黃小梅

由于目前對(duì)于“失獨(dú)家庭”的定義還尚未明確界定，本文所指的“失獨(dú)家庭”是指由于各種原因?qū)е缕湮ㄒ蛔优劳霾⑶遗交静豢赡茉偕募彝?。?jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)“失獨(dú)家庭”已超過百萬(wàn)，且每年有一定增長(zhǎng)。為了更好的應(yīng)對(duì)失獨(dú)家庭問題，作者通過梳理全國(guó)各地的相關(guān)情況和政策措施，同時(shí)以重慶市失獨(dú)家庭為例，并與重慶市計(jì)劃生育委員會(huì)相關(guān)部門的訪談及對(duì)失獨(dú)群體的調(diào)研，對(duì)失獨(dú)家庭產(chǎn)生的原因、面臨的主要問題和困難及訴求為目標(biāo)做了基礎(chǔ)分析，在此基礎(chǔ)上，作者通過更深入的分析與整合，為解決好這一群體的特殊問題提出相關(guān)對(duì)策建議。

一、研究背景

（一）國(guó)外相關(guān)研究

由于計(jì)劃生育政策是中國(guó)特有的國(guó)情決定的特殊政策，因此，國(guó)外在失獨(dú)家庭方面缺乏專門的研究，但是有類似對(duì)于其子女死亡的孤獨(dú)老人的相關(guān)做法值得我們借鑒和參考。比如，英國(guó)所建立的“結(jié)束老年孤獨(dú)運(yùn)動(dòng)”通過建立專門的網(wǎng)站和新媒體來宣傳失獨(dú)者們的訴求，呼吁社會(huì)和政府對(duì)其更多的了解與支持，從而為他們自身爭(zhēng)取更多更好的外部環(huán)境；北歐國(guó)家已經(jīng)推出一系列為失獨(dú)者安居生活的服務(wù)與政策，為失獨(dú)者提供免費(fèi)的長(zhǎng)期護(hù)理，建立公共衛(wèi)生護(hù)理中心、培養(yǎng)公共護(hù)理專職人員，為失獨(dú)老人提供保健、醫(yī)療、經(jīng)濟(jì)救助等一系列服務(wù)。

（二）國(guó)內(nèi)相關(guān)研究

2001年頒布的人口與計(jì)劃生育法中，涉及失獨(dú)群體社會(huì)保障的條款為該法的第四章第二十七條：“獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助?！?012年6月，施行16年的老年人權(quán)益保障法迎來首次修訂，中國(guó)的養(yǎng)老問題再次提上國(guó)家議程。而這份大規(guī)模擴(kuò)容的修訂草案并沒有給予數(shù)量龐大“失獨(dú)老人”特別的關(guān)注。

解決落實(shí)好各地“失獨(dú)家庭”這一特殊敏感的問題，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)有著至關(guān)重要的作用。學(xué)術(shù)界從不同的視角對(duì)“失獨(dú)家庭”問題進(jìn)行了有益探討，為實(shí)現(xiàn)民生工程和保障以人為本的原則提供了諸多有價(jià)值的結(jié)論和方法論啟示。但隨著“失獨(dú)家庭”數(shù)量日益增多的態(tài)勢(shì)，對(duì)社會(huì)提出了更高的要求。因此，為創(chuàng)新關(guān)于更好的解決“失獨(dú)家庭”路徑提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，從不同角度來厘清關(guān)于“失獨(dú)家庭”研究的現(xiàn)狀具有重要的理論和實(shí)踐意義。

首先，在經(jīng)濟(jì)方面。中國(guó)老齡科學(xué)研究中心副研究員王海濤認(rèn)為：加強(qiáng)對(duì)失獨(dú)家庭的分類指導(dǎo)，如果是經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)的，可以重點(diǎn)在精神慰藉上予以幫助，比如開展心理輔導(dǎo)、義務(wù)巡診、臨終關(guān)懷等多元化服務(wù)。如果是經(jīng)濟(jì)上有困難的，應(yīng)該加大扶助力度，保證他們老年衣食無(wú)憂。當(dāng)他們需要入住養(yǎng)老院時(shí)，應(yīng)當(dāng)為其提供優(yōu)先入院的機(jī)會(huì)。通過政府和社會(huì)各界的共同努力，讓失獨(dú)群體過上幸福生活。黨俊武認(rèn)為：首先是解決服務(wù)費(fèi)用來源問題，失獨(dú)老人的服務(wù)費(fèi)用的來源基本上應(yīng)該是國(guó)家來承擔(dān)的。但是長(zhǎng)期而言，應(yīng)建立長(zhǎng)期照護(hù)的保險(xiǎn)制度，既包括社會(huì)保險(xiǎn)也包括商業(yè)保險(xiǎn)。

其次，在精神方面。中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)原副會(huì)長(zhǎng)苗霞認(rèn)為，由于情感方面的受傷，很多失獨(dú)老人并不愿意入住現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，他們喜歡抱團(tuán)取暖，希望有專門的失獨(dú)者養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，失獨(dú)者在一起生活，他們彼此心里才會(huì)消除芥蒂。

最后，在社會(huì)支持方面。丁兆林認(rèn)為，可以通過一些非盈利組織的運(yùn)作，對(duì)失獨(dú)家庭進(jìn)行心理和經(jīng)濟(jì)各方面的安撫，確確實(shí)實(shí)的服務(wù)。這方面國(guó)家和企業(yè)很難做到，必須由非營(yíng)利組織在互相競(jìng)爭(zhēng)中、公開透明地執(zhí)行。柳志艷認(rèn)為，基金會(huì)、NGO、志愿者等社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織可以幫助失獨(dú)者獲得正式的社會(huì)支持和感受社會(huì)溫暖。

二、對(duì)當(dāng)前“失獨(dú)家庭”的相關(guān)政策梳理

對(duì)失獨(dú)家庭專門的研究不多，各地的政策也各有千秋。因此，有必要對(duì)全國(guó)關(guān)于“失獨(dú)家庭”已有政策進(jìn)行梳理。

（一）全國(guó)總體情況

解決好“失獨(dú)家庭”問題不僅關(guān)乎政府形象及政府信譽(yù)塑造，還關(guān)乎國(guó)家及社會(huì)穩(wěn)定，因此，2007年8月，我國(guó)出臺(tái)了一項(xiàng)特別扶助制度，對(duì)于獨(dú)生子女死亡家庭，每人每年可得到1200元的補(bǔ)助金；對(duì)于年滿60周歲以上的失去生活自理能力的計(jì)劃生育家庭每月給予400、300、150元不等的生活護(hù)理補(bǔ)助；對(duì)于農(nóng)村戶籍無(wú)固定收入的且夫妻年滿60周歲的失獨(dú)家庭納入“五保戶”管理。

同時(shí)，全國(guó)已有13個(gè)地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡赜蚺c文化差異采取了不同的政策。通過對(duì)這些關(guān)于“失獨(dú)家庭”已有的政策進(jìn)行分析和歸納發(fā)現(xiàn)，主要是從經(jīng)濟(jì)支持方面和人文關(guān)懷兩方面來予以應(yīng)對(duì)。

1.經(jīng)濟(jì)支持方面

全國(guó)13個(gè)地區(qū)包括北京、重慶、陜西、上海、深圳等地區(qū)都從經(jīng)濟(jì)方面就“失獨(dú)家庭”予以數(shù)額不等的補(bǔ)助。其中，重慶市北碚區(qū)獨(dú)生子女死亡家庭父母每人每年可得到3120元扶助金，獨(dú)生子女殘疾家庭父母則為2760元；北京就這項(xiàng)補(bǔ)貼于2008年開始發(fā)放，數(shù)額為每人每月200元，直至亡故。此外，根據(jù)北京各區(qū)縣情況，獨(dú)生女子亡故后，女方年滿55周歲，男方年滿60周歲，可一次性領(lǐng)取5000元到10000元不等的補(bǔ)貼；經(jīng)濟(jì)支持方面金額最高的是陜西，從2012年10月1日起，提高了對(duì)“失獨(dú)家庭”扶助標(biāo)準(zhǔn)，失獨(dú)農(nóng)村家庭一次性補(bǔ)助2萬(wàn)元，城鎮(zhèn)家庭3萬(wàn)元；對(duì)60周歲以上的失獨(dú)家庭夫婦，扶助金農(nóng)村每人每月提高到800元，城鎮(zhèn)每人每月提高到1000元。

2.人文關(guān)懷方面

目前，在這些已有政策中，不僅有經(jīng)濟(jì)方面的支持，還有精神方面的慰藉。比如杭州注重對(duì)失獨(dú)家庭的心理疏導(dǎo)工作，以社區(qū)為平臺(tái)，組織或引導(dǎo)社會(huì)力量、社會(huì)組織和志愿者等關(guān)心關(guān)愛失獨(dú)家庭，給予科學(xué)的心理干預(yù)，加強(qiáng)心理疏導(dǎo)服務(wù)；上海也將政策延伸到日常照顧、上門義診、助老陪聊、臨終關(guān)懷等多元服務(wù)方面；武漢對(duì)于獨(dú)生子女傷殘或死亡的60歲以上生活困難老人，每天可免費(fèi)享受1小時(shí)上門保姆服務(wù)，服務(wù)方式包括洗衣、買菜做飯、打掃衛(wèi)生、購(gòu)物、陪同尋醫(yī)看病等等。

（二）重慶的政策及做法

重慶市目前已有的相關(guān)政策主要包括政策保障和社會(huì)關(guān)懷兩方面：

第一，政策保障。首先，重慶市先后多次調(diào)整特別扶助標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)家特別扶助標(biāo)準(zhǔn)每人每年1620元的基礎(chǔ)上調(diào)整到現(xiàn)在的3120元，累計(jì)投入資金27132萬(wàn)元。其次，從2008年開始，重慶市對(duì)農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)無(wú)業(yè)居民中的失獨(dú)者，參加城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)的，個(gè)人參合資金由政府全額補(bǔ)貼，5年來共為76761人次補(bǔ)貼參合資金279.56萬(wàn)元。再次，對(duì)符合城鄉(xiāng)最低生活保障條件的失獨(dú)者，優(yōu)先納入最低生活保障；符合城市“三無(wú)”、農(nóng)村五保條件的失獨(dú)者入住國(guó)辦福利機(jī)構(gòu)，給予優(yōu)先。四是部分區(qū)縣對(duì)失獨(dú)者落實(shí)了“一幫一”制度，在重大節(jié)假日開展了慰問活動(dòng)。五是多數(shù)區(qū)縣建立了健康檢查制度。

第二，社會(huì)關(guān)懷。經(jīng)濟(jì)支持固然重要，精神慰藉更不可缺少，重慶市通過各種社會(huì)關(guān)懷，對(duì)失獨(dú)者給予精神慰藉和生活照顧。一是建立生育關(guān)懷資金給予生活幫扶。截止到2012年6月，全市有32個(gè)區(qū)縣建立了生育關(guān)懷資金，資金總額達(dá)到3709.03萬(wàn)元，專門用于包括失獨(dú)者在內(nèi)的計(jì)劃生育特殊困難家庭的幫扶。二是開展聯(lián)誼活動(dòng)給予精神慰藉。2006年，重慶市建立了全國(guó)第一家旨在關(guān)懷失獨(dú)者的真情聯(lián)誼會(huì)所，會(huì)員通過互幫互助，義務(wù)兵、大學(xué)生與會(huì)所人員結(jié)對(duì)幫扶等形式，廣泛開展心理干預(yù)、精神慰藉等真情關(guān)懷活動(dòng)。目前有16個(gè)區(qū)縣建立了真情會(huì)所，組織8000余名失獨(dú)者參加“親情牽手”活動(dòng)，幫助他們走出悲痛，重樹生活信心，融入社會(huì)。三是整合資源給予特殊關(guān)愛。各區(qū)縣整合政策、部門和社會(huì)資源，通過補(bǔ)貼參合費(fèi)、實(shí)行二次報(bào)銷、發(fā)給特別關(guān)愛金、開展居家養(yǎng)老服務(wù)等形式，對(duì)失獨(dú)者給予特殊關(guān)愛。

三、重慶市失獨(dú)家庭面臨的主要問題及訴求

重慶市社科規(guī)劃重大課題《新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新》（2012ZDB16）課題組根據(jù)市委、市政府《關(guān)于保障和改善民生的若干意見》的要求：“完善獨(dú)生子女死亡家庭關(guān)懷政策體系”，深入北碚、潼南、大渡口等區(qū)縣，針對(duì)這一特殊的民生群體，開展了問卷調(diào)查和座談?wù){(diào)研，此課題成果同時(shí)得到了重慶市孫政才書記等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批示，現(xiàn)將本次調(diào)研成果展示如下：

（一）失獨(dú)家庭面臨的主要問題

一方面是精神上：失獨(dú)者在失去最大精神依靠后，精神上受到巨大撞擊，甚至有些家庭因此破裂，父母?jìng)闹了赖囊膊辉谏贁?shù)，尤其是失獨(dú)者到了晚年，身體狀況日益下降，而需要的細(xì)心照顧更是得不到應(yīng)有保障，

另一方面是經(jīng)濟(jì)上：有穩(wěn)定且可觀的經(jīng)濟(jì)收入的失獨(dú)者可能更在乎精神方面的需求，但現(xiàn)實(shí)中很多低收入甚至沒有經(jīng)濟(jì)收入的失獨(dú)老人情況就更加艱難?？傊?，他們都缺乏以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的生活保障、醫(yī)療保障以及養(yǎng)老保障。

（二）失獨(dú)家庭的訴求

首先，提高扶助標(biāo)準(zhǔn)。失獨(dú)者大多認(rèn)為，各個(gè)省市的扶助標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。目前，重慶補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)為每人每月260元，一年3120元。這一標(biāo)準(zhǔn)高于補(bǔ)貼較低的四川、山東等地，但遠(yuǎn)低于深圳、福建、陜西以及石家莊等地的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。作為我國(guó)首批特別扶助制度試點(diǎn)地區(qū)，這一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)顯然不高。

其次，希望出臺(tái)相關(guān)配套政策。由于大部分失獨(dú)家庭都是當(dāng)年為了響應(yīng)國(guó)家計(jì)劃生育政策的號(hào)召，只生了第一胎，可是由于各種原因，導(dǎo)致他們失去唯一的孩子，此時(shí)，政府應(yīng)該承擔(dān)起這一歷史責(zé)任，2001年底頒布的人口和計(jì)劃生育法明確規(guī)定：“獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助?！边@一規(guī)定雖然意識(shí)到了失獨(dú)的法律保障問題，但由于規(guī)定籠統(tǒng)，所以全國(guó)很多地方，目前沒有專門針對(duì)失獨(dú)者的完備救助體系。從政策層面來講，尚沒有專門針對(duì)這一群體的相關(guān)配套制度。

最后，呼吁全社會(huì)的關(guān)心。關(guān)心失獨(dú)家庭之事，不只是計(jì)生委部門的事情，應(yīng)該得到各個(gè)黨政組織以及社會(huì)力量聯(lián)合的關(guān)心。失獨(dú)者的養(yǎng)老等社會(huì)保障問題成為了最為突出的問題。在失獨(dú)老人來看，盡管普通養(yǎng)老院的大門一直敞開，但部分失獨(dú)者由于沒有“擔(dān)保人”簽字，無(wú)法完成規(guī)定的入院手續(xù)；更多失獨(dú)者拒絕的理由是：“看到別人有孩子來探望而我們沒有，會(huì)難受?！币虼?，有必要給予失獨(dú)者養(yǎng)老更多樣的選擇空間。而這需要政府在主導(dǎo)解決失獨(dú)問題的同時(shí)，引導(dǎo)社會(huì)力量的廣泛參與。

四、對(duì)于“失獨(dú)家庭”問題的對(duì)策建議

可以從提高其經(jīng)濟(jì)扶助標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)政策支持、整合社會(huì)力量以及應(yīng)因地制宜這幾個(gè)方面來有重點(diǎn)、分階段、分地域地逐步解決和完善“失獨(dú)家庭”面臨的困難。

（一）提高經(jīng)濟(jì)扶助標(biāo)準(zhǔn)，并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

根據(jù)大多失獨(dú)家庭最強(qiáng)烈的訴求來看，從人本角度出發(fā)，對(duì)于失獨(dú)人員的扶助標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于民政“三無(wú)老人”供養(yǎng)水平，或者不應(yīng)低于地區(qū)平均生活水平，這在道理上順理成章。平均生活水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)可考慮上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入。如2011年，中國(guó)的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是24565元，月人均2047元；農(nóng)村居民的人均純收入是7917元，月人均660元。失獨(dú)家庭的收入沒達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)的即可考慮補(bǔ)助到該標(biāo)準(zhǔn)。

按照財(cái)政部、國(guó)家人口計(jì)生委《關(guān)于建立全國(guó)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助和計(jì)劃生育家庭特別扶助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的通知》（財(cái)教〔2011〕622號(hào)）文件規(guī)定：當(dāng)農(nóng)村居民家庭年人均生活消費(fèi)支出累計(jì)增幅達(dá)到或超過30%時(shí)啟動(dòng)調(diào)整機(jī)制，調(diào)整幅度可以按照現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)×（1+累計(jì)增長(zhǎng)幅度）。

（二）出臺(tái)相關(guān)政策，整合政策資源

目前“失獨(dú)家庭”數(shù)量在全國(guó)范圍內(nèi)過百萬(wàn)戶，且每年以7.6萬(wàn)多戶遞增?？梢?，這將是一個(gè)龐大的社會(huì)群體，所以必須成立專門的機(jī)構(gòu)來管理這類群體，以消除社會(huì)的不和諧隱患。首先，在政策構(gòu)建方式上，建議采取自下而上的方式，首先要進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，根據(jù)各地具體的需求做出滿意決策。其次，要整合各地區(qū)現(xiàn)有政策資源，各部門最大限度的聯(lián)合為“失獨(dú)家庭”生活提供便捷服務(wù)，各司其職：人口計(jì)生部門負(fù)責(zé)失獨(dú)家庭的認(rèn)定、扶助政策、扶助標(biāo)準(zhǔn)的制定；民政部門負(fù)責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、失獨(dú)家庭互助組織的培育、發(fā)展和管理；國(guó)土房管部門和公租房管理部門負(fù)責(zé)失獨(dú)者入住公租房同等條件優(yōu)先，或按照廉租房收取租金等事宜，以及幫助失獨(dú)家庭互助組織提供場(chǎng)地等。建立相應(yīng)的政策保障迫在眉睫，否則社會(huì)民心很難安撫，計(jì)劃生育政策很難繼續(xù)推行。

（三）借助社會(huì)力量，承擔(dān)共同責(zé)任

人口計(jì)生委應(yīng)該義不容辭，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，但是黨政組織以及社會(huì)組織都應(yīng)該關(guān)心“失獨(dú)家庭”，共同承擔(dān)責(zé)任。政府部門要做出正面宣傳，引導(dǎo)社會(huì)輿論良性發(fā)展，關(guān)愛失獨(dú)家庭的精神需求。同時(shí)，探索建立針對(duì)失獨(dú)群體的社會(huì)管理模式：可鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦民政事業(yè)類民辦非企業(yè)單位、衛(wèi)生事業(yè)類民辦非企業(yè)單位、集養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為一體的民辦非企業(yè)單位，為這一特殊群體提供社會(huì)服務(wù)。

（四）分類關(guān)懷，因地制宜

由于各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和文化背景不同，各個(gè)地區(qū)在采取應(yīng)對(duì)措施時(shí)必須根據(jù)地區(qū)特色，深入基層調(diào)研，然后出臺(tái)合理可操作性政策，比如重慶市失獨(dú)家庭不僅享有全市層面的資金和人文關(guān)懷，各個(gè)區(qū)縣同時(shí)因地制宜的制定特別政策。沙坪壩區(qū)對(duì)于特別扶助對(duì)象中的喪子成員予以生病住院關(guān)懷2000～5000元；九龍坡區(qū)對(duì)失獨(dú)家庭人員每人每月在國(guó)家和市特扶標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上加發(fā)33.3元；南岸區(qū)和江北區(qū)將失獨(dú)對(duì)象納入居家養(yǎng)老主要對(duì)象；大渡口區(qū)對(duì)于年滿49周歲以上的失獨(dú)人員開展每?jī)赡暌淮蔚拿赓M(fèi)體檢活動(dòng)。總之，重慶市各個(gè)區(qū)縣結(jié)合自身的特點(diǎn)制定了相應(yīng)的措施，并取得了較好的效果。因此，各個(gè)地區(qū)在出臺(tái)相應(yīng)政策時(shí)以及在實(shí)行過程中要注意因地制宜，不能一刀切。

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作者單位：中共重慶市委黨校研究生部

責(zé)任編輯：宋英俊