徐佩玉

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的逐步確立，工業(yè)化、現(xiàn)代化、信息化得到快速發(fā)展，綜合國(guó)力明顯提升，但隨之而來的可持續(xù)發(fā)展問題、環(huán)境問題、社會(huì)公平問題、社會(huì)保障問題、城鄉(xiāng)差別等問題已日益顯現(xiàn)。完善國(guó)家治理機(jī)制，提升國(guó)家治理的能力與水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的良好治理，已成為各類治理機(jī)構(gòu)不懈追求的目標(biāo)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的職能部門之一，是國(guó)家治理的重要組成部分。如何合理有效地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理過程中的作用，已成為審計(jì)理論界和實(shí)務(wù)界高度關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題。

一、國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)的內(nèi)涵

國(guó)家治理就是通過配置和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供，確保國(guó)家安全，捍衛(wèi)國(guó)家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。在這一過程中，國(guó)家審計(jì)通過依法履行職責(zé)，對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家良好治理。

關(guān)于國(guó)家審計(jì)的概念，目前并未形成統(tǒng)一的看法。學(xué)界較具代表性的觀點(diǎn)有“會(huì)計(jì)檢查說”、“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督說”、“財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督說”、“合規(guī)效益評(píng)價(jià)說”、“過程監(jiān)督說”、“經(jīng)濟(jì)控制說”等，但均存在不同程度的局限性。2006年修訂的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第1條明確了立法宗旨，2010年5月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》第2條規(guī)定，“審計(jì)法所稱審計(jì)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的行為。”因此，所謂國(guó)家審計(jì)，是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員，依法對(duì)公共財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審查、評(píng)價(jià)的一種國(guó)家監(jiān)督活動(dòng)。

二、國(guó)家審計(jì)對(duì)國(guó)家治理的意義

國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家基本政治制度的重要組成部分，是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的銳利武器，是用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行的重要措施，是推進(jìn)民主與法治的重要途徑，是加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的有力工具，是提高財(cái)政公共資金使用效益的積極推手，是維護(hù)國(guó)家利益和國(guó)家安全的重要保障。在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)宏觀調(diào)控政策落實(shí)、推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)、維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、提高財(cái)政資金使用效益、保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治安定、經(jīng)濟(jì)持穩(wěn)、文化繁榮、社會(huì)和諧的過程中發(fā)揮著積極而重要的作用。

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的審計(jì)監(jiān)督，揭示政府部門在履行調(diào)節(jié)、監(jiān)督、管理和服務(wù)職能中的不作為、亂作為行為及市場(chǎng)主體的無序競(jìng)爭(zhēng)行為，為維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序服務(wù)；通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)權(quán)力與責(zé)任匹配，為保障國(guó)家各項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策落到實(shí)處服務(wù)；通過堅(jiān)持依法審計(jì)和審計(jì)結(jié)果公開，促進(jìn)政府部門依法理財(cái)和依法行政，推進(jìn)民主管理和民主監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家法律法規(guī)的權(quán)威性。為推進(jìn)民主與法治建設(shè)服務(wù)；通過對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重大違法違紀(jì)問題和案件的揭露和查處，推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，為建立“預(yù)防為主，懲訪并舉”、有中國(guó)特色的廉政制度服務(wù)；通過對(duì)財(cái)政資金的審計(jì)，規(guī)范財(cái)經(jīng)管理、推動(dòng)財(cái)經(jīng)體制改革，為確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全服務(wù)；通過對(duì)以社保、教育、住房等與老百姓切身利益有關(guān)的民生資金審計(jì)，為促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安、構(gòu)建和諧社會(huì)服務(wù)；通過資源環(huán)保審計(jì)，推動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和微觀節(jié)能減排，推進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，為國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國(guó)家治理的重要組成部分，對(duì)完善國(guó)家治理具有重要意義。

三、改進(jìn)國(guó)家審計(jì)的具體措施

（一）深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和政府績(jī)效審計(jì)。（1）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)理論與方法結(jié)合中國(guó)特色審計(jì)實(shí)踐而產(chǎn)生的一種制度創(chuàng)新。嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)將對(duì)各部委各部門，以及國(guó)家企事業(yè)單位擔(dān)任要職的領(lǐng)導(dǎo)干部施壓，起到監(jiān)督監(jiān)管作用，加強(qiáng)了黨風(fēng)廉政建設(shè)。因此，應(yīng)進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。（2）全面推廣政府績(jī)效審計(jì)將提升政府工作效率效果，應(yīng)建立績(jī)效審計(jì)報(bào)告與績(jī)效審計(jì)結(jié)果公告制度，健全績(jī)效管理制度等。

（二）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)、經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)及腐敗治理審計(jì)。（1）預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)可對(duì)中央部門預(yù)算起到管理、規(guī)范作用，提高財(cái)政資金使用效益。（2）國(guó)家審計(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全保障體系中的重要組成部分，對(duì)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全具有重要的作用。強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)，可以更好地實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略目標(biāo)，提升國(guó)家治理水平。（3）國(guó)家審計(jì)具有法定的權(quán)力和責(zé)任，是腐敗治理的一種重要手段。腐敗治理審計(jì)中，應(yīng)與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)緊密結(jié)合，從源頭、機(jī)制上預(yù)防和治理腐敗。

（三）加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目選擇的科學(xué)性?，F(xiàn)有的審計(jì)項(xiàng)目都是每年年初在有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和要求下，綜合各方面的意見，由各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)制定出本年度的審計(jì)計(jì)劃方案。這些方案往往比較粗略、寬泛，甚至?xí)霈F(xiàn)有些單位在短期內(nèi)重復(fù)審計(jì)而有些單位卻多年漏審的現(xiàn)象，這些都使審計(jì)資源無法得到有效的配置，也不利于重大審計(jì)問題的及時(shí)揭示。審計(jì)署可建立一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的篩選體系，在全國(guó)范圍內(nèi)建立其所關(guān)注的各類行政事業(yè)單位、國(guó)家重點(diǎn)國(guó)企等的監(jiān)測(cè)指標(biāo)，各省、市、縣也可按照審計(jì)性質(zhì)、審計(jì)行業(yè)等不同類型的劃分依次建立自己所關(guān)注的被審計(jì)單位監(jiān)測(cè)指標(biāo)，當(dāng)某單位某一項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)指標(biāo)超標(biāo)嚴(yán)重時(shí)，可考慮將此列入該年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃。與此同時(shí)，審計(jì)署派出局、特派辦、審計(jì)廳等也應(yīng)具備一定的項(xiàng)目選擇自主性，申請(qǐng)審計(jì)計(jì)劃外的項(xiàng)目。

（四）樹立審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)威性。目前審計(jì)在具體業(yè)務(wù)上仍然是局限于一般的財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專項(xiàng)資產(chǎn)審計(jì)等。往往由于各種復(fù)雜的原因而流于形式，不能達(dá)到原本審計(jì)的目的。因此，這就需要國(guó)家為審計(jì)賦予更加獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)，賦予審計(jì)部門更多的權(quán)威性，使審計(jì)部門在執(zhí)行審計(jì)過程中能夠充分利用各部門的有效信息，不受牽制的調(diào)配各種與審計(jì)目標(biāo)相關(guān)的資源，使審計(jì)不再僅僅是表面功夫，而是能夠深入內(nèi)部、深入底層、深入事實(shí)本質(zhì)的利劍，讓審計(jì)在捍衛(wèi)國(guó)家利益中起到真正的衛(wèi)士作用。此外，還要加強(qiáng)審計(jì)后的整改情況，尤其是在發(fā)現(xiàn)了重大案件線索后，更應(yīng)注重被審計(jì)單位對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的后續(xù)整改措施，將審計(jì)與紀(jì)檢、監(jiān)察等其他監(jiān)督部門進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)配合，共享監(jiān)督資源，樹立審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威。

（五）重視事前審計(jì)?，F(xiàn)行審計(jì)主要扮演的還是事后審計(jì)的角色，對(duì)事前審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)仍然有所欠缺。事前審計(jì)應(yīng)分為兩個(gè)階段，一是預(yù)警階段，二是快速處理階段。在預(yù)警階段，審計(jì)部門可以綜合所掌握的各類數(shù)據(jù)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，并將其作為日常審計(jì)事務(wù)中的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，持續(xù)關(guān)注經(jīng)濟(jì)中的各種財(cái)政、金融、國(guó)有資產(chǎn)管理等領(lǐng)域一些苗頭性的問題，對(duì)可能發(fā)生的問題和危機(jī)進(jìn)行綜合預(yù)測(cè)和報(bào)警，將風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生和程度控制在一定范圍內(nèi)。而快速處理階段，則是在問題剛剛發(fā)生但還未造成擴(kuò)大影響的前提下，進(jìn)行快速反應(yīng)，快速進(jìn)駐有關(guān)單位，對(duì)即將到來的大范圍風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散進(jìn)行導(dǎo)向性的抵御。這時(shí)的審計(jì)人既是審計(jì)師又是評(píng)估師還是風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略師，其所扮演的角色應(yīng)該圍繞著為國(guó)家治理服務(wù)的大方向隨時(shí)轉(zhuǎn)變。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行職業(yè)性的關(guān)注，提前關(guān)注可能發(fā)生的問題；另外，還必須建立一定的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，判斷風(fēng)險(xiǎn)的大小。審計(jì)機(jī)關(guān)需要有針對(duì)性地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，并確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的含義，并且決定重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。對(duì)重大經(jīng)濟(jì)安全事件進(jìn)行篩選與甄別以后，可以提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)方案.并且報(bào)告給有關(guān)部門。

國(guó)家治理是一個(gè)宏大的概念，國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要部分，如何更好地發(fā)揮功能作用以服務(wù)國(guó)家治理、改善國(guó)家治理的質(zhì)量與水平，是一個(gè)值得深入探討的重大課題。實(shí)踐的發(fā)展離不開理論的指導(dǎo)，理論既要超前于實(shí)際，又要服務(wù)于實(shí)際。國(guó)家審計(jì)理論的發(fā)展長(zhǎng)期以來滯后于其他學(xué)科甚至是社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)理論的發(fā)展，創(chuàng)新并發(fā)展國(guó)家審計(jì)理論是審計(jì)學(xué)者共同的使命。（作者單位：南京審計(jì)學(xué)院）

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