楊濤

黨的十六屆五中全會(huì)以來(lái)，各地新農(nóng)村建設(shè)工作穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展持續(xù)向好、穩(wěn)中有進(jìn)，農(nóng)民收入保持較快增長(zhǎng)，農(nóng)村民生有了新的改善，農(nóng)村社會(huì)保持和諧穩(wěn)定。但由于資金瓶頸的制約，各地新農(nóng)村建設(shè)還處于較低水平，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，農(nóng)村環(huán)境“臟、亂、差”還普遍存在。支農(nóng)資金作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一支重要力量，如何發(fā)揮其效益，顯得越來(lái)越重要。

近年來(lái)，為加強(qiáng)支農(nóng)資金管理，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，我國(guó)自上而下、上下結(jié)合進(jìn)行了一些探索。本文以河南省信陽(yáng)市平橋區(qū)五里店辦事處郝堂村為例，從當(dāng)前支農(nóng)資金整合和管理中存在的問(wèn)題入手，探討支農(nóng)資金的整合問(wèn)題。

一、當(dāng)前支農(nóng)資金整合存在的問(wèn)題

（一）資金管理部門多，統(tǒng)一調(diào)度難

支農(nóng)資金多頭管理，部門分割嚴(yán)重，難以形成合力和發(fā)揮資金整體效益。按照現(xiàn)行的支農(nóng)資金管理模式，支農(nóng)資金主要分布在農(nóng)林水、發(fā)改、勞動(dòng)保障、教育、國(guó)土、交通等十幾個(gè)部門，各部門為了管好資金，對(duì)支農(nóng)項(xiàng)目從資金申報(bào)、下達(dá)、實(shí)施、管理等環(huán)節(jié)，制定了不同的管理規(guī)定，上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行批復(fù)后，一般不允許隨意調(diào)整變動(dòng)，這就為統(tǒng)一調(diào)度和使用各類支農(nóng)資金增加了難度。

（二）項(xiàng)目申報(bào)各自為政，支農(nóng)重點(diǎn)不突出

按照現(xiàn)行財(cái)政管理體制，大多數(shù)項(xiàng)目投資最終要落實(shí)到縣一級(jí)組織實(shí)施。而縣一級(jí)支農(nóng)項(xiàng)目和資金計(jì)劃一般由各涉農(nóng)部門自行研究確定，并按各自渠道申報(bào)，缺乏綜合統(tǒng)籌平臺(tái)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)加以平衡，這就使得縣里規(guī)劃的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，與相應(yīng)的項(xiàng)目投入計(jì)劃不能有效銜接，建設(shè)項(xiàng)目重點(diǎn)和支農(nóng)投入重點(diǎn)相脫節(jié)，造成了農(nóng)業(yè)項(xiàng)目覆蓋面廣，單個(gè)項(xiàng)目投資額較小的局面。一些縣級(jí)涉農(nóng)部門在安排支農(nóng)資金時(shí)，為平衡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)項(xiàng)目的需求，仍然存在撒“胡椒面”現(xiàn)象。有些內(nèi)容相同的項(xiàng)目資金，存在重復(fù)和交叉等問(wèn)題，容易造成財(cái)政資金的流失或浪費(fèi)。

（三）監(jiān)督機(jī)制不健全，資金管理不規(guī)范

由于支農(nóng)資金安排的渠道和項(xiàng)目種類多、使用范圍廣、層級(jí)復(fù)雜、零星分散，因此，隨意性較大。在資金撥付上，不同來(lái)源的資金撥付渠道和方式不一，造成了項(xiàng)目資金管理難以規(guī)范，不利于支農(nóng)資金的管理、監(jiān)督，導(dǎo)致資金使用效率低、漏洞大，容易出現(xiàn)支農(nóng)資金的“越位”或“缺位”。

（四）制度建設(shè)明顯缺失，整合效果不理想

雖然財(cái)政部出臺(tái)了整合支農(nóng)資金的指導(dǎo)意見，但由于各個(gè)項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、管理要求存在一定差異，資金捆綁使用后，項(xiàng)目由誰(shuí)牽頭實(shí)施，工程招投標(biāo)和工程監(jiān)理等相關(guān)組織工作以及相關(guān)費(fèi)用如何解決，對(duì)工程驗(yàn)收的責(zé)任劃分等，各涉農(nóng)部門都存在不同程度的疑慮和擔(dān)心。因此，在支農(nóng)資金整合上，涉農(nóng)部門缺乏主動(dòng)性，制度建設(shè)滯后，整合方式單一，制約了支農(nóng)資金作用的發(fā)揮。

二、郝堂村整合支農(nóng)資金的做法和成效

（一）郝堂村的基本情況

郝堂村共有620戶2240人，面積20平方公里，耕地面積1900畝。該村屬于淺山區(qū)，擁有豐富的植被，自然環(huán)境優(yōu)美。2011年以來(lái)，郝堂村實(shí)施“郝堂·茶人家”項(xiàng)目，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層民主、社會(huì)建設(shè)之中。2011年4月，郝堂村可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)村項(xiàng)目開始實(shí)施，兩年多時(shí)間，郝堂村從村落形態(tài)、村容村貌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、精神文化等方面發(fā)生了顯著變化。該村先后被評(píng)為河南省“生態(tài)示范村”“可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)村”“生態(tài)公益林保護(hù)區(qū)”，全國(guó)首批“美麗宜居村莊示范”“美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建試點(diǎn)鄉(xiāng)村”。

（二）郝堂村支農(nóng)資金整合、統(tǒng)籌使用的情況

在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，信陽(yáng)市平橋區(qū)把郝堂村作為新農(nóng)村建設(shè)示范村，將相關(guān)部門的項(xiàng)目及資金統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度，捆綁使用，科學(xué)配置資源，合理布局項(xiàng)目，其主要做法是：

1.強(qiáng)化組織保障。成立了“平橋區(qū)可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，對(duì)郝堂村可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，科學(xué)調(diào)配資源、統(tǒng)籌解決問(wèn)題。

2.規(guī)劃引導(dǎo)整合。合理制定郝堂村農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃對(duì)上級(jí)涉農(nóng)部門和本級(jí)支農(nóng)項(xiàng)目資金進(jìn)行合理歸并，圍繞確定的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目，以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，打造支農(nóng)資金的整合平臺(tái)。

3.實(shí)施源頭整合。平橋區(qū)可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組按照郝堂村建設(shè)規(guī)劃要求，對(duì)照支農(nóng)資金整合范圍，提出階段性需要安排基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目資金規(guī)劃分類清單，并下達(dá)到財(cái)政、農(nóng)辦、農(nóng)開扶貧、交通運(yùn)輸?shù)炔块T，各部門科學(xué)編制項(xiàng)目申報(bào)計(jì)劃，從項(xiàng)目申報(bào)的源頭上實(shí)現(xiàn)支農(nóng)項(xiàng)目資金的整合。

4.建立督導(dǎo)機(jī)制。平橋區(qū)可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組多次在郝堂村召開工作例會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)、推進(jìn)會(huì)，督查相關(guān)部門工作落實(shí)，現(xiàn)場(chǎng)解決項(xiàng)目實(shí)施中遇到的疑難問(wèn)題，研究制訂工作方案，并以會(huì)議紀(jì)要的形式明確各部門職責(zé)任務(wù)。區(qū)督查局、可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)辦牽頭對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化分解，明確工作任務(wù)、完成時(shí)限、具體責(zé)任人，定期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行督查通報(bào)。

截至2013年年底，平橋區(qū)整合各類支農(nóng)資金3000多萬(wàn)元用于郝堂村新農(nóng)村建設(shè)。

（三）郝堂村支農(nóng)資金整合的成效

1.促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。做強(qiáng)茶產(chǎn)業(yè)，立足自然資源優(yōu)勢(shì)，整治原種茶園3000畝，依托“佛靈山”“如蓮”等龍頭企業(yè)，研發(fā)出“信陽(yáng)烏龍”新品，推出傳統(tǒng)綠茶、功夫紅茶、黑茶、白茶、茶膏等系列茶品。做大有機(jī)農(nóng)業(yè)，推廣種植有機(jī)水稻300畝，生產(chǎn)加工優(yōu)質(zhì)糙米。做好鄉(xiāng)村休閑游，環(huán)村規(guī)劃建設(shè)34公里騎行休閑健身綠道，引導(dǎo)群眾開辦農(nóng)家樂20家，發(fā)展觀賞性荷花220畝，興辦豆腐坊、酒坊、肉坊等農(nóng)家作坊10多家。

2.促進(jìn)了制度規(guī)范。村“兩委”帶領(lǐng)全體村民制定《郝堂村規(guī)民約》，明確了社會(huì)治安、村民風(fēng)俗、婚姻家庭、權(quán)利義務(wù)等7大項(xiàng)38小項(xiàng)具體內(nèi)容要求，及時(shí)充實(shí)完善了房屋改造、日常垃圾清掃、農(nóng)家樂評(píng)比等制度。

3.促進(jìn)了生態(tài)文化保護(hù)。開展封山育林，嚴(yán)厲打擊砍樹、賣樹、燒炭等破壞行為，山林植被覆蓋率迅速增加，村內(nèi)120棵百年古樹得到重點(diǎn)保護(hù)；引入生態(tài)污水處理技術(shù)，新建村莊集中無(wú)動(dòng)力濕地污水處理系統(tǒng)1座，推廣家庭濕地污水處理系統(tǒng)5座。同時(shí)，在農(nóng)田種植紫云英改良土壤，在村旁路邊播撒鄉(xiāng)土花草美化環(huán)境。

4.促進(jìn)了民俗文化培育。充分挖掘郝堂村“家家有茶園、戶戶懂品茶”的傳統(tǒng)習(xí)俗，在小學(xué)開設(shè)了茶藝課目，新建了佛靈山茶壇、茶圣堂。大力開展精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，籌劃舉辦了端午節(jié)郝堂民俗文化活動(dòng)周。同時(shí)，積極挖掘文化資源，啟動(dòng)了白樺、葉楠文學(xué)館和張玉珩革命烈士故居建設(shè)。

由于支農(nóng)資金的合理調(diào)配和優(yōu)化組合，資金使用效果明顯。目前，郝堂村生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，村民安居樂業(yè)，面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，彰顯了村落文化底蘊(yùn)。

三、強(qiáng)化支農(nóng)資金整合工作的對(duì)策

（一）深化思想認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)整合支農(nóng)資金的主動(dòng)性

加大支農(nóng)資金整合工作的宣傳力度，轉(zhuǎn)變各涉農(nóng)部門觀念，讓其認(rèn)識(shí)到整合支農(nóng)資金的好處。一是有利于合理調(diào)整現(xiàn)有資金的使用方向和管理方式，可以改變現(xiàn)行各自為政、分散投入的狀況，集中力量辦大事。通過(guò)支農(nóng)資金的有效整合，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展步伐。二是有利于促進(jìn)政府及涉農(nóng)部門轉(zhuǎn)變職能。整合支農(nóng)資金后，可以明確相關(guān)部門職責(zé)，消除“缺位”和“越位”現(xiàn)象，有效提高各職能部門建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的積極性，加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”工作的支持和保護(hù)。三是有利于提高支農(nóng)資金使用效益。整合支農(nóng)資金，可以緩解資金供需矛盾，為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展提供財(cái)力保障。

（二）明確支農(nóng)資金整合的基本原則，合理界定支農(nóng)資金整合的范圍

堅(jiān)持支農(nóng)資金“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、渠道不亂、用途不變、各投其資、各記其功”的原則，制定支農(nóng)資金整合的具體辦法，使支農(nóng)資金的整合工作有章可循。在具體工作中，一是合理界定支農(nóng)資金整合的范圍。根據(jù)財(cái)政支農(nóng)科目，把支農(nóng)資金分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類、農(nóng)村生活類、生態(tài)建設(shè)類、管理服務(wù)類、結(jié)構(gòu)調(diào)整類和抗災(zāi)救災(zāi)類等六大類，在此基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)類別的支農(nóng)資金進(jìn)行整合使用。除救災(zāi)資金、糧食直接補(bǔ)貼資金等特殊用途資金外，將上級(jí)補(bǔ)助支農(nóng)資金、本級(jí)財(cái)政安排支農(nóng)資金統(tǒng)籌納入整合范圍。在具體操作中，可先整合涉農(nóng)部門的小農(nóng)口資金，待條件成熟再整合大農(nóng)口資金。二是細(xì)化預(yù)算編制工作。對(duì)于財(cái)政支農(nóng)政策類項(xiàng)目，按相關(guān)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的核定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)細(xì)化預(yù)算。在預(yù)算環(huán)節(jié)做好支農(nóng)資金的整合工作。三是完善支農(nóng)資金國(guó)庫(kù)集中支付制度，對(duì)支農(nóng)資金進(jìn)行科學(xué)分類，結(jié)合支農(nóng)資金整合及使用管理的要求，進(jìn)一步擴(kuò)大支農(nóng)資金納入國(guó)庫(kù)集中支付的范圍。

（三）完善支農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)工作機(jī)制

在資金整合工作中，各級(jí)政府應(yīng)成立支農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立專門工作機(jī)構(gòu)，建立支農(nóng)資金整合、會(huì)商、協(xié)調(diào)機(jī)制。在進(jìn)一步明確支農(nóng)資金整合范圍的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮支農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組及聯(lián)席會(huì)議制度作用的同時(shí)，建立支農(nóng)資金統(tǒng)籌安排的決策制度，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排的原則，建立財(cái)政和各主管部門的溝通協(xié)商機(jī)制，避免支農(nóng)資金重復(fù)投資、多頭安排、多單位支配、多部門使用，形成財(cái)政支農(nóng)資金的統(tǒng)籌管理、統(tǒng)分結(jié)合。各部門切實(shí)履行職責(zé)，形成分工明確、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)配合、職責(zé)落實(shí)的工作機(jī)制。一是改革現(xiàn)行涉農(nóng)行政管理體制。二是完善省級(jí)支農(nóng)資金分配機(jī)制。堅(jiān)持資金審批權(quán)限下放。按照財(cái)政部整合支農(nóng)資金的指導(dǎo)意見，將項(xiàng)目選擇權(quán)和資金使用權(quán)下放到縣區(qū)，推進(jìn)縣級(jí)政府自主開展支農(nóng)資金整合工作，由各縣區(qū)根據(jù)實(shí)際情況合理確定發(fā)展項(xiàng)目和資金投向。完善支農(nóng)資金的分配方式，科學(xué)合理分配財(cái)政資金。三是完善縣級(jí)支農(nóng)資金安排機(jī)制。縣級(jí)財(cái)政部門與農(nóng)口部門根據(jù)規(guī)劃，建立支農(nóng)項(xiàng)目庫(kù)，重點(diǎn)把握有關(guān)支農(nóng)專項(xiàng)資金的設(shè)立依據(jù)、來(lái)源渠道、支持對(duì)象、資金用途等內(nèi)容。以規(guī)劃定項(xiàng)目，通過(guò)項(xiàng)目整合和統(tǒng)籌安排各級(jí)支農(nóng)資金，建立規(guī)劃、項(xiàng)目、資金三位一體的良性機(jī)制。

（四）加強(qiáng)支農(nóng)資金管理，建立全面的支農(nóng)資金管理制度體系

實(shí)施支農(nóng)資金整合，必須建立科學(xué)合理、層次清晰、分工明確、覆蓋全面的支農(nóng)資金管理制度體系，做到用制度規(guī)范分配、用制度規(guī)范支出、用制度規(guī)范管理。一是完善支農(nóng)項(xiàng)目庫(kù)管理制度，強(qiáng)化項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，形成項(xiàng)目管理的長(zhǎng)效機(jī)制。二是加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)管理，及時(shí)制定項(xiàng)目管理辦法和發(fā)布立項(xiàng)指南，明確資金的用途、標(biāo)準(zhǔn)、管理措施及工作要求。三是建立項(xiàng)目申報(bào)專家論證制度。申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，須先經(jīng)專家現(xiàn)場(chǎng)論證，對(duì)申報(bào)項(xiàng)目的真實(shí)性、可行性和合理性進(jìn)行重點(diǎn)審查，然后由支農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)一上報(bào)，提高項(xiàng)目申報(bào)的透明度和可行性，杜絕無(wú)序申報(bào)、重復(fù)申報(bào)等行為。四是建立項(xiàng)目竣工驗(yàn)收評(píng)價(jià)制度。項(xiàng)目建成后，支農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要協(xié)調(diào)相關(guān)部門，及時(shí)組織驗(yàn)收，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。

（五）健全支農(nóng)資金預(yù)算執(zhí)行責(zé)任考核和績(jī)效管理制度，提升支農(nóng)資金使用效益

制定完善支農(nóng)資金預(yù)算執(zhí)行的量化目標(biāo)計(jì)劃，將責(zé)任落實(shí)到項(xiàng)目主管單位、具體執(zhí)行單位和負(fù)責(zé)人，強(qiáng)化支農(nóng)資金分配與檢查結(jié)果績(jī)效考評(píng)和工作實(shí)績(jī)的有機(jī)結(jié)合。對(duì)支農(nóng)資金整合績(jī)效好、監(jiān)管措施到位的地方和部門、在安排支農(nóng)項(xiàng)目和分配財(cái)政資金時(shí)，給予適當(dāng)傾斜。對(duì)有不良記錄的地方和部門，在安排支農(nóng)項(xiàng)目時(shí)予以調(diào)減。進(jìn)一步發(fā)揮縣級(jí)支農(nóng)資金整合獎(jiǎng)勵(lì)的引導(dǎo)作用，積極推動(dòng)縣級(jí)自主開展支農(nóng)資金整合，不斷提高支農(nóng)資金使用效益。

作者單位：中共河南省委農(nóng)村工作辦公室