戴娟娟，吳日升

（國(guó)家海洋局第三海洋研究所 廈門(mén) 361005）

國(guó)際海洋綜合管理模式及其對(duì)我國(guó)的啟示*

戴娟娟，吳日升

（國(guó)家海洋局第三海洋研究所 廈門(mén) 361005）

文章通過(guò)對(duì)國(guó)際上各沿海國(guó)家創(chuàng)新海洋管理模式、提高海洋管理效率的案例分析，提煉出5種針對(duì)海洋治理而采取的制度模式，同時(shí)結(jié)合對(duì)我國(guó)的海洋管理制度的分析，提出了對(duì)我國(guó)海洋管理模式的改革建議。

海洋綜合管理；管理模式；啟示

1 前言

1992年，在巴西里約召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)了《21世紀(jì)議程》［1］，其中第17章提出，“沿海國(guó)應(yīng)承諾對(duì)在其國(guó)家管轄內(nèi)的沿海區(qū)和海洋環(huán)境進(jìn)行綜合管理和可持續(xù)發(fā)展”，“每個(gè)沿海國(guó)家都應(yīng)考慮建立，或在必要時(shí)加強(qiáng)適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制，在地方一級(jí)和國(guó)家一級(jí)上從事沿海和海洋區(qū)及其資源的綜合管理及可持續(xù)發(fā)展?！币虼耍婢呔C合性和可持續(xù)性的海洋管理體系，對(duì)于沿海國(guó)家提高海洋管理效率具有前所未有的重要意義。而海洋管理制度模式的構(gòu)建和創(chuàng)新，是海洋管理體系的重要組成部分，直接影響到沿海各國(guó)海洋管理的效果，也成為沿海各國(guó)海洋管理的新趨勢(shì)。而由于各國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段不同，加之與國(guó)際海洋形勢(shì)的交互作用和持續(xù)演變，沿海各國(guó)逐漸形成了適合自身特色的政府海洋管理模式。

2 海洋管理

海洋管理是指各級(jí)政府海洋行政主管部門(mén)代表國(guó)家履行對(duì)本國(guó)領(lǐng)海、海岸帶和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋權(quán)益管理、資源使用管理和海洋環(huán)境管理等基本職責(zé)。海洋管理的概念隨著海洋管理的實(shí)踐發(fā)展而變化。正如1992年召開(kāi)的里約會(huì)議與2002年的可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議所提倡的，將“可持續(xù)發(fā)展”與“綜合管理”等新概念引入海洋管理，對(duì)海洋管理的本質(zhì)與范圍的迅速變革起到了推進(jìn)作用。

自1994年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效以來(lái)，世界各沿海國(guó)家政府都有權(quán)力和責(zé)任對(duì)公約認(rèn)定的海洋國(guó)土資源進(jìn)行管理，包括領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等。隨著對(duì)食物和能源的需求不斷加劇，以及工業(yè)化的發(fā)展與人口的不斷增加，沿海各國(guó)政府不斷加大對(duì)海洋資源的開(kāi)發(fā)力度，同時(shí)加劇了海洋污染，激起人們對(duì)海洋環(huán)境重要性的認(rèn)知，此外，近年來(lái)氣候變化導(dǎo)致諸多海洋問(wèn)題產(chǎn)生，例如海平面上升、海洋酸化及其引發(fā)的海洋生物多樣性的銳減，以及海水變暖等，這就使得開(kāi)發(fā)新的、可再生的和清潔的海洋能源變得迫在眉睫。

圍繞海洋發(fā)生的新變化，根據(jù)本國(guó)的海洋與海岸帶特點(diǎn)，沿海各國(guó)都因地制宜地制定了新的海洋政策。然而，在僅擁有部分海洋管理職權(quán)的行政部門(mén)，海洋政策的制定與實(shí)施受到局限，阻礙政府制定出綜合性的海洋政策。由于海水具有連通性和流動(dòng)性等特征，在某些海域的片面政策，會(huì)對(duì)其他海域產(chǎn)生廣泛影響，這些影響會(huì)通過(guò)多種形式迅速擴(kuò)散。所以，片面的政策會(huì)因其帶來(lái)的諸多消極影響而變得低效，這就需要實(shí)現(xiàn)1992年里約會(huì)議上提倡的海洋與海岸帶政策的綜合性。因此，通過(guò)制度建設(shè)而建立部際委員會(huì)或一個(gè)綜合性海洋部門(mén)，能使利益相關(guān)者更容易參與進(jìn)來(lái)，并通過(guò)相互協(xié)作與配合，建立起綜合性的海洋政策。

通過(guò)制度建設(shè)，自1990年中期開(kāi)始，每個(gè)國(guó)家都開(kāi)始逐步建立綜合性海洋政策，例如引入新的法律、政策、戰(zhàn)略，或綜合規(guī)劃等（表1）［2］。

表1 各沿海國(guó)家的海洋政策

而由于海洋政策的覆蓋范圍很廣，在海洋政策的實(shí)施平臺(tái)上，政府機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)作與配合產(chǎn)生的多部門(mén)行動(dòng)也變得至關(guān)重要，這也正是許多國(guó)家建立或鞏固部際委員會(huì)與協(xié)調(diào)機(jī)制的原因。

此外，利益相關(guān)者對(duì)成功制定與實(shí)施海洋政策也具有十分關(guān)鍵的作用。作為一項(xiàng)公共政策，政府實(shí)施海洋政策的目的旨在保護(hù)海洋環(huán)境，對(duì)海洋資源進(jìn)行可持續(xù)性地使用和開(kāi)發(fā)。這些政策需要利益相關(guān)者、非政府組織等各方的有力支持，這對(duì)于政策的長(zhǎng)期實(shí)施具有舉足輕重的意義。合理的制度建設(shè)不僅為建立綜合性海洋政策、通過(guò)協(xié)作高效實(shí)施這些政策提供了可能性，同時(shí)也確保了政策長(zhǎng)期實(shí)施過(guò)程中公眾的認(rèn)可。

3 海洋管理制度模式

3.1 各國(guó)的海洋管理制度模式

如前所述，制度建設(shè)在海洋治理中扮演著關(guān)鍵的、必不可少的角色，一些國(guó)家采取了制度創(chuàng)新，建立了新的制度模式，從而更加高效地實(shí)施海洋管理。

1969年，美國(guó)斯特拉頓委員會(huì)發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦與州際政府的諸多部門(mén)與機(jī)構(gòu)存在碎片化的海洋管理模式，這種模式存在司法管轄權(quán)重疊的問(wèn)題，很快就引發(fā)了部門(mén)沖突［3］。因此，美國(guó)政府于1972年創(chuàng)立了國(guó)家海洋與大氣管理局，開(kāi)創(chuàng)了美國(guó)針對(duì)海洋治理實(shí)施機(jī)構(gòu)整合的先河；與此同時(shí)，繼續(xù)針對(duì)涉及海洋與海岸帶事務(wù)的聯(lián)邦部門(mén)與機(jī)構(gòu)進(jìn)行部門(mén)流程協(xié)調(diào)的嘗試，制定更具綜合性的海洋與海岸帶政策，建立更為高效的海洋管理系統(tǒng)。2000年，美國(guó)根據(jù)《海洋法》建立美國(guó)海洋政策委員會(huì)，該委員會(huì)向總統(tǒng)及國(guó)會(huì)提交題為《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》的海洋政策報(bào)告后，這個(gè)組織宣告結(jié)束。

到2010年，奧巴馬政府的海洋政策任務(wù)團(tuán)隊(duì)呼吁設(shè)立一個(gè)更為有力的“國(guó)家海洋委員會(huì)”，該機(jī)構(gòu)由國(guó)家秘書(shū)部、國(guó)防部、內(nèi)務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生與福利部、商業(yè)部、勞工部、交通部、能源部、國(guó)土安全部等部長(zhǎng)組成，并由環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)主席和科技政策辦公室主任擔(dān)任聯(lián)合主席。該委員會(huì)有權(quán)針對(duì)海岸與海洋空間規(guī)劃建立指導(dǎo)方針，并監(jiān)督每個(gè)地區(qū)的規(guī)劃實(shí)施情況。該機(jī)構(gòu)的功能還包括與總統(tǒng)進(jìn)行磋商、實(shí)施國(guó)家海洋政策、協(xié)調(diào)和整合政策，以防止相關(guān)行政機(jī)構(gòu)間的重復(fù)與沖突，或是解決較低級(jí)別的懸而未決的爭(zhēng)端，繼而更為高效地協(xié)調(diào)并控制美國(guó)的所有海洋政策［4］。

在澳大利亞，由于存在各州政府間的沖突，以及現(xiàn)有的部門(mén)間的利益關(guān)系，澳洲政府于1998年建立了一個(gè)跨部門(mén)的國(guó)家海洋部長(zhǎng)理事會(huì)，它由各州（聯(lián)邦）的部長(zhǎng)組成，這些部長(zhǎng)分別負(fù)責(zé)環(huán)境、工業(yè)、資源、漁業(yè)、科技、航運(yùn)與旅游事務(wù)。該機(jī)構(gòu)旨在高效地實(shí)施澳大利亞海洋政策，該政策于1998年建立，目的是保護(hù)和管理本國(guó)海洋。此外，澳大利亞國(guó)家海洋局于1999年成立，旨在支持國(guó)家海洋部長(zhǎng)理事會(huì)，并被賦予制定發(fā)展地區(qū)海洋規(guī)劃的首要職責(zé)。然而，它們的職能僅限于聯(lián)邦范圍內(nèi)，所以未能解決聯(lián)邦與州政府之間的沖突。

加拿大政府于1985年建立了漁業(yè)與海洋部，對(duì)始建于1867年的海洋與漁業(yè)部進(jìn)行了擴(kuò)充，這也成為反映海洋治理新趨勢(shì)的一個(gè)制度綜合化的范例。受《海洋法》的委任，作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，漁業(yè)與海洋部旨在發(fā)展加拿大于2002年制定的海洋戰(zhàn)略，對(duì)海岸帶與海洋環(huán)境、海洋保護(hù)地區(qū)實(shí)施綜合性管理?；谥凹幽么笱睾５貐^(qū)的政策提議，且受到奧巴馬總統(tǒng)頒布的有關(guān)加強(qiáng)美國(guó)海洋委員會(huì)的行政命令的激勵(lì)，2010年加拿大沿海地區(qū)法案呼吁加拿大政府創(chuàng)建加拿大海洋、海岸和五大湖委員會(huì)，即目前所知的加拿大海洋與海岸委員會(huì)，作為綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)［5］。

挪威漁業(yè)與海事部是挪威的一家政府機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)漁業(yè)、工業(yè)、海洋工業(yè)、海洋食品安全、魚(yú)類(lèi)健康與福利、海港、水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施，以及污染意外應(yīng)急預(yù)案。該部門(mén)始建于1946年，最初被稱(chēng)為漁業(yè)部。2004年該部門(mén)被指定負(fù)責(zé)沿海事務(wù)，并更改了其名稱(chēng)，改名的舉措也從側(cè)面反映了沿海污染物的增加、沖突與資源管理等問(wèn)題［6］。

英國(guó)近期頒布了海洋與沿海訪(fǎng)問(wèn)法（2009）并在環(huán)境、食品與農(nóng)業(yè)事務(wù)部下設(shè)立海洋管理辦公室，功能是監(jiān)察管理領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及其他海洋資源，包括漁業(yè)資源。環(huán)境、食品與農(nóng)業(yè)事務(wù)部的現(xiàn)有職能包括海洋規(guī)劃、各種海洋許可、漁業(yè)許可與資源管理、海洋環(huán)境管理（包括海洋保護(hù)區(qū)管理、石油泄漏保護(hù)、海洋科學(xué)調(diào)查，以及數(shù)據(jù)庫(kù)管理等）均轉(zhuǎn)移給海洋管理辦公室，同時(shí)海洋管理辦公室還負(fù)責(zé)與相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)［7］。

葡萄牙也建立了海洋事務(wù)部際委員會(huì)，并于2006年提出了國(guó)家海洋戰(zhàn)略。海洋事務(wù)部際委員會(huì)包括了所有行政部門(mén)的代表，以及亞述爾群島和馬德拉島這兩個(gè)自治州的代表，其主要任務(wù)是：①協(xié)調(diào)、監(jiān)督并評(píng)估國(guó)家海洋戰(zhàn)略的實(shí)施，使其與相關(guān)政策協(xié)調(diào)；②協(xié)調(diào)、實(shí)施并跟進(jìn)所有與海洋相關(guān)的治理措施；③促進(jìn)對(duì)國(guó)際海洋機(jī)構(gòu)的積極參與，并確保其代表立場(chǎng)的一致性；④促進(jìn)對(duì)發(fā)展海事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有利的條件；⑤促進(jìn)國(guó)家海洋戰(zhàn)略的實(shí)施得到最廣泛的參與［8］。

隨著2007年《海洋基本法》和2008年《海洋基本規(guī)劃》的頒布，日本于2007年成立了海洋政策部，委任首相作為主席，其他相關(guān)部長(zhǎng)作為成員，整合并協(xié)調(diào)海洋政策在各部門(mén)間的推廣。

1996年韓國(guó)將與海洋相關(guān)的各種機(jī)構(gòu)，例如漁業(yè)、海運(yùn)與港口管理、海岸警衛(wèi)、海洋環(huán)境、航道管理等，合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)，并命名為海事與漁業(yè)部。2008年韓國(guó)海事與漁業(yè)部因政府實(shí)施“小而有效政府系統(tǒng)”而拆分成兩個(gè)部分，漁業(yè)并入食品、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)部，海事和海洋政策并入國(guó)土、交通和海事部。這一改革在部際間，尤其是在海洋政策和漁業(yè)政策間增加了沖突，兩個(gè)部門(mén)均面臨預(yù)算和執(zhí)行力下降的問(wèn)題，帶來(lái)了很多負(fù)面影響［2］。

印度尼西亞于1999年設(shè)立了海事漁業(yè)部，將重點(diǎn)放在漁業(yè)與海洋資源管理，而海事沒(méi)有被列入管轄范疇。2007年通過(guò)總統(tǒng)第21號(hào)令設(shè)立印度尼西亞海洋委員會(huì)（曾被稱(chēng)為“印度尼西亞海事委員會(huì)”），由印度尼西亞總統(tǒng)擔(dān)任主席，其他相關(guān)的14位部長(zhǎng)為其成員（含海事漁業(yè)部部長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)），并包括專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)等。該委員會(huì)作為顧問(wèn)委員會(huì)，旨在協(xié)商、整合海洋政策在各部門(mén)間的推廣，并解決各海洋部門(mén)之間的沖突［9］。

2007年越南設(shè)立海洋與島嶼管理局，隸屬自然資源與環(huán)境部，旨在制定相關(guān)海洋政策，如海岸帶、海事與島嶼的利用與管理政策、海岸帶綜合管理、海洋環(huán)境政策等［10］。

2011年9月菲律賓成立了國(guó)家海岸監(jiān)管體系［11］，取代了之前的海洋與海事委員會(huì)。這一中央跨機(jī)構(gòu)的機(jī)制，加大了協(xié)調(diào)解決海洋問(wèn)題與海事安全措施的力度，促進(jìn)國(guó)家對(duì)領(lǐng)海的治理。此外，國(guó)家沿海監(jiān)管委員會(huì)支持該機(jī)制的實(shí)施，國(guó)防部、交通與通信部、外交部、內(nèi)務(wù)與本地政府、司法部、能源部、財(cái)政部、環(huán)境與自然資源部，以及農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)作為體系成員予以協(xié)助。

3.2 海洋管理制度模式分類(lèi)

縱觀各國(guó)的機(jī)制建設(shè)，可以總結(jié)出以下幾種針對(duì)海洋治理的制度模式。

3.2.1 模式1——跨部際的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或一般委員會(huì)

跨部際專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或一般委員會(huì)，由現(xiàn)存的行政部門(mén)構(gòu)成，有助于通過(guò)組織機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，制定或?qū)嵤┖Ｑ笳摺．?dāng)很難針對(duì)海洋管理建立起新機(jī)構(gòu)，或是存在某種強(qiáng)大的阻礙力量，阻止新的負(fù)責(zé)海洋的機(jī)構(gòu)建立時(shí)，往往采用該制度。目前，采用該制度的國(guó)家有日本、澳大利亞、葡萄牙、菲律賓等。

3.2.2 模式2——部門(mén)下的行政部級(jí)管理

部門(mén)下的行政部級(jí)管理，權(quán)利相對(duì)薄弱，因?yàn)槠湎拗圃诓块T(mén)管轄之下的地位和更為狹小的管理范圍。該制度在行政機(jī)構(gòu)間整合政策的效力較弱，如果機(jī)構(gòu)沒(méi)有協(xié)調(diào)權(quán)力，則負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的更上層的行政機(jī)構(gòu)就顯得尤為重要，需要負(fù)責(zé)與其他負(fù)責(zé)海洋事務(wù)管理的機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。采用該制度的國(guó)家有英國(guó)、越南等。

3.2.3 模式3——部門(mén)下的行政部級(jí)管理配合

跨部際專(zhuān)門(mén)或一般委員會(huì)

相比于部門(mén)下的行政部級(jí)管理，部門(mén)下的行政部級(jí)管理配合跨部際專(zhuān)門(mén)或一般委員會(huì)具有額外的部際專(zhuān)門(mén)或一般性委員會(huì)，更易于協(xié)調(diào)。采用該制度的國(guó)家有美國(guó)等。

3.2.4 模式4——行政部級(jí)管理

行政部級(jí)管理，仍然需要外部機(jī)構(gòu)提供的一定的協(xié)助，通過(guò)鞏固或建立與海洋相關(guān)組織，經(jīng)由內(nèi)部的協(xié)調(diào)系統(tǒng)，制定并實(shí)施綜合性海洋政策。采用該制度的國(guó)家有挪威、韓國(guó)。

3.2.5 模式5——行政部級(jí)管理配合跨部際專(zhuān)

門(mén)或一般委員會(huì)

行政部級(jí)管理配合跨部際專(zhuān)門(mén)或一般委員會(huì)是在單純行政部級(jí)管理制度的基礎(chǔ)上發(fā)展出來(lái)的，可認(rèn)為是比第4種模式更為先進(jìn)的類(lèi)型，部際委員會(huì)可與海洋相關(guān)組織共存。采用該制度的國(guó)家有加拿大和印度尼西亞等。

在上述5種模式中，模式1、模式2和模式4僅由一個(gè)組織構(gòu)成，比較簡(jiǎn)單，因此更容易建立，更為流行。其中模式2和模式4是作為單一組織、不靠部際委員會(huì)協(xié)助而建立起來(lái)的，其影響取決于機(jī)構(gòu)中海洋事務(wù)相關(guān)職能的組成部分。例如，在模式4中，就職能而言，加拿大漁業(yè)與海洋部和挪威漁業(yè)與海事部主要包含漁業(yè)與海洋及海岸帶事務(wù)，而韓國(guó)海事與漁業(yè)部還包括港口與海事，因此韓國(guó)海事與漁業(yè)部能夠比加拿大和挪威的相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)揮更多的和延伸性的協(xié)調(diào)權(quán)力。

從上述各國(guó)的實(shí)踐中可以看出，建立一個(gè)新的與海洋相關(guān)的組織，有兩種治理類(lèi)型可供選擇：建立一個(gè)新的行政機(jī)構(gòu)，輔以在部際間推廣的職能；或是通過(guò)增加新的職能，對(duì)已經(jīng)存在的現(xiàn)有組織予以補(bǔ)強(qiáng)。

這些制度安排并不代表整個(gè)政府中海洋職能的完美整合，因?yàn)楫?dāng)制度變更，某些海洋職能仍然存在于其他負(fù)責(zé)海洋管理的行政部門(mén)或州政府，例如美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)。由于每個(gè)國(guó)家實(shí)施海洋政策的條件與特點(diǎn)在諸多方面都不盡相同，無(wú)法確定究竟哪一種制度安排才是最為理想的，因此每個(gè)國(guó)家必須從以上種類(lèi)中找到最高效且最管用的制度模式。

4 我國(guó)的海洋管理制度及改革方向設(shè)想

4.1 現(xiàn)有的海洋管理制度

我國(guó)統(tǒng)籌規(guī)劃管理全國(guó)海洋工作的機(jī)構(gòu)——國(guó)家海洋局于1964年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)正式成立，當(dāng)時(shí)是國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。1993年歸由國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)管理。1998年通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，成為國(guó)土資源部的部管?chē)?guó)家局，確立了其國(guó)土資源部管理的監(jiān)督管理海域使用和海洋環(huán)境保護(hù)、依法維護(hù)海洋權(quán)益和組織海洋科技研究的行政機(jī)構(gòu)的定位。

我國(guó)的海洋管理制度模式同樣存在前文提及的碎片化問(wèn)題，條塊分割的管理體制將統(tǒng)一的海洋生態(tài)系統(tǒng)人為地分解為不同領(lǐng)域，由不同部門(mén)來(lái)監(jiān)管實(shí)行單項(xiàng)和部門(mén)管理。除了國(guó)家海洋局，國(guó)家層面的海洋管理還涉及交通部海事局、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局、海關(guān)總署和公安部海警局等。而到了地方，我國(guó)沿海的省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市和沿海縣市都建立了專(zhuān)門(mén)的海洋管理職能部門(mén)，承擔(dān)著地方政府的海洋綜合管理職能。從國(guó)家部門(mén)到地方部門(mén)，海洋管理大多實(shí)行垂直管理，在部門(mén)間互不統(tǒng)屬，使得職能重疊、功能交叉，缺乏綜合協(xié)調(diào)的機(jī)制和手段，在海洋政策的執(zhí)行和海洋管理上都存在低效的現(xiàn)象。

根據(jù)上文所述，我國(guó)的海洋管理制度模式屬于模式2，即部門(mén)下的行政部級(jí)管理。國(guó)家海洋局隸屬于國(guó)土資源部，雖然是負(fù)責(zé)海洋綜合管理的行政主管部門(mén)，但其行政級(jí)別低，這就決定了在涉及跨部門(mén)的協(xié)作方面，其協(xié)調(diào)能力弱，宏觀調(diào)控和政策指導(dǎo)能力不足，很難將綜合性的海洋管理覆蓋到各個(gè)涉海部門(mén)和沿海地區(qū)。

4.2 改革方向

雖然沿海各國(guó)海洋管理體制形成的路徑和發(fā)展的道路不同，但它們都能適應(yīng)海洋管理發(fā)展形勢(shì)的要求，與時(shí)俱進(jìn)地推動(dòng)體制機(jī)制方面的改革與創(chuàng)新。因此，對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家政府海洋管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)具有以下幾個(gè)方面的啟示。

4.2.1 建立跨部際的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或一般委員會(huì)

美國(guó)、日本、加拿大等沿海發(fā)達(dá)國(guó)家的海洋管理實(shí)踐說(shuō)明，建立跨部際的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或一般委員會(huì)，由多個(gè)部門(mén)、機(jī)構(gòu)、組織的代表共同組成，有助于整合多方力量，通過(guò)組織機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，有效地制定或?qū)嵤┖Ｑ笳?，及時(shí)地進(jìn)行海洋事務(wù)的協(xié)調(diào)和決策。

2013年全國(guó)人大批準(zhǔn)通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案（草案）》，方案提出設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家海洋委員會(huì)，職能是負(fù)責(zé)研究制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)，其具體工作由國(guó)家海洋局承擔(dān)。這正是符合世界海洋管理潮流的重大舉措。雖然目前國(guó)家海洋委員會(huì)的具體成員、組織結(jié)構(gòu)尚未明確，但這一舉措無(wú)疑將促進(jìn)海洋綜合管理的全面實(shí)施、提高海洋管理效率。

4.2.2 將原部門(mén)下的行政部級(jí)管理升級(jí)為行政部級(jí)管理

國(guó)家海洋局目前隸屬于國(guó)土資源部，其設(shè)立思路是將海洋作為陸地國(guó)土的延伸，海洋管理是陸地各種資源開(kāi)發(fā)與管理部門(mén)職能向海洋的延伸。而“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的提出，需要將海洋崛起與陸地崛起同等看待，將原屬于部門(mén)下的行政部級(jí)管理上升至行政部級(jí)管理，建立獨(dú)立且長(zhǎng)期穩(wěn)定的海洋行政機(jī)構(gòu)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也是我國(guó)海洋管理體制改革的必由之路。這一改革方向上應(yīng)有以下兩種選擇。

選擇一：如前所述，國(guó)家海洋局成立之初即為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，如今可將隸屬于國(guó)土資源部升格為直屬?lài)?guó)務(wù)院，一方面可強(qiáng)化現(xiàn)有職能；另一方面可在現(xiàn)有的組織形式對(duì)職能進(jìn)行重整，可在較小的機(jī)構(gòu)改革壓力及較輕的部門(mén)間沖突上，提高國(guó)家海洋局的級(jí)別，加強(qiáng)其海洋管理的機(jī)構(gòu)能力。

選擇二：以加拿大、2008年之后的韓國(guó)為參照，以國(guó)家海洋局為基礎(chǔ)組建國(guó)家海洋部，整合所有有關(guān)海洋事務(wù)的機(jī)關(guān)，統(tǒng)一管理國(guó)家的海洋事務(wù)，統(tǒng)一制定和實(shí)施海洋政策。然而，海洋事務(wù)涉及面廣泛而復(fù)雜，與國(guó)務(wù)院大部分部委均有一定的關(guān)聯(lián)，若整合則組織機(jī)構(gòu)的巨大變動(dòng)可能帶來(lái)的壓力包括人員的增加、規(guī)模的擴(kuò)大、各部委復(fù)雜關(guān)系的理順，會(huì)使得整合工作困難重重。若采取這樣的改革方式，需慎重考慮具體的實(shí)施方式，使其與“小政府、大社會(huì)”的政府機(jī)構(gòu)改革方向保持一致。

4.2.3 加強(qiáng)利益相關(guān)者參與海洋管理的機(jī)制建設(shè)

利益相關(guān)者的參與在國(guó)際海洋管理的新趨勢(shì)中得到了極大的重視。沿海發(fā)達(dá)國(guó)家特別是美國(guó)在制定涉及海洋發(fā)展戰(zhàn)略方面重大決策時(shí)，一直非常重視利益相關(guān)者，包括非政府組織的意見(jiàn)和建議。美國(guó)民間組織皮尤海洋委員會(huì)提出的《美國(guó)的活力海洋——規(guī)劃海洋變化的航程》報(bào)告為美國(guó)海洋政策的制定提供了依據(jù)，報(bào)告大量地吸收了涉海行業(yè)、沿海地方政府和公眾的意見(jiàn)，具有強(qiáng)烈的代表民意的特征。利益相關(guān)者的參與政策制定和政策執(zhí)行，加強(qiáng)其外部監(jiān)督問(wèn)責(zé)的職能，能夠?yàn)楹Ｑ笳咧贫ê蛯?shí)施整個(gè)過(guò)程創(chuàng)造有利的社會(huì)環(huán)境，使得海洋綜合管理的全面展開(kāi)獲得更廣泛的支持。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和海洋教育的逐步普及，作為利益相關(guān)者，沿海地區(qū)的居民、企業(yè)、新聞媒體、社會(huì)組織對(duì)海洋事務(wù)的參與意識(shí)逐漸增強(qiáng)，而有關(guān)海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的議題越來(lái)越成為公眾關(guān)心的焦點(diǎn)。應(yīng)加強(qiáng)公眾參與海洋管理機(jī)制的建設(shè)，讓公眾在海洋事務(wù)上有發(fā)言權(quán)、有監(jiān)督問(wèn)責(zé)權(quán)，確保國(guó)家海洋政策的制定和海洋管理的開(kāi)展能夠有受影響公眾的廣泛參與，從而獲得公眾對(duì)國(guó)家海洋管理的有力支持及認(rèn)可。

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