余衛(wèi)明

我國古代并沒有形成以權(quán)利公示為目的的不動產(chǎn)登記制度，現(xiàn)代意義上的不動產(chǎn)登記制度起始于20世紀初。

我國的不動產(chǎn)登記最早源于土地管理制度，而土地管理制度又與土地所有制密切相關(guān)。

古代登記：以征稅為目的

夏、商、周時期實行的是井田制，這仍然是一種土地公有制形式，土地不能買賣，故土地管理也就相對簡單，更無須進行登記。

周朝末期，隨著社會的發(fā)展，土地的私有制開始萌芽。但真正意義上的土地私有制則是始于商鞅變法，從此“改帝王之制，除井田，民得賣買”（《漢書·食貨志》），確立了土地私有制在國家經(jīng)濟生活中的地位。而土地私有制的確立及隨之出現(xiàn)的土地交易，就需要通過一定的方式進行管理，于是土地管理制度也就隨之產(chǎn)生。

據(jù)記載，我國的土地管理制度在周朝末期開始形成，到唐朝時已較為完備。在田地、房屋買賣上，有“立契、過割”制度，也就是出賣田地、房屋須寫書面契據(jù)，報官府交納契稅，由官府在契券上蓋印。南宋時，創(chuàng)設(shè)了一種名為“砧基簿”的文書，類似現(xiàn)代的不動產(chǎn)登記簿，當事人買賣房屋田地等不動產(chǎn)，必須到官府“批鑿砧基簿”方為有效。明朝時，明太祖更設(shè)有“魚鱗圖冊”來登記土地。當時為征派賦役和保護封建土地所有權(quán)的需要，將田地山塘挨次排列繪制在一起，標明所有人、四至，因其形似魚鱗而被稱為“魚鱗圖冊”。

應(yīng)該指出的是，我國古代雖然有不動產(chǎn)登記的一些相關(guān)制度，但其目的主要是為了征收賦稅，而非現(xiàn)代意義上的權(quán)利確認和權(quán)利公示。因此，我國古代并沒有形成以權(quán)利公示為目的的不動產(chǎn)登記制度。

民國時期：完備卻未施行

我國現(xiàn)代意義上的不動產(chǎn)登記制度起始于20世紀初，當時的民國政府借鑒西方國家的法制，對我國原有的法制進行大幅度的改革，私法的地位漸顯。與此相適應(yīng)，民國政府于1922年頒布《房地產(chǎn)登記條例》，試圖建立以公示為目的的不動產(chǎn)登記制度。但由于政局混亂，該《條例》并未真正施行。

1929年，國民黨政府頒布《民法·物權(quán)編》，在該編規(guī)定了以德國權(quán)利登記制為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)登記制度。1930年，民國政府又制定了《土地法》，要求對土地及地上定著物進行登記。1946年，頒布了《土地登記規(guī)則》，該《規(guī)則》兼采權(quán)利登記主義與托倫斯登記主義，就土地及定著物登記的內(nèi)容和程序作了較為全面的規(guī)定。

民國政府在大陸時由于長期處于戰(zhàn)爭狀態(tài)，其頒布的不動產(chǎn)登記法律法規(guī)雖然較為完備，但并未有效施行。直到遷往臺灣后，其不動產(chǎn)登記制度才真正建立起來并不斷得到完善。

建國后：“破而后立”的曲折

1949年中華人民共和國成立后，于1950年頒布了《中華人民共和國土地改革法》，并根據(jù)該法在農(nóng)村開展了土地改革運動。土地改革的內(nèi)容主要是廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制。沒收地主的土地，征收富農(nóng)用于出租土地的一部或全部。所有沒收和征收得來的土地和其他生產(chǎn)資料，除部分收歸國家外，均由鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會接收，統(tǒng)一分配給無地、少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有。然后在此基礎(chǔ)上，向農(nóng)民發(fā)放土地證。在城市，則逐步開展房產(chǎn)登記并發(fā)給房屋所有權(quán)證。這樣，建國初期以土地和房產(chǎn)登記為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)登記制度逐步得以建立。

但20世紀50年代末，隨著社會主義改造的進行，農(nóng)村土地收歸國家或集體所有，大量的城市房地產(chǎn)收歸國家所有，私有不動產(chǎn)交易極少，不動產(chǎn)登記工作也隨之廢弛。到“文化大革命”時期，土地房產(chǎn)管理更是遭到極大破壞，不動產(chǎn)登記機構(gòu)被撤銷，不動產(chǎn)登記制度則完全停止。

自上世紀70年代末開始的改革開放，不僅在政治領(lǐng)域撥亂反正，在經(jīng)濟領(lǐng)域也是變化巨大，進行了許多制度重建。不動產(chǎn)登記發(fā)證也是其中的一個重要內(nèi)容。

在房屋登記方面，隨著對私有財產(chǎn)保護的重視，上世紀70年代末80年代初，全國各地先后建立了相應(yīng)的房地產(chǎn)管理機構(gòu)，并恢復了房屋登記制度。在立法上，1983年國務(wù)院頒布《城市私有房屋管理條例》，1987年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部制定了《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》。至此，城市房產(chǎn)登記制度得以確立。1994年，全國人大常委會頒布《城市房地產(chǎn)管理法》，首次以法律形式確立了國家實行土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記發(fā)證制度。

在土地登記方面，我國上世紀80年代中期設(shè)立了土地管理機構(gòu)，并開始進行土地使用制度改革和住房制度改革。1986年制定了《土地管理法》，該法規(guī)定了土地登記發(fā)證制度。

在林木和林地登記方面，我國于1984年制定了《中華人民共和國森林法》。該法規(guī)定，全民所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權(quán)或者使用權(quán)。

此外，我國還建立起了草原、農(nóng)地、礦產(chǎn)、漁業(yè)、海域等不動產(chǎn)登記制度。目前，至少存在國土資源部門、房產(chǎn)管理部門、林業(yè)部門、農(nóng)牧業(yè)部門、水利部門、漁業(yè)部門、海洋行政主管部門七個部門分別對土地和礦產(chǎn)、房屋、林權(quán)、草原和農(nóng)地、取水許可、水面養(yǎng)殖使用權(quán)、海域使用權(quán)進行登記。

改革：建立統(tǒng)一登記制度

我國現(xiàn)行的不動產(chǎn)登記的格局是：從橫向看，是多部門登記，有多個部門從事不動產(chǎn)登記；從縱向看，是多層級登記，縣、市、省的相關(guān)部門都可以依職權(quán)進行登記。

這種格局形成的主要原因是，我國的不動產(chǎn)登記是基于行政管理的需要而建立，而不動產(chǎn)登記的主要功能則是公示不動產(chǎn)權(quán)利和維護交易安全。因此，目前的這種不動產(chǎn)登記格局很不利于我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和交易安全，并呈現(xiàn)出物權(quán)登記不一致、增加當事人的不合理負擔、不利于查詢、加重政府財政支出、造成國家稅費流失等諸多問題。

為改變現(xiàn)行不合理的不動產(chǎn)登記格局，很多專家學者和實務(wù)界人士一直呼吁建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度。2007年頒布的《物權(quán)法》明確規(guī)定：“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度?！边@就為我國不動產(chǎn)登記制度的改革提供了法律依據(jù)。遺憾的是，由于這樣或那樣的原因，盡管《物權(quán)法》規(guī)定了不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度，但這一規(guī)定很長時間并未落到實處。

2013年11月召開的國務(wù)院常務(wù)會議，決定整合不動產(chǎn)登記職責、建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，并確定由國土資源部負責指導監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責。至此，我國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度正式起步。2014年8月15日，國務(wù)院法制辦網(wǎng)站公布《不動產(chǎn)登記暫行條例（征求意見稿）》，面向社會廣泛征求意見?？梢灶A見，盡管許多制度設(shè)計還有待研究、許多分歧還有待統(tǒng)一，但不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的步伐已不可逆轉(zhuǎn)，我國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度即將建立。