袁良棟

職業(yè)資格證書制度創(chuàng)新發(fā)展，既需要內(nèi)部制度安排作支撐，更需要外部制度環(huán)境作保障，要順應(yīng)制度各組成要素、各利益主體內(nèi)在關(guān)系調(diào)整的需求，不斷調(diào)整政府、行業(yè)、企業(yè)、院校等機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法制框架下的角色與行為，從而促進(jìn)職業(yè)資格證書制度的健康發(fā)展。

制度創(chuàng)新的思路

完善法律法規(guī)體系。完善職業(yè)資格證書法律法規(guī)體系，加快建立職業(yè)資格基準(zhǔn)性法律和行政法規(guī)是有效規(guī)范、推行和實(shí)施職業(yè)資格證書制度的必要前提和法律保證。我國(guó)當(dāng)前相關(guān)的配套法規(guī)只有部門規(guī)章，層級(jí)太低，單靠政府職能轉(zhuǎn)換和行政管理體制的改革來調(diào)解制度本身的矛盾和相關(guān)主體的利益關(guān)系，還存在較大的困難。比較研究發(fā)現(xiàn)，許多國(guó)家和地區(qū)在推行職業(yè)資格證書制度時(shí)都建立了相對(duì)完善的法律法規(guī)制度，有著完整的層級(jí)和結(jié)構(gòu)，形成了相互支撐，對(duì)資格框架、資格設(shè)置、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、資格培訓(xùn)、資格認(rèn)證以及資格保持和退出等各個(gè)環(huán)節(jié)，都明確加以規(guī)定。保證了制度的調(diào)整和實(shí)施都有明確的職責(zé)分工和責(zé)權(quán)利的約定。

統(tǒng)一資格框架。清晰的職業(yè)資格內(nèi)涵邊界是構(gòu)建資格框架的基礎(chǔ)和前提。從各國(guó)職業(yè)資格證書制度實(shí)踐來看，統(tǒng)一的職業(yè)資格框架是必要的，而且該框架與學(xué)歷資格框架有著緊密的聯(lián)系或融合為一體，有著內(nèi)在的價(jià)值對(duì)應(yīng)關(guān)系，具有可互為替代基礎(chǔ)。從技術(shù)方面建立兩類職業(yè)資格證書的溝通橋梁，構(gòu)建一個(gè)資格價(jià)值體系，建立起對(duì)應(yīng)關(guān)系，形成一個(gè)依托職業(yè)分類框架反映資格技術(shù)技能結(jié)構(gòu)和層次的資格框架。可借鑒英國(guó)和澳大利亞的做法，構(gòu)建職業(yè)資格證書與學(xué)歷資格證書的銜接，使各種不同類型的教育與培訓(xùn)相互溝通，形成一定的梯次結(jié)構(gòu)，建立全國(guó)統(tǒng)一的、與學(xué)歷相并行的國(guó)家職業(yè)資格證書體系。

創(chuàng)新管理體制。管理體制是指管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和組成方式，職業(yè)資格證書管理體制是規(guī)定中央、地方、行業(yè)、企業(yè)在職業(yè)資格證書制度制定調(diào)整、組織實(shí)施、運(yùn)行管理方面的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益及其相互關(guān)系的準(zhǔn)則，它的核心是管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。

一是管理模式。我國(guó)職業(yè)資格證書制度采取的是集中統(tǒng)一的管理模式，主要是充分考慮到我國(guó)的基本國(guó)情和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。在制度推行中，根據(jù)各地不同的情況采取分類指導(dǎo)和管理。

二是管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)前由于法律法規(guī)不完善，職業(yè)資格綜合管理和協(xié)調(diào)職能被削弱，政府行政協(xié)調(diào)力度不夠。因此有必要增強(qiáng)人社部門綜合協(xié)調(diào)管理職能，加強(qiáng)對(duì)全國(guó)職業(yè)資格工作統(tǒng)籌管理，綜合協(xié)調(diào)中央各有關(guān)部門和地方的關(guān)系。

三是管理體制。管理體制的完善是一個(gè)漸進(jìn)的過程，難以有明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，如果把它劃分成不同的階段，最可行的依據(jù)就是管理模式或者是管理模式以法律法規(guī)的形式被確認(rèn)下來。因此可以根據(jù)三個(gè)層次的法律的確立作為階段劃分界限，形成一個(gè)遞進(jìn)的關(guān)系，這也是服務(wù)型政府確立過程中職業(yè)資格證書制度的實(shí)踐路徑。

創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制。職業(yè)資格證書制度運(yùn)行機(jī)制是指在職業(yè)資格證書制度運(yùn)行中，影響制度運(yùn)行的各因素的結(jié)構(gòu)、功能及其相互關(guān)系，以及這些因素產(chǎn)生影響、發(fā)揮功能的作用過程和作用原理及其運(yùn)行方式；是引導(dǎo)和制約決策并與人、財(cái)、物相關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)的基本準(zhǔn)則及相應(yīng)制度；是決定行為的內(nèi)外因素及相互關(guān)系的總稱。比較研究發(fā)現(xiàn)，許多國(guó)家和地區(qū)除了建立了完善的相關(guān)法律法規(guī)體系外，還建立了完善的配套制度和措施。如綜合管理協(xié)調(diào)制度、嚴(yán)格的監(jiān)管制度、競(jìng)爭(zhēng)性的教育培訓(xùn)制度、多元化的認(rèn)證制度、證書的管理制度、嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出機(jī)制等。這些制度和措施是推行職業(yè)資格證書制度的根本保證。

制度創(chuàng)新的實(shí)踐路徑

第一階段：完善分類管理，探索分層管理，實(shí)現(xiàn)制度層面的統(tǒng)一，對(duì)部分資格管理職能適當(dāng)下放權(quán)限。

當(dāng)前進(jìn)行職業(yè)資格專項(xiàng)立法時(shí)機(jī)尚未成熟，可由國(guó)務(wù)院出臺(tái)統(tǒng)一的《職業(yè)資格證書規(guī)定》，提升規(guī)范層級(jí)和效力范圍。依據(jù)《就業(yè)促進(jìn)法》，在現(xiàn)有《招用技術(shù)工種從業(yè)人員規(guī)定》（勞動(dòng)和社會(huì)保障部令2000年第6號(hào)）基礎(chǔ)上制定《就業(yè)準(zhǔn)入規(guī)定》，規(guī)范就業(yè)準(zhǔn)入職業(yè)范圍、更新調(diào)整機(jī)制、監(jiān)督檢查和處罰規(guī)則，規(guī)范各級(jí)政府部門相關(guān)權(quán)責(zé)，調(diào)整后的規(guī)定由國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施。

資格框架：構(gòu)架邏輯框架。一是把現(xiàn)有各類證書體系納入一個(gè)邏輯框架中，對(duì)各個(gè)資格體系內(nèi)的資格進(jìn)行體系內(nèi)的統(tǒng)一、對(duì)應(yīng)和互認(rèn)，依據(jù)職業(yè)分類和職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理和規(guī)范；二是逐步對(duì)現(xiàn)有各體系的資格進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和調(diào)整。各類職業(yè)資格證書體系間可依據(jù)職業(yè)分類框架進(jìn)行資格的名稱、內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)、資格等級(jí)的規(guī)范，調(diào)整名稱、內(nèi)涵和效用相同和相近的資格；三是嘗試將專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工勤技能崗位資格也納入其中，分類管理；四是將職業(yè)資格單向?qū)?yīng)銜接的學(xué)歷資格納入框架。

管理體制：在當(dāng)前法律法規(guī)不完善條件下，堅(jiān)持集中統(tǒng)一管理下的分類指導(dǎo)，主要任務(wù)是統(tǒng)一制度。主要內(nèi)容：一是建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮政府綜合協(xié)調(diào)功能；二是政府主導(dǎo)職業(yè)分類、標(biāo)準(zhǔn)制定、資格設(shè)置、認(rèn)證管理、證書核發(fā)和管理；三是調(diào)整相關(guān)方權(quán)責(zé)，將認(rèn)證所站管理職能上移至市級(jí)認(rèn)證機(jī)構(gòu)，變認(rèn)證所站為認(rèn)證場(chǎng)所，與現(xiàn)有考試中心考點(diǎn)職能統(tǒng)一；四是加大對(duì)行業(yè)機(jī)構(gòu)的扶持力度，提升其業(yè)務(wù)支撐和服務(wù)能力，對(duì)部分基礎(chǔ)較好的行業(yè)和部分職業(yè)進(jìn)行自愿管理試點(diǎn)，主要是下放職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建立與更新、題庫(kù)開發(fā)與更新、認(rèn)證管理、證書核發(fā)與管理的試點(diǎn)工作。

第二階段：逐步實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的分類分層管理，實(shí)現(xiàn)職業(yè)資格證書制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)的整合優(yōu)化，完善依法監(jiān)管機(jī)制。

加快推動(dòng)《職業(yè)資格證書條例》和《就業(yè)準(zhǔn)入條例》的立法工作，以提高法律規(guī)范層級(jí)和效率；完善資格框架，精簡(jiǎn)準(zhǔn)入和許可類資格，逐步整合水平評(píng)價(jià)類職業(yè)資格，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位工勤技能崗位資格并入技能類資格，將部分專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格（以考代評(píng)類資格）并入專業(yè)技術(shù)資格，建立職業(yè)資格與學(xué)歷資格雙向溝通銜接，建立互認(rèn)關(guān)系和規(guī)則。

隨著法律法規(guī)的進(jìn)一步健全，逐步向集中統(tǒng)一下的分層管理模式過渡。結(jié)合立法進(jìn)程和政府體制改革進(jìn)程，及時(shí)調(diào)整相關(guān)制度配套措施。如綜合管理協(xié)調(diào)制度、監(jiān)管制度、競(jìng)爭(zhēng)性的教育培訓(xùn)制度、多元化的認(rèn)證制度、證書的管理制度、嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出機(jī)制等。

第三階段：逐步實(shí)現(xiàn)政府依法管理和行業(yè)自愿管理的協(xié)調(diào)發(fā)展，積極推進(jìn)職業(yè)資格專項(xiàng)立法工作。

管理體制：一是強(qiáng)化政府資格監(jiān)管，完善相關(guān)立法和立法監(jiān)督機(jī)制；二是嚴(yán)格控制進(jìn)入監(jiān)管的資格數(shù)量，引導(dǎo)、激勵(lì)地方、行業(yè)、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)等組織在職業(yè)資格管理和實(shí)施中的作用。

運(yùn)行機(jī)制：完善各項(xiàng)法律法規(guī)，依法調(diào)整各項(xiàng)配套制度措施，建立依法管理和行業(yè)自愿管理相協(xié)調(diào)的證書制度。