雷健，李曉明，梁宇斌，李江，吳煒亮，趙明橋

（廣東產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗研究院，廣東順德528300）

食品是人類社會生存和發(fā)展必不可少的重要物質(zhì)，從深層次來說，物美價廉、質(zhì)量上乘、益于身心健康的食品，都是消費者所追求的。伴隨著我國城市化進(jìn)程產(chǎn)生的食物供給鏈條的延展、農(nóng)村人口進(jìn)城、人們行為模式的改變，一系列食品安全問題更加凸顯了出來。1996年，WHO（世衛(wèi)組織）將食品安全解釋為“對食品按其原定用途進(jìn)行制作、食用時不會使消費者健康受到損害的一種擔(dān)保”。2009年，我國通過的《中華人民共和國食品安全法》中明確闡明：“食品安全是指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。食品安全法目的是從制度上解決食品安全問題，更好地保證食品安全，奠定了以食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度，明確風(fēng)險評估的結(jié)果可作為制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)及對食品安全實施監(jiān)督和管理的科學(xué)依據(jù)。

1 我國食品安全的現(xiàn)狀

1.1 食品安全監(jiān)管中存在的主要問題

1.1.1 我國現(xiàn)行的“分段監(jiān)管”模式

我國目前主要實行的是以國家食品藥品監(jiān)督管理局綜合督辦協(xié)調(diào)，由農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質(zhì)檢總局、國家工商總局等部門相互協(xié)作，“按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的多部門、多層次分工負(fù)責(zé)的管理制度[1]，從而導(dǎo)致各個管理部門權(quán)責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明確，管理效率低下，易于出現(xiàn)管理真空區(qū)域等，給食品安全帶來隱患。另一方面則易于形成不同職能部門之間溝通困難，協(xié)作障礙大、費用昂貴等情況，無縫監(jiān)管，高效監(jiān)督幾乎不太可能。

1.1.2 標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不完善和法律、法規(guī)建設(shè)滯后

我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系由國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等構(gòu)成，標(biāo)準(zhǔn)之間繁雜混亂，分散交叉，從中協(xié)調(diào)亦無所適從，其中同一產(chǎn)品有多個標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象普遍存在，給監(jiān)管執(zhí)法帶來困難。相對于歐美、日本等發(fā)達(dá)國家地區(qū)相對成熟的法律法規(guī)建設(shè)，我國的標(biāo)準(zhǔn)體系在長期執(zhí)行和使用過程中，缺乏科學(xué)性和缺少可操作性等問題突出，特別是在技術(shù)內(nèi)容領(lǐng)域與WTO相關(guān)協(xié)定和CAC標(biāo)準(zhǔn)之間，差距巨大。在此起彼伏出現(xiàn)的食品安全事件面前，我們國家眾多食品安全相關(guān)的法律法規(guī)滯后，有的形同虛設(shè)。

1.1.3 系統(tǒng)檢測資料匱乏和安全預(yù)警處理體系不健全

在我國，一是生物毒素及農(nóng)藥、獸藥殘留等污染情況監(jiān)測資料缺乏，二是在食源性危害的評價和系統(tǒng)監(jiān)測方面可供參考的論著不多，例如：常見中毒事件中致病菌如金黃色葡萄球菌、沙門菌等危害性評估的相關(guān)材料。在長期監(jiān)控和高效處理突發(fā)的食品安全事件中，系統(tǒng)檢測資料可發(fā)揮重大作用，政府和相關(guān)部門應(yīng)重點解決。同時，在食品安全預(yù)警處理方面，目前也還存在食品安全預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)中指標(biāo)不全面，預(yù)警機(jī)構(gòu)較少，預(yù)警手段落后等情況。我國的預(yù)警處理體系始建立不久，存在較好的發(fā)展空間。

1.1.4 缺乏科學(xué)的監(jiān)管方法

各種法律、法規(guī)在基層落實過程中，普遍存在質(zhì)量檢測程序不合規(guī)范，技術(shù)監(jiān)管水平不高，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、有效性較差，監(jiān)管人員素質(zhì)有待提高，理論水平有限，人浮于事等情況，在監(jiān)管缺失的情況下，易于出現(xiàn)嚴(yán)重的安全隱患。

1.1.5 標(biāo)準(zhǔn)制定中食品安全風(fēng)險評估未被重視

“十一五”初期開始，相關(guān)部門已把風(fēng)險評估的科學(xué)規(guī)制準(zhǔn)則列入食品安全的規(guī)制過程，以營養(yǎng)調(diào)查等為契機(jī)進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)的制定。但是由于起步晚，人力短缺，財政支持不到位等原因，我國的風(fēng)險評估基礎(chǔ)還很薄弱，在一些經(jīng)由監(jiān)測、調(diào)查、研究等方法得到的數(shù)據(jù)嚴(yán)重不足，進(jìn)而影響到我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性、準(zhǔn)確可靠性以及可操作性，相對于國際先進(jìn)的風(fēng)險評估技術(shù)、經(jīng)驗、方法，我們的路還很長。

1.2 食品衛(wèi)生法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的基本情況

1.2.1 我國食品衛(wèi)生法律法規(guī)建設(shè)情況

20世紀(jì)50年代開始，我國開始了食品衛(wèi)生的法制化管理，改革開放之后，我國的食品衛(wèi)生法制建設(shè)進(jìn)入快車道，并于1982年制定、次年實施了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》，1995年，在總結(jié)以往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，2009年，新頒布的《中華人民共和國食品安全法》開始實施，在第一條，明確食品安全法的目的：“為保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全”。在維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高國民身心健康水平，提升國家形象方面，功績卓著。但是，我國幅員遼闊，在發(fā)揮作用過程中，也有很多方面差強(qiáng)人意，需要提升。

1.2.2 我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)情況

食品安全標(biāo)準(zhǔn)屬技術(shù)規(guī)范性質(zhì)，是食品安全法律體系的重要補(bǔ)充。食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)是對食品中具有安全、營養(yǎng)和保健功能意義的技術(shù)要求及其檢驗方法和評價程序所做的規(guī)定，是食品安全標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)中最中心的一大類標(biāo)準(zhǔn)。在保證食品安全，防患疾病發(fā)生作用巨大。至2007年06月，我國涉及食品安全已發(fā)布國家標(biāo)準(zhǔn)1 800多個，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)2 900多個，這里面強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)634個。受到食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、風(fēng)險評估能力等的制約因素，現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)目繁多，標(biāo)準(zhǔn)間存在矛盾、交叉、重復(fù)等現(xiàn)象，且個別重要標(biāo)準(zhǔn)或重要指標(biāo)缺失，部分標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性和合理性有待提高，標(biāo)準(zhǔn)的宣傳貫徹執(zhí)行也有待加強(qiáng)。國家已經(jīng)開始著手制定規(guī)劃新的標(biāo)準(zhǔn)體系，并可能于2015年底基本完成現(xiàn)行食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容的清理和整合工作。

1.3 健全我國食品安全保障體系的建議

1.3.1 深入機(jī)構(gòu)改革，協(xié)調(diào)部門職能，明確監(jiān)管機(jī)制

以簡潔、高效、有序、統(tǒng)分結(jié)合的原則，進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)劃分管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，協(xié)調(diào)相互關(guān)系，從而在根本上解決現(xiàn)行體制中層次不清、職能繁多、權(quán)責(zé)不明、機(jī)構(gòu)臃腫等現(xiàn)象。充分發(fā)揮政府職能的作用，動員社會各界力量，形成食品安全監(jiān)管合力，形成“政府監(jiān)督、行業(yè)自律、企業(yè)自控、消費者監(jiān)督”的體系。

1.3.2 健全法律法規(guī)，健全標(biāo)準(zhǔn)體系

以《中華人民共和國食品安全法》為根本法，盡快頒布科學(xué)合理、實用性強(qiáng)、操作性高的配套法律法規(guī)，這些法律法規(guī)應(yīng)是權(quán)責(zé)明確、獎懲得當(dāng)、原則性強(qiáng)、符合我國的基本國情，和國際發(fā)達(dá)國家銜接性好等。按照TBT協(xié)定和SPS協(xié)定，結(jié)合我國國情，制定我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，形成一個較為完整、規(guī)模化、水平較高的體系系統(tǒng)。

1.3.3 提高檢驗?zāi)芰λ?，發(fā)展安全風(fēng)險評估體系

借鑒國際先進(jìn)科技力量，做好對外交流溝通與協(xié)作，改變此領(lǐng)域滯后的局勢，加強(qiáng)軟硬件建設(shè)，提升檢測能力、提高檢驗水平。同時，學(xué)習(xí)歐美、日本發(fā)達(dá)國家安全風(fēng)險分析原則，學(xué)習(xí)其領(lǐng)先的預(yù)警技術(shù)方法，建立合乎我國國情的風(fēng)險評估模型方法和評估技術(shù)，建立主要危害物監(jiān)測數(shù)據(jù)的基本數(shù)據(jù)庫，做到食品鏈條中出產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售各環(huán)節(jié)的監(jiān)控及溯源。

1.3.4 加大違法違規(guī)懲處力度

執(zhí)法部門要依法從嚴(yán)、從重打擊食品生產(chǎn)中制假、售假、攙假等行為，堅決取締經(jīng)營黑窩點和無照經(jīng)營，建立嚴(yán)格上報制度，完善責(zé)任追究制度，對于影響較大、惡劣的食品安全事故，應(yīng)該取消其生產(chǎn)、經(jīng)營資格。

1.3.5 健全“召回”制度，加強(qiáng)食品安全知識的普及

一旦發(fā)生食品安全事件，做到迅速開啟應(yīng)急預(yù)案，將損失降到最低程度。并從專業(yè)人才培養(yǎng)和公眾宣講教育中優(yōu)化食品安全監(jiān)管。

2 我國食品安全風(fēng)險分析

1995年，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織和WTO將風(fēng)險分析定義為由風(fēng)險評估、風(fēng)險管理、風(fēng)險交流等組成的、科學(xué)的食品安全管理框架，它們的相互關(guān)系如圖1。

圖1 風(fēng)險分析三要素之間的關(guān)系Fig.1 Correlation between risk analysis factors

經(jīng)過十多年的發(fā)展，風(fēng)險分析體系對世界各國的食品安全，產(chǎn)生了巨大的作用。我國的食品安全主要涉及食物中是否含有、可能含有或者潛在的，可以對食用者身心健康造成急性、亞急性或者慢性損害的物質(zhì)[2]，而這些物質(zhì)主要來自于：農(nóng)藥和殺蟲劑的殘留；食品添加劑超范圍、超量使用；化學(xué)物質(zhì)；假冒偽略食品；微生物等幾個方面。風(fēng)險分析是食品安全的科學(xué)基礎(chǔ)，在食品中危害性評價和判斷的過程中，應(yīng)遵照毒理學(xué)的理論進(jìn)行。

2.1 我國的食品安全風(fēng)險評估

風(fēng)險評估的第一層次是危害識別，它是在科學(xué)和經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度建立起來的，其具有一定的法律背景。第二層次是危害描述，就是在不同暴露情況下潛在危害的數(shù)據(jù)，動物實驗數(shù)據(jù)常用于此方面，使用準(zhǔn)確真實的數(shù)據(jù)和與現(xiàn)行科學(xué)知識想契合的模型是非常必要的[3]。特別是信息量少，取舍真實數(shù)據(jù)時，則需選擇不至于低估危害的數(shù)據(jù)及模型。風(fēng)險評估的第三層次為暴露評估，其適用情況不同，在急性暴露中，例如病原菌，當(dāng)致病易感人群時病原菌數(shù)據(jù)就彌足珍貴；而慢性危害時，可累積損害因素、平均壽命暴露也很重要，見圖2。

圖2 風(fēng)險評估框架圖Fig.2 Scheme of risk assessment

2.2 我國的食品安全風(fēng)險管理

風(fēng)險管理的目標(biāo)是對消費者提供優(yōu)質(zhì)的保護(hù)，它由立法機(jī)構(gòu)運(yùn)行。無論數(shù)據(jù)多寡，高素質(zhì)的專家隊伍，為消費者進(jìn)行科學(xué)分析總結(jié)的風(fēng)險管理模式都是必要的，因為風(fēng)險管理的目的就是盡可能的減少風(fēng)險?；诖?，在整合現(xiàn)有食品安全研究和檢驗檢測資源的基礎(chǔ)上，籌備長達(dá)3年之久的“國家食品安全風(fēng)險評估研究中心”正式于2011年10月掛牌。評估中心是一國家級專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著國家食品安全風(fēng)險評估、監(jiān)測、預(yù)警、交流和食品安全標(biāo)準(zhǔn)等工作，從而在根本上確保食品安全評估檢測機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，在制定相關(guān)規(guī)程和評價標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立和完善食品安全評價體系中作用突出，并加強(qiáng)與國際食品安全組織和歐美發(fā)達(dá)國家建立起多層次、全方位聯(lián)系，加強(qiáng)信息的交流共享。

2.3 我國的食品安全風(fēng)險交流

根據(jù)CAC及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的定義，風(fēng)險交流包括風(fēng)險分析過程、風(fēng)險因素、風(fēng)險相關(guān)、風(fēng)險認(rèn)知等信息和認(rèn)識的互動等過程，目的是將決策過程盡可能全面科學(xué)化[4]。在我國，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)政府職能，積極提倡指導(dǎo)風(fēng)險交流工作，并發(fā)揮在風(fēng)險交流過程中的主導(dǎo)作用，牽頭制定相應(yīng)的風(fēng)險交流文件，將風(fēng)險交流制度化，并建立政府網(wǎng)站、通過網(wǎng)絡(luò)及時有效的建立溝通，確保信息準(zhǔn)確、及時發(fā)布及交流，利用網(wǎng)絡(luò)、書籍等對消費者普及食品安全知識，同時，在政界、學(xué)術(shù)界強(qiáng)化風(fēng)險交流基礎(chǔ)性研究。我國風(fēng)險交流的基礎(chǔ)研究剛剛起步，更多的集中于消費者風(fēng)險感知，在風(fēng)險交流的基礎(chǔ)研究方面，應(yīng)加大資金、項目等的支持。

倘若食品安全是為大樹，風(fēng)險分析則為其根，風(fēng)險評估則為其干，二者共同撐起食品安全的參天大樹。目前，我國通過學(xué)習(xí)歐美、日本發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，已經(jīng)或者正在建立起一系列完整、科學(xué)，適用的理論、方法體系和試行辦法。

3 討論

我國風(fēng)險分析起步晚，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。在過去幾十年時間里，我國逐漸發(fā)展并壯大了食品安全風(fēng)險分析這一邊緣學(xué)科，并成為評價食源性危害與人體健康風(fēng)險相關(guān)性的不二選擇，在食品安全中發(fā)揮的作用與日俱增。

[1] 范六一,趙恒謙.食品安全性管理的發(fā)展趨勢［J］.中國公共衛(wèi)生管理,2006,22(4):277-278

[2] Casweil J A,Ronald C.Strategy and Policy in the Food System:E－merging Issucs[M].Storrs,CT:Food Marketing Policy Center,1997:30

[3] 賈敬敦,陳春明.中國食品安全態(tài)勢分析[M].北京:中國科學(xué)技術(shù)出版社,2003:16

[4] FAO/WHO.Assuring food safety and quality：guideline for strengthening national food control system[R].FAO WHO Rome,2003:1-5,10-16