王善明

節(jié)約集約用地絕對(duì)不只是國(guó)土資源部門(mén)一家的工作，涉及各行各業(yè)，事關(guān)每個(gè)企業(yè)、每個(gè)公民，不僅各級(jí)黨委政府要積極努力，而且要成為社會(huì)共識(shí)和共同行為。

我國(guó)人口眾多，人均資源相對(duì)不足，后備資源十分稀缺，人多地少的矛盾十分突出，黨和國(guó)家歷來(lái)對(duì)節(jié)約集約用地高度重視。

十七屆三中全會(huì)提出實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模，第一次把節(jié)約集約用地定位為基本國(guó)策，上升到和嚴(yán)格保護(hù)耕地一樣的高度。

十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，并將全面促進(jìn)資源節(jié)約作為主要任務(wù)。十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要健全節(jié)約集約制度，從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確要求嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。今年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上更是把節(jié)約集約利用國(guó)土資源定義為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期國(guó)土資源工作保障科學(xué)發(fā)展的核心任務(wù)。

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，耕地面積急劇下降。根據(jù)土地變更調(diào)查結(jié)果顯示，截至2012年底，湖南耕地面積只有378.4萬(wàn)公頃，年均減少1萬(wàn)公頃以上，人均耕地只有0.8畝，約為同期全國(guó)人均耕地59%。根據(jù)國(guó)家規(guī)劃大綱，湖南到2020年需保有耕地377萬(wàn)公頃，基本農(nóng)田保有量323.5萬(wàn)公頃。未來(lái)8年，湖南耕地占用空間只有1.4萬(wàn)公頃，耕地保護(hù)壓力空前巨大。

因此，既要保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛發(fā)展的用地需求，又不能突破糧食用地、生態(tài)用地和建設(shè)用地的承載力極限，我們別無(wú)選擇，只有全面貫徹落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，走土地資源節(jié)約集約利用的道路。

這條道路如何走？在統(tǒng)籌全省國(guó)土資源工作安排的基礎(chǔ)上，我們要進(jìn)一步抓好幾個(gè)重點(diǎn)。

轉(zhuǎn)變觀念為先

節(jié)約集約用地絕對(duì)不只是國(guó)土資源部門(mén)一家的工作，涉及各行各業(yè)，事關(guān)每個(gè)企業(yè)、每個(gè)公民，不僅各級(jí)黨委政府要積極努力，而且要成為社會(huì)共識(shí)和共同行為。要廣泛宣傳基本省情、基本國(guó)策，落實(shí)節(jié)約集約用地的責(zé)任，形成部門(mén)協(xié)同、多方聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的工作局面，在全省大力倡導(dǎo)珍惜土地、節(jié)約集約用地的理念，齊心協(xié)力加快推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)。

一是加強(qiáng)市縣主要領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)。市縣領(lǐng)導(dǎo)干部是節(jié)約集約用地的領(lǐng)路人，只有政府領(lǐng)導(dǎo)徹底轉(zhuǎn)變用地觀念，節(jié)約集約用地工作才能真正有效開(kāi)展；二是節(jié)約集約用地從娃娃抓起。青少年是節(jié)約集約用地的未來(lái)，要組織編撰有關(guān)國(guó)情、省情和節(jié)約集約用地情況的教材及課外讀物，在青少年中培養(yǎng)節(jié)約集約用地意識(shí)；三是加大對(duì)全社會(huì)的宣傳力度。群眾是節(jié)約集約用地的中堅(jiān)力量，要廣泛利用各種媒體，做到電視有影、電臺(tái)有聲、報(bào)刊有字、微博有話(huà)，充分發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾。

形成長(zhǎng)效機(jī)制

通過(guò)建立健全節(jié)約集約用地制度，厘清各級(jí)政府、各個(gè)部門(mén)的責(zé)任義務(wù)，形成齊抓共管的長(zhǎng)效機(jī)制，是保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。

一是建立責(zé)任制度。在縱向上要上下聯(lián)動(dòng)，省級(jí)層面負(fù)責(zé)統(tǒng)籌任務(wù)安排和全面推進(jìn)，市州層面負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)分工安排和監(jiān)督指導(dǎo)，市縣層面負(fù)責(zé)具體落實(shí)；在橫向上要多方聯(lián)動(dòng)，國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭，發(fā)改部門(mén)負(fù)責(zé)審批立項(xiàng)，規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)規(guī)劃控制，財(cái)稅部門(mén)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)法。

二是建立評(píng)價(jià)考核制度。持續(xù)開(kāi)展節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動(dòng)，以創(chuàng)建活動(dòng)為契機(jī)促進(jìn)節(jié)約集約用地，發(fā)掘節(jié)約集約用地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法。繼續(xù)定期開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作和全面開(kāi)展城鎮(zhèn)土地集約利用評(píng)價(jià)工作，按照部要求，2014年80%以上地級(jí)市、60%以上縣級(jí)市要開(kāi)展城市節(jié)地評(píng)價(jià)。強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果與土地管理績(jī)效考核和土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)相掛鉤；建立健全以供地率、閑置土地處置率、項(xiàng)目開(kāi)竣工率、單位GDP消耗建設(shè)用地規(guī)模等為核心指標(biāo)的節(jié)約集約用地指標(biāo)體系，推廣納入各級(jí)政府績(jī)效考核評(píng)估范圍。

三是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)制度。細(xì)化劃撥土地使用對(duì)象，逐步縮小劃撥范圍；試點(diǎn)推進(jìn)工業(yè)用地“租讓結(jié)合、先租后讓”和彈性年期出讓制，減輕企業(yè)資金壓力，縮短投產(chǎn)時(shí)間，避免企業(yè)圈地囤地；研究制定促進(jìn)節(jié)約集約用地的地價(jià)綜合配套政策，形成促進(jìn)節(jié)約集約用地的地價(jià)管理體系；優(yōu)化完善收繳閑置費(fèi)和低效利用土地收回土地使用權(quán)等處理方式，研究應(yīng)用財(cái)稅手段促進(jìn)閑置土地開(kāi)發(fā)利用的機(jī)制；開(kāi)展立體空間土地使用權(quán)有償處置研究，探索規(guī)范立體空間分層設(shè)立、分層供應(yīng)、地價(jià)評(píng)估、權(quán)屬取得等政策。

四是落實(shí)規(guī)劃、計(jì)劃管控制度。各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目必須嚴(yán)格控制在土地利用總體規(guī)劃所確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，不得擅自突破，不得在總體規(guī)劃范圍外設(shè)置各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)和新城區(qū)，嚴(yán)格控制新設(shè)園區(qū)和園區(qū)擴(kuò)區(qū)、調(diào)區(qū)規(guī)模，總體規(guī)劃不得隨意修改；科學(xué)下達(dá)土地利用年度計(jì)劃并嚴(yán)格執(zhí)行，拓展計(jì)劃和供地率等節(jié)約集約用地指標(biāo)銜接范圍并提高比重；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須符合計(jì)劃，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地總量，確保節(jié)約集約用地工作較好的地區(qū)能獲得足夠的計(jì)劃指標(biāo)。

五是完善激勵(lì)約束制度。鼓勵(lì)建設(shè)項(xiàng)目利用存量土地，鼓勵(lì)新增工業(yè)用地高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)利用以及對(duì)原工業(yè)用地追加投資、轉(zhuǎn)型改造、提高容積率；有序推進(jìn)城市土地二次開(kāi)發(fā)，通過(guò)“三舊改造”、閑置土地及時(shí)合理利用、地上地下空間的開(kāi)發(fā)以及制定各項(xiàng)鼓勵(lì)政策和新技術(shù)推廣的措施，對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)、再調(diào)整、再利用，不斷提高土地承載和利用效率。

六是健全土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度。抓好土地利用動(dòng)態(tài)巡查工作常態(tài)化建設(shè)，加大人員、技術(shù)力量投入力度，依托土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)開(kāi)展建設(shè)用地供后開(kāi)發(fā)利用全程監(jiān)管，落實(shí)各級(jí)巡查分工。

明確標(biāo)準(zhǔn)體系

明確可行的用地標(biāo)準(zhǔn)體系是節(jié)約集約用地的依據(jù)，是具體工作中的操作章程。一是在國(guó)家《限制用地目錄》和《禁止用地目錄》的基礎(chǔ)上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的方向制訂符合湖南實(shí)際情況的《禁止、限制用地目錄》，對(duì)禁止類(lèi)項(xiàng)目停止供地，對(duì)限制類(lèi)項(xiàng)目從嚴(yán)供地，對(duì)鼓勵(lì)發(fā)展的項(xiàng)目則優(yōu)先保障供地。二是進(jìn)一步完善用地定額指標(biāo)體系，梳理現(xiàn)有用地定額指標(biāo)執(zhí)行和新興業(yè)態(tài)發(fā)展情況，對(duì)新興業(yè)態(tài)制訂切實(shí)可行用地標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)已經(jīng)落后的盡快更新，使得節(jié)約集約用地有依據(jù)。三是加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力度，在項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)和用地審批時(shí)加強(qiáng)節(jié)約集約用地審查，在供地環(huán)節(jié)控制供地規(guī)模。

向管理要效益

科學(xué)的管理是節(jié)約集約用地的源泉，實(shí)施“控、盤(pán)、優(yōu)、調(diào)、挖”的政策措施，向管理要效益。一是“控規(guī)模”。按照“區(qū)別對(duì)待、有保有壓”的原則控制建設(shè)用地總規(guī)模，適當(dāng)降低新增建設(shè)用地比重，保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理用地需求，壓縮淘汰落后產(chǎn)能和粗放用地項(xiàng)目的用地需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。二是“盤(pán)存量”。按照“盤(pán)活存量、保住流量”的原則引導(dǎo)城鎮(zhèn)工礦用地優(yōu)先盤(pán)整更新存量建設(shè)用地，以閑置土地處置、城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾、土地開(kāi)發(fā)整理等活動(dòng)為平臺(tái)加大土地綜合整治力度，保持建設(shè)用地流量，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。三是“優(yōu)布局”。按照“規(guī)劃先行、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的原則嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)用地邊界和耕地紅線(xiàn)管理，確保耕地保護(hù)和建設(shè)用地不突破布局范圍，統(tǒng)籌安排和引導(dǎo)各類(lèi)各業(yè)合理布局，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，提升土地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的承載能力和運(yùn)行水平。四是“調(diào)結(jié)構(gòu)”。加強(qiáng)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃的嚴(yán)肅性，根據(jù)各地實(shí)際科學(xué)編制計(jì)劃，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施用地，大力支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地，保證各類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施用地，調(diào)整和優(yōu)化住宅用地結(jié)構(gòu)。五是“挖潛力”。按照節(jié)約集約用地要求，挖掘用地潛力，推廣土地立體開(kāi)發(fā)和綜合開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)建設(shè)用地向空中和地下發(fā)展；根據(jù)建設(shè)區(qū)域?qū)嶋H地形地貌，做好詳盡的節(jié)約集約規(guī)劃，進(jìn)行多方案設(shè)計(jì)比選，不節(jié)約集約的不予供地。

加強(qiáng)科技創(chuàng)新

科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新是節(jié)約集約用地的第一生產(chǎn)力，沒(méi)有先進(jìn)的節(jié)地模式、節(jié)地技術(shù)和施工方法，節(jié)約集約用地就是空中樓閣，無(wú)法落到實(shí)處。根據(jù)各地實(shí)際，梳理鐵路交通、軌道交通、城市公交場(chǎng)站交通等的綜合利用先進(jìn)適用技術(shù)的節(jié)地模式、節(jié)地技術(shù)和施工方法，并及時(shí)轉(zhuǎn)化為政策支持。對(duì)具有普適性的節(jié)地模式、節(jié)地技術(shù)和施工方法要大力推廣，作為土地使用的條件寫(xiě)入土地出讓合同和劃撥決定書(shū)，并嚴(yán)格監(jiān)管促進(jìn)實(shí)施。