胡明剛

進(jìn)城落戶、子女教育、房屋租住、社會(huì)保障、看病買藥……近年來，對(duì)于約2.4億進(jìn)城農(nóng)民工而言，這些看似再平常不過的生活，實(shí)現(xiàn)起來卻那么難。

近日，一份《中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告》表明，目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬元。其中，東、中、西部地區(qū)人口轉(zhuǎn)移的公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。此外，據(jù)測(cè)算，進(jìn)入城鎮(zhèn)的個(gè)人每年平均需要支付1.8萬元的生活成本，還需要一次性支付10萬元左右的購房成本。

農(nóng)民工市民化就是指從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口，在經(jīng)歷城鄉(xiāng)遷移和職業(yè)轉(zhuǎn)變的同時(shí)，獲得城鎮(zhèn)永久居住身份、平等享受城鎮(zhèn)居民各項(xiàng)社會(huì)福利和政治權(quán)利成為城鎮(zhèn)居民的過程。

不過，農(nóng)民工市民化并不等同于取得城鎮(zhèn)戶籍，其更深層次的要求，是農(nóng)民工在取得城鎮(zhèn)戶籍的基礎(chǔ)上，在政治權(quán)利、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面享受城鎮(zhèn)居民（市民）同等待遇，并在思想觀念、社會(huì)認(rèn)同、生活方式等方面逐步融入城市的過程。

因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將是一個(gè)漫長的歷史過程。

2012年農(nóng)民工市民化止步不前

2013年3月，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》與中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所聯(lián)合發(fā)布《中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量報(bào)告》并推出全國286個(gè)城市的城鎮(zhèn)化質(zhì)量排名。

近日，根據(jù)最新最準(zhǔn)確的2012年數(shù)據(jù)，兩家單位再次聯(lián)合發(fā)布《中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告（2012）》，用數(shù)據(jù)分析展現(xiàn)農(nóng)民工現(xiàn)階段在公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)生活、文化素質(zhì)、政治權(quán)利四大方面的基本情況。

各項(xiàng)指標(biāo)以2012年城鎮(zhèn)居民相關(guān)指標(biāo)的平均值為“標(biāo)準(zhǔn)值”，以農(nóng)民工相關(guān)指標(biāo)的平均值為“測(cè)算數(shù)值”，以“測(cè)算數(shù)值：標(biāo)準(zhǔn)值”，得出農(nóng)民工市民化各指標(biāo)的“進(jìn)程”值，用以評(píng)價(jià)農(nóng)民工在市民化各個(gè)方面與城鎮(zhèn)居民的差距。

四大項(xiàng)指標(biāo)中，由于政治權(quán)利指標(biāo)下列的“選舉權(quán)與被選舉權(quán)”、“參與社區(qū)管理”兩個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)缺乏，“黨團(tuán)員中參加黨團(tuán)組織活動(dòng)比重”分項(xiàng)缺乏新數(shù)據(jù)，因此在分析近幾年綜合指數(shù)變化并進(jìn)一步了解農(nóng)民工市民化進(jìn)程時(shí)，該項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)予以剔除。

具體數(shù)據(jù)表明，在公共服務(wù)方面，2012年農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民的比值為44.49%，比2011年的45.20%反而降低了0.71個(gè)百分點(diǎn)；2012年，衡量農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)生活條件的指數(shù)為50.21%，比2011年（50.77%）降低0.56個(gè)百分點(diǎn)，為城鎮(zhèn)居民平均水平的一半；與公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)生活相比，以受教育程度衡量的農(nóng)民工文化素質(zhì)的進(jìn)程最低，僅為城鎮(zhèn)居民平均水平的38.30%。不過，這個(gè)數(shù)值比2011年（35.63%）已有所提高。

總體來看，2012年中國農(nóng)民工市民化程度綜合指數(shù)為39.63%，比2011年小幅上升0.07個(gè)百分點(diǎn)。綜合指數(shù)涵蓋的17分項(xiàng)指標(biāo)，除4項(xiàng)數(shù)據(jù)缺乏、2項(xiàng)數(shù)據(jù)沒有新數(shù)據(jù)外，其他11個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)中，6個(gè)上升，5個(gè)下降。

分析2009～2012年中國農(nóng)民工市民化進(jìn)程在公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)生活、文化素質(zhì)三大方面，各項(xiàng)按權(quán)重測(cè)算得出的結(jié)果顯示，前三年總體按照每年1.5個(gè)百分點(diǎn)的速度向前推進(jìn)；但到了2012年，總體進(jìn)程卻止步不前，甚至降低了0.47個(gè)百分點(diǎn)。

《報(bào)告》主筆、中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員魏后凱表示，從總體情況來看，2012年農(nóng)民工市民化進(jìn)程止步不前主要是由農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參與率增長速度放緩、農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校比重基本穩(wěn)定、農(nóng)民工收入增幅低于城鎮(zhèn)職工平均工資增幅三個(gè)方面因素造成的。但從根本上講，農(nóng)民工市民化進(jìn)程緩慢主要存在成本障礙、制度障礙、能力障礙、文化障礙、社會(huì)排斥、承載力約束等六大障礙。因此，要加快推進(jìn)市民化進(jìn)程，就必須完善體制機(jī)制，徹底破除這六大障礙。

市民化所需的

公共成本與個(gè)人成本

魏后凱還表示，農(nóng)民工市民化最關(guān)鍵的是推進(jìn)公共服務(wù)的均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。只有公共服務(wù)均等化以后，才能逐步解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)人口的經(jīng)濟(jì)收入、住房等一系列的差距。但實(shí)現(xiàn)市民化后無差別的社會(huì)福利待遇必將給地方政府帶來較大的財(cái)政壓力。

據(jù)課題組測(cè)算，目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬元。其中，東、中、西部地區(qū)人口轉(zhuǎn)移的公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。這部分公共成本主要是政府為保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化而在各項(xiàng)公共服務(wù)、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施新擴(kuò)建等方面所需增加的財(cái)政支出。

數(shù)據(jù)表明，為保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，東、中、西部地區(qū)的年人均公共服務(wù)管理成本分別為1623元、505元和465元，全國平均為806元；年人均城鎮(zhèn)建設(shè)維護(hù)成本分別為716元、603元和547元，全國平均為677元。另外，社會(huì)保障成本也是較大的支出，東、中、西部人均成本分別為45547元、34362元 和39832元。全國平均為41356元。還有就是教育，農(nóng)民工隨遷子女在城鎮(zhèn)就學(xué)的人均新建學(xué)校和義務(wù)教育成本分別為15066元、12384元和12616元，全國平均為14180元。

此外就是住房成本，由于農(nóng)村和城市住房成本不同，東中西部地區(qū)也不一樣，課題組根據(jù)不同地區(qū)流動(dòng)人口流入地的社會(huì)保障房成本作為參考，測(cè)算出人均住房保障成本分別為15214元、9512元和10305元，全國平均為12011元。由于農(nóng)民工低收入人群更多，這部分群體納入城市，存在兩部分成本：一是政府建社會(huì)保障房的成本；二是農(nóng)民工進(jìn)入廉租房以后，享有的補(bǔ)貼。由于東中西部在廉租房的面積差別不大，主要是補(bǔ)貼東部地區(qū)普遍比較高。

除了這些公共成本，進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)定居還需支付生活費(fèi)用和發(fā)展費(fèi)用。據(jù)測(cè)算，我國東、中、西部城鎮(zhèn)人均生活發(fā)展成本分別為2.0萬元/年、1.5萬元/年和1.6萬元/年，全國平均約為1.8萬元/年。對(duì)于市民化的個(gè)人成本問題，課題組認(rèn)為，轉(zhuǎn)移人口自身負(fù)擔(dān)不起，建議把農(nóng)民工的市民化和農(nóng)村土地制度改革結(jié)合起來。把農(nóng)民承包的土地、山地、林地等資源，變?yōu)榭梢猿鲎?、抵押、變現(xiàn)的資本，成為農(nóng)民工在城市中生活、購房、改善生活、開公司等方面的來源。

課題組認(rèn)為，對(duì)于每個(gè)進(jìn)城人員需要的13萬公共成本，可以引進(jìn)社會(huì)資本，同時(shí)13萬元的公共成本包括一次性支付成本2.6萬元，剩下的是每年2400元的后續(xù)投入，如社會(huì)保險(xiǎn)。據(jù)測(cè)算，假設(shè)公共成本是由政府來出錢，每年解決2500萬人城鎮(zhèn)化，政府每年一次性投入約6500億元，相當(dāng)于我國2012年公共財(cái)政收入的5.5%，課題組認(rèn)為中央和地方政府是可以承擔(dān)的。