足。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：張莉莉