殷賢華

當前，共建成渝城市群已經(jīng)成為重慶、四川兩地最熱門的話題之一。城市群的本質(zhì)和核心是組團式發(fā)展，是推進新一輪城鎮(zhèn)化的必然選擇。川渝城市群建設(shè)是川渝合作的“升級版”，是探索西部城鎮(zhèn)化道路的科學(xué)途徑。川渝城市群包括11個城市及所轄73個縣（市）、1636個建制鎮(zhèn)，幅員面積18.3萬平方公里。這么大的區(qū)域要“動”起來，不僅需要重慶與成都的“雙核驅(qū)動”，還應(yīng)以“雙城”為中軸線，激活全域內(nèi)的所有城市細胞。

一、加強川渝合作、共建川渝城市群的重大意義

（一）城市群發(fā)展是城市發(fā)展到成熟階段的“群英會”。法國地理學(xué)者戈德認為，城市群是在地域上集中分布的若干城市和特大城市集聚而成的龐大的、多核心、多層次城市集團，是大都市區(qū)的“聯(lián)合體”，是城市發(fā)展到成熟階段的最高空間組織形式。國家發(fā)改委專家肖金成認為，城市群是在特定的區(qū)域范圍內(nèi)，云集相當數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的城市，以一個或兩個特大城市為中心，依托一定的自然環(huán)境和交通條件，城市之間的內(nèi)在聯(lián)系不斷加強，共同構(gòu)成一個相對完整的城市“集合體”。毫無疑問，重慶—成都沿線，正適合這樣一個具有“群英會”特征的“聯(lián)合體”、“集合體”的建設(shè)和發(fā)展。國家發(fā)布實施的《城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年），成渝城市群包括重慶全域和四川成都、德陽、綿陽、樂山、眉山、資陽、內(nèi)江、宜賓、瀘州、自貢等11個城市，及其所轄73個縣（市）和1636個建制鎮(zhèn)，幅員面積達18.3萬平方公里。作為這一區(qū)域里資源、人才集聚力不分伯仲的大城市，重慶和成都，將一東一西，扮演該城市群的“雙中心”。

（二）城市群發(fā)展的本質(zhì)和核心是組團式發(fā)展。我國推出的《中國城市發(fā)展報告（2003-2004）》提出了“組團式城市群”的概念，其定義內(nèi)容為：組團式城市群是大中小城市“結(jié)構(gòu)有序、功能互補、整體優(yōu)化、共建共享”的鑲嵌體系，體現(xiàn)出以城鄉(xiāng)互動、區(qū)域一體為特征的高級演替形態(tài)。在水平尺度上是不同規(guī)模、不同類型、不同結(jié)構(gòu)之間相互聯(lián)系的城市平面集群，在垂直尺度上是不同等級、不同分工、不同功能之間相互補充的城市立體網(wǎng)絡(luò)，二者之間的交互作用使得規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)、輻射效應(yīng)和聯(lián)動效應(yīng)達到最大化，從而分享盡可能高的“發(fā)展紅利”，完整實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展動力、區(qū)域發(fā)展質(zhì)量和區(qū)域發(fā)展公平三者在內(nèi)涵上的統(tǒng)一。按照這個定義，我國發(fā)展成熟的珠江三角洲、長江三角洲、京津渤海三大城市群，均屬于“組團式城市群”。同樣，成渝城市群也屬于“組團式城市群”，都是為了實現(xiàn)抱團發(fā)展。

（三）城市群發(fā)展是推進新一輪城鎮(zhèn)化的必然選擇。新一輪城鎮(zhèn)化啟動，中國的特大城市發(fā)展遭遇到極大挑戰(zhàn)：一方面是當前中國特大城市的承載力接近極限；另一方面，中國的城鎮(zhèn)化必須和發(fā)展好“三農(nóng)”問題結(jié)合起來，需要一些中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展來支撐“三農(nóng)”的發(fā)展。要解決這些問題，必須也只有選擇以城市群為主導(dǎo)的發(fā)展模式，因為城市群是城市的“極化效應(yīng)”和“擴散效應(yīng)”使產(chǎn)業(yè)和人口在空間集聚與擴散運動的必然結(jié)果。城市群發(fā)展作為一種新型的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，符合中國“人多地少、資源短缺”的國情，適應(yīng)可持續(xù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。中國目前的城市發(fā)展事實也正在證明：除了發(fā)展成熟的環(huán)渤海、長三角、珠三角城市群，大批城市群躍躍欲試，如成渝城市群、長江中游城市群、關(guān)中城市群、中原城市群等，未來中國城市群中的“3+N”格局將成為中國城市大多數(shù)人口的聚焦地。

（四）共建成渝城市群是探索西部城鎮(zhèn)化道路的科學(xué)途徑。川渝合作源遠流長，從最初的“1+6”框架協(xié)議，到中國經(jīng)濟增長“第四極”；從共同承擔統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗，到聯(lián)手促成國家層面的成渝經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃出臺，在西部大開發(fā)持續(xù)深入推進的大背景下，川渝合作不斷推進、不斷深化，直至上升為國家戰(zhàn)略。特別是2007年重慶市黨政代表團赴川，與四川方簽訂共同打造成渝經(jīng)濟區(qū)的框架協(xié)議。重慶市發(fā)改委、四川省發(fā)改委還聯(lián)手向國家發(fā)改委遞交了《關(guān)于編制成渝經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃的請示》，規(guī)劃最終順利出臺，戰(zhàn)略意義重大。成渝經(jīng)濟區(qū)是西部地區(qū)塊頭最大、最有發(fā)展?jié)摿Α⒁彩菐幼饔米畲蟮脑鲩L極。這是一個新的起點，也是新的機遇。而共建成渝城市群，這是川渝合作科學(xué)發(fā)展的“升級版”，是探索科學(xué)發(fā)展的西部城鎮(zhèn)化道路的科學(xué)的、有效的途徑。

二、加強川渝合作、共建川渝城市群存在的問題

（一）特大城市對周邊地區(qū)的輻射效應(yīng)有待加強。成渝城市群的兩個特大城市現(xiàn)代化發(fā)展水平和市場化發(fā)展程度很高，人口聚集的密度很大，生產(chǎn)要素極化效應(yīng)和財富效應(yīng)非常明顯。而同時，由于特大城市與其他城市之間產(chǎn)業(yè)分工不充分，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)相當明顯的梯度差，特大城市的產(chǎn)業(yè)擴展的空間作用力較弱，導(dǎo)致特大城市對周邊地區(qū)的輻射效應(yīng)不足。突出的表現(xiàn)就是特大城市土地價格、產(chǎn)業(yè)利潤漲幅遠遠高于周邊城市，無法充分發(fā)揮特大城市的帶動輻射效應(yīng)。

（二）中等城市之間發(fā)展水平差距有待縮小。成渝經(jīng)濟區(qū)內(nèi)中等城市數(shù)量最多，承載的城市人口數(shù)量高達500萬，但這些規(guī)模相近的城市之間現(xiàn)代化信息化的發(fā)展水平差距很大?？傮w而言，距離兩個特大城市近的中等城市，其發(fā)展水平、發(fā)展環(huán)境都優(yōu)于邊遠的中等城市。造成發(fā)展水平差距很大的主要原因在于特大城市的經(jīng)濟帶動能力隨空間距離的變化趨于減弱。

（三）城鎮(zhèn)化進程與工業(yè)化發(fā)展協(xié)調(diào)性有待提高。雖然成渝經(jīng)濟區(qū)總體上已進入工業(yè)化中期階段，但城市發(fā)展水平相差懸殊，城鄉(xiāng)差別大，城市化水平低，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾突出，制約成渝經(jīng)濟區(qū)的加速發(fā)展。從農(nóng)業(yè)人口所占比例來看，成渝城市群內(nèi)農(nóng)業(yè)人口比例大，各市、縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)人口比重均占半數(shù)以上，部分地區(qū)甚至高達80%。從城市化水平來看，成渝經(jīng)濟區(qū)比全國、長三角、珠三角和京津冀都低得多。從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施來看，長三角和珠三角已形成全國最發(fā)達、最密集的水陸空立體交通運輸網(wǎng)絡(luò)，而成渝經(jīng)濟區(qū)還沒有形成完善的現(xiàn)代交通運輸體系；從衛(wèi)生、科教、文化、體育、農(nóng)村電網(wǎng)、供水等基礎(chǔ)設(shè)施來看，長三角和珠三角經(jīng)濟區(qū)已形成城鄉(xiāng)一體化體系，而成渝經(jīng)濟區(qū)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等還十分落后，城鄉(xiāng)差距還很大。從人口素質(zhì)來看，成渝經(jīng)濟區(qū)小學(xué)文化程度人口占了總?cè)丝诘慕宄?，初中文化人口占總?cè)丝?/3以上， 整個初中以下文化人口占到總?cè)丝诘?5%以上。

（四）城市群之間的經(jīng)濟協(xié)作機制有待建立。目前，成渝經(jīng)濟區(qū)城市群經(jīng)濟發(fā)展的最大障礙還是部門壟斷和地方政府保護主義在一定程度上存在。區(qū)域內(nèi)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到市級的各級政府行政關(guān)系復(fù)雜，經(jīng)濟的行政管轄權(quán)有著巨大的尋租空間。這給城市群之間的經(jīng)濟協(xié)作帶來很多掣肘。地方保護主義阻礙經(jīng)濟資源的自由流動和跨地區(qū)的經(jīng)濟合作，一些地方生產(chǎn)要素的自由流動依然受到很大限制，特別是一些短缺要素的流動，如人才、技術(shù)、資金流動更是受到種種限制。

三、加強川渝合作、共建川渝城市群的對策建議

（一）共建成渝城市群，建立成渝城市間的緊密聯(lián)系和協(xié)同互動機制是核心。城市群不是若干城市在一定空間范圍內(nèi)的自然布局和簡單組合，城市群能夠成“群”的關(guān)鍵在于城市間的緊密聯(lián)系和協(xié)同互動，促進城市間要素自由流動、資源高效配置、基礎(chǔ)設(shè)施對接、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)配套、公共服務(wù)均等，充分發(fā)揮城市群的規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)。要實現(xiàn)這個目標，需要考慮三個方面的影響因素：一是城市間的行政區(qū)劃分割因素。如果不打破城市間的封鎖、壁壘和保護，就難以實現(xiàn)城市間的要素自由流動和資源高效配置。打造成渝城市群的最大障礙是必須要淡化行政區(qū)域觀念，減少人為的分割，自覺打破行政藩籬和體制機制障礙，促進人流、物流、資金流在經(jīng)濟區(qū)域更加暢通和融合。因此，應(yīng)加快市場培育，為要素的跨區(qū)流動和產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域整合營造良好的市場環(huán)境。通過區(qū)域內(nèi)部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，打破在資金、人才、技術(shù)、資產(chǎn)重組、人口和產(chǎn)品流動方面的各種障礙，確保形成區(qū)域內(nèi)部的統(tǒng)一大市場，建立資源共享的跨區(qū)域的市場體系。二是城市自身的規(guī)模和功能大小因素。城市群的形成首先對于內(nèi)部城市的規(guī)模、功能、城鎮(zhèn)化水平、經(jīng)濟發(fā)展水平具有嚴格的要求，只有達到一定水平之后才有可能朝著城市群方向發(fā)展。三是城市群的資源環(huán)境承載能力因素。城市群的培育發(fā)展必須充分考慮土地、水、環(huán)境容量等資源環(huán)境承載要素，依托資源環(huán)境承載能力來建設(shè)城市群的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)選擇和城市數(shù)量。

（二）共建成渝城市群，加強城市群建設(shè)的頂層設(shè)計是關(guān)鍵。要真正實現(xiàn)多區(qū)縣的跨區(qū)域合作，必然涉及到讓出自己的部分利益。如果沒有頂層設(shè)計和規(guī)劃，誰也不敢去冒這個險。共建城市群，要構(gòu)建覆蓋城市群的大交通與物流體系，加強成渝經(jīng)濟區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。既要形成以成都、重慶為中心的放射狀交通體系，也要形成各中小城市之間互聯(lián)互通的交通體系，將川渝城市群地區(qū)建設(shè)成為交通發(fā)達的地區(qū)，最終形成現(xiàn)代物流網(wǎng)絡(luò)體系，共同打造中國西部的現(xiàn)代物流中心。一是發(fā)展通信、金融、信息服務(wù)、電子商務(wù)、現(xiàn)代物流、批發(fā)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。二是構(gòu)建與成渝經(jīng)濟區(qū)城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的專業(yè)化生產(chǎn)性服務(wù)體系。三是加強國際合作，拓展國際化的產(chǎn)業(yè)支撐體系。

（三）共建成渝城市群，加快中小城市建設(shè)是基礎(chǔ)。在川渝地區(qū)的40多個城市中，除了成都、重慶兩個超大城市外，其余的都是中小城市。成都到重慶之間沒有一個大城市，呈典型的斷層特征。這導(dǎo)致該區(qū)域內(nèi)的人口、產(chǎn)業(yè)、資本、技術(shù)、信息與人才向成渝兩地高度集中，極化效應(yīng)非常明顯。成渝相距300公里以上，而兩城之間以物資、人員、服務(wù)以及信息的交換為特征的空間相互作用力較弱。兩個城市的輻射范圍還遠沒有形成交集。這從一定程度上解釋了為什么川渝兩地尚未形成區(qū)域性增長極。因此，大力發(fā)展中間沿線地帶城市群非常重要，尤其是重慶永川、內(nèi)江、宜賓、自貢、瀘州等的聚集區(qū)域。該中小城市群緊鄰成渝高速公路，而且正位于成渝兩地中間點，是最適合成為成渝兩地經(jīng)濟能量交換的區(qū)域。同時，中小城市建設(shè)對于不斷提高非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的比重，緩解川渝地區(qū)巨大的人口壓力具有重要意義。只有不斷壯大川渝城市群內(nèi)中小城市的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，提升產(chǎn)業(yè)層次，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，培育產(chǎn)業(yè)集群，完善城市之間的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，才能降低交易成本。

（四）共建成渝城市群，建立促進城市群健康有序發(fā)展的政策體系是保障。建立城市群政策體系，目的是推動成渝城市群的發(fā)育成熟和功能完善。一類政策是關(guān)于資源利用和環(huán)境保護領(lǐng)域，包括征地補償標準、排污權(quán)和碳排放權(quán)交易等方面，切實為城市群發(fā)展創(chuàng)造集約化資源利用和綠色低碳循環(huán)的生態(tài)環(huán)境保障。一類政策是關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局領(lǐng)域，包括城郊和都市農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)集中布局和轉(zhuǎn)移、新興產(chǎn)業(yè)培育壯大等方面，引導(dǎo)促進城市群建立產(chǎn)業(yè)集群和鏈條上的關(guān)聯(lián)配套，減少相互間產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩和惡性競爭，提升城市群產(chǎn)業(yè)體系核心競爭力。一類政策是關(guān)于基本公共服務(wù)體系和社會發(fā)展領(lǐng)域，包括教育、衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域均等化，公共服務(wù)逐步覆蓋常住人口，交通、通訊等服務(wù)同城化，社會管理、生態(tài)環(huán)保一體化等方面，為城市群新型社會形態(tài)和可持續(xù)發(fā)展提供堅實基礎(chǔ)。

（五）共建成渝城市群，落實“兩個先行”是前提。一是規(guī)劃先行。《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》作為成渝地區(qū)發(fā)展的重要指導(dǎo)性規(guī)劃，未來很長的一段時期將給川渝地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展帶來新的機遇。在《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的總體框架下，緊密結(jié)合成渝城市群的發(fā)展，編制成渝地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，作為指導(dǎo)共推成渝經(jīng)濟區(qū)、成渝城市群發(fā)展的重要規(guī)劃。同時，按照《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》“雙核五帶”空間布局，渝西川東地區(qū)橫跨川渝，縱貫沿長江發(fā)展帶、成內(nèi)渝發(fā)展帶、成遂渝發(fā)展帶、渝廣達發(fā)展帶四大經(jīng)濟帶，地位和作用可謂十分重要。因此，無論是在成渝經(jīng)濟區(qū)的快速發(fā)展中，還是在制定川渝縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃中，都應(yīng)重點突出渝西川東地區(qū)的整體發(fā)展。二是政策創(chuàng)新先行。建立政府引導(dǎo)、市場運作的區(qū)域合作發(fā)展機制：一方面，發(fā)揮川渝兩地政府的引導(dǎo)作用，通過合作規(guī)劃的編制、出臺產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)布投資指南等，引導(dǎo)兩地的區(qū)域合作方向和重點；另一方面，充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)作用，合力推進四川和重慶統(tǒng)一市場的形成，形成商品自由流動、人員自由進出、合作不受體制和其他人為限制的統(tǒng)一市場。同時，加快體制改革，消除區(qū)域合作發(fā)展障礙。深化財政稅收體制改革，如實行企業(yè)稅屬地化征收，避免政府之間的稅源之爭和企業(yè)合作的體制障礙。制定鼓勵跨地區(qū)、跨部門投資和促進企業(yè)兼并、聯(lián)合的財稅政策，對具有重大影響、經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度大、有利于發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢的投資合作項目，實行稅收減免、加速折舊、貼息貸款和投資補貼等投資促進政策等。深化投融資體制改革，在重大建設(shè)項目的資金安排上，實行同等優(yōu)先的原則給予支持等。深化政府職能改革，明確政府創(chuàng)造開放的企業(yè)成長體制環(huán)境的職責，克服地方保護主義。深化企業(yè)改革，打破企業(yè)隸屬的條塊分割，按照經(jīng)濟體制改革的決定，將企業(yè)建設(shè)成為自主決策、自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自負盈虧的市場經(jīng)濟主體。

作者：重慶市榮昌縣委黨史研究室主任

責任編輯：馬 健