胡明剛

3月16日，中共中央、國(guó)務(wù)院正式公布《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（下稱《規(guī)劃》）。這份30多章合計(jì)3萬(wàn)多字的文件無(wú)疑將成為今后一段時(shí)期中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。實(shí)際上，一年多前的2012年12月，就已經(jīng)傳出國(guó)家已經(jīng)制定出城鎮(zhèn)化相關(guān)政策草案。如今，該項(xiàng)規(guī)劃終于掀開(kāi)神秘面紗。

目前，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%的平均水平，也低于人均收入與中國(guó)相近的發(fā)展中國(guó)家60%的平均水平。新出臺(tái)的《規(guī)劃》提出，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，并實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)。據(jù)國(guó)家發(fā)改委副主任徐憲平介紹，根據(jù)這個(gè)核心目標(biāo)，未來(lái)6年總的常住人口城鎮(zhèn)化率需提升6.3%，年均提升1.05%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率提升9%，年均提升1.5%。

《規(guī)劃》還稱，大中城市可設(shè)置參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限的要求，但最高年限不得超過(guò)五年。特大城市可采取積分制等方式，設(shè)置階梯式落戶通道，調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。同時(shí)，改革戶籍制度，逐步消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，還原戶籍本來(lái)的人口登記管理功能。并且建立居住證制度，全面推行流動(dòng)人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，并作為申請(qǐng)登記居住地常住戶口的重要依據(jù)，城鎮(zhèn)流動(dòng)人口暫住證持有年限累計(jì)進(jìn)居住證。

根據(jù)《規(guī)劃》，中國(guó)還將全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)城區(qū)人口50萬(wàn)～100萬(wàn)的城市落戶限制，合理放開(kāi)城區(qū)人口100萬(wàn)～300萬(wàn)的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬(wàn)～500萬(wàn)的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)模。

《規(guī)劃》提出，要把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向。在中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的地區(qū)，要培育發(fā)展若干新的城市群，如成渝、中原、長(zhǎng)江中游、哈長(zhǎng)城市群等城市群，引領(lǐng)國(guó)土空間的均衡發(fā)展，培育區(qū)域新的增長(zhǎng)極。

在3月19日舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，徐憲平介紹說(shuō)，目前我國(guó)東部地區(qū)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群，以2.8%的國(guó)土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，但這些地區(qū)現(xiàn)在面臨的生態(tài)環(huán)境壓力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力在加大，需要調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)型升級(jí)。反觀中西部地區(qū)，資源承載能力相對(duì)較強(qiáng)，人口較少，但潛力卻沒(méi)有得到發(fā)揮。另一方面，從城市布局來(lái)看，目前我國(guó)1000萬(wàn)人口以上的城市達(dá)到了6個(gè)，500萬(wàn)到1000萬(wàn)的有10個(gè)，100萬(wàn)以上則有142個(gè)。大城市的人口數(shù)量與環(huán)境綜合承載能力之間的矛盾越來(lái)越大。

《規(guī)劃》另一新穎之處，就是同時(shí)也布局了城市建設(shè)投融資機(jī)制改革。在本次《規(guī)劃》中，值得一提的是，《規(guī)劃》提出要建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制，在建立健全地方債券發(fā)行管理制度與評(píng)級(jí)制度同時(shí)，允許地方政府發(fā)行債券以推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。另外，還將鼓勵(lì)創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，多渠道推動(dòng)股權(quán)投資，提高直接融資的比重。

財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆表示，下一步財(cái)政部將重點(diǎn)做好3點(diǎn)工作。一是加大地方政府債券支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的力度。依法賦予地方政府適度舉債權(quán)限，完善現(xiàn)行地方政府債券制度，探索一般債券與專項(xiàng)債券相結(jié)合的地方政府舉債融資辦法。二是推廣使用“政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）”。對(duì)消費(fèi)者付費(fèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推廣使用PPP模式。政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等公開(kāi)透明的方式，事先明確收益承諾機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理。切實(shí)規(guī)范地方政府舉債行為，厘清政府與企業(yè)關(guān)系，正確引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

3月23日，在“中國(guó)發(fā)展高層論壇”上，徐憲平具體闡釋了走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路需要重點(diǎn)實(shí)施的五大任務(wù)：一是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；二是優(yōu)化城鎮(zhèn)化的布局和形態(tài)；三是提高城市可持續(xù)發(fā)展；四是推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；五是改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制。

在此次論壇上，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民對(duì)可能產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化熱潮發(fā)出警示，地方在十八大以后各方面對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的熱情特別高漲，但由于認(rèn)識(shí)不一致、做法很不相同，存在著一哄而上的傾向，所以亟待中央來(lái)糾偏。否則，看起來(lái)可能轟轟烈烈一時(shí)提高眼前的增長(zhǎng)速度，但是負(fù)面的效果卻很大，中長(zhǎng)期會(huì)帶來(lái)很多的危害。

此外，楊偉民還指出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化最主要是要把握好兩個(gè)分工，一個(gè)是市場(chǎng)和政府的分工，要堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮好政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)治理等方面的職能。第二是要處理好中央和地方的關(guān)系，中央制定大政方針，確定體制框架，確定城鎮(zhèn)化的總體戰(zhàn)略布局，地方按照這樣的大政方針來(lái)擴(kuò)大工作。