王曉紅

引言：中共中央、國務(wù)院在“十二五”的開局之年出臺(tái)了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，特別強(qiáng)調(diào)要“加快水利工程建設(shè)和管理體制改革”。我國在改革開放以來一直立足基本的國情水情，順應(yīng)水利發(fā)展形勢(shì)，通過對(duì)國外有益經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行有效借鑒，創(chuàng)新水利工程建設(shè)和管理體制機(jī)制，取得了一定的成效。但是水利改革在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的新形勢(shì)下也面臨著新的挑戰(zhàn)。本文主要分析了水利工程管理過程中存在的主要問題以及從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下水利工程管理存在的問題，并針對(duì)問題提出了水利工程管理體制的改革的具體舉措，以促進(jìn)水利事業(yè)的發(fā)展。

一、水利工程管理存在的主要問題

目前我國已經(jīng)興建了一大批水利工程，水利固定資產(chǎn)已達(dá)數(shù)千億元，包括了防洪、排澇、供水、灌溉、發(fā)電等工程體系。這些水利工程在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、抵御洪澇災(zāi)害、促進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮著巨大的作用。但是由于各個(gè)水利工程建設(shè)的時(shí)期和過程不同而具有不同的特點(diǎn)，有一定規(guī)模并具有綜合功能的水利工程大都是由政府和集體投資建設(shè)的，也有部分是個(gè)人投資建設(shè)的，這些水利工程的管理存在以下問題：

1、水利工程產(chǎn)權(quán)不清晰。1988年頒布的水法在水利工程所有權(quán)問題上明確規(guī)定水資源屬于全民所有。但是在1988年以前已經(jīng)興建了大量的水利工程，無償用水的觀念更是根深蒂固。水權(quán)法律的頒布滯后于水利工程的建設(shè)，導(dǎo)致了對(duì)水利工程的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生錯(cuò)誤的意識(shí)，各方爭(zhēng)奪的是使用權(quán)、收益權(quán)、支配權(quán)等利益性權(quán)利，但對(duì)水利工程的維修、管理支出等義務(wù)則互相推諉。不清晰的產(chǎn)權(quán)致使水利工程的管理機(jī)構(gòu)被錯(cuò)誤的認(rèn)為是水利工程的產(chǎn)權(quán)所有者，管理人員是自收自支的直接掌控人，結(jié)果是雖然水利工程的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、支配權(quán)等名義上是政府的，但是在管理過程中缺位嚴(yán)重，收益好的歸個(gè)人，收益差的歸政府。

2、水利工程管理缺位、效率低下。很多水利工程由于建設(shè)的時(shí)間較早，沒有得到及時(shí)有效的維護(hù)和更新，按照現(xiàn)在的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)大都屬于病險(xiǎn)工程，需要采取措施進(jìn)行除險(xiǎn)加固。一些機(jī)電設(shè)備更是已經(jīng)運(yùn)行超過30年了，嚴(yán)重老化，或者水利工程的整體安全性較差，運(yùn)行效率低下。新中國成立后建成的水利工程是以農(nóng)業(yè)灌溉為主，但現(xiàn)在農(nóng)業(yè)灌溉的面積急劇萎縮，水價(jià)低廉，水利工程卻未能及時(shí)轉(zhuǎn)變?cè)泄δ堋Ｓ泻芏喟踩ㄐ詾槎?、三類的水利工程的安全狀況較差。

3、水利工程的內(nèi)部管理職責(zé)不清、管理體制不順。建成后的水利工程一般屬于事業(yè)單位，政府負(fù)責(zé)提供保障，經(jīng)過多年的發(fā)展，管理隊(duì)伍龐大，導(dǎo)致管理目標(biāo)不明確，守著編制等飯吃，管理職責(zé)不清。水利工程管理體制是確定中央、地方、部門、企業(yè)各方面在管理范圍、職責(zé)權(quán)限、相互關(guān)系的準(zhǔn)則，最核心的問題是如何設(shè)置水利工程管理單位，對(duì)其單位屬性、人員組成、管理職能和經(jīng)費(fèi)來源予以明確。

二、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下水利工程管理存在的問題

政府授予水利工程管理單位管理的職能，這樣政府在準(zhǔn)公共物品管理中不可避免的出現(xiàn)了弊端：

1、政府在供給水利工程管理準(zhǔn)公共物品過程中存在著政府和水管單位之間信息不對(duì)稱的情況，導(dǎo)致了各種資源運(yùn)作的低效率。政府與水管單位之間是委托和代理的關(guān)系，政府是委托人，水管單位是代理人。水利工程的管理是由專業(yè)性要求的，政府不一定能夠明確水管單位所需要的人財(cái)物，政府在供給資源時(shí)會(huì)出現(xiàn)時(shí)效性方面的偏差，導(dǎo)致編制與經(jīng)費(fèi)與實(shí)際需求長(zhǎng)期不相符，管理經(jīng)費(fèi)緊張、人力資源不足，影響管理職能的發(fā)揮。管理單位本身是代理人，但很多卻定性為自收自支，不符合代理人的身份。

2、政府對(duì)水利工程管理供給的壟斷會(huì)導(dǎo)致低效率。水利工程的供水、灌溉、發(fā)電等因?yàn)楣芾砩系男什桓撸瑢?dǎo)致最終公共物品的供給效率也不高。供水的設(shè)施設(shè)備損壞比較嚴(yán)重，漏損量大，影響了對(duì)產(chǎn)品的有效供給。此外在水的定價(jià)和收取費(fèi)用上由于不具有直接性利益，出現(xiàn)收費(fèi)的人多，但收的很少。特別是少數(shù)純發(fā)電等經(jīng)營性水利工程采取變賣資源的方式轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I，價(jià)格嚴(yán)重被低估，導(dǎo)致國家資源的流失。

3、“經(jīng)濟(jì)人”是政府官員所具有的特征，這使政府在水利工程管理上失靈。經(jīng)濟(jì)人的特性使水利工程管理人員把全部精力從公共物品的供給上轉(zhuǎn)移到對(duì)個(gè)人的權(quán)力、職位、收入等個(gè)人利益的追求上，因?yàn)檎隆⒄鬅o法分開，代理人雖然由政府委托供給工作但卻無法充分行使代理工作，而只是作為政府的管理末端在操作。

4、政府官員的行為目標(biāo)與社會(huì)福利最大化的目標(biāo)出現(xiàn)偏差，主要表現(xiàn)為對(duì)水價(jià)的定價(jià)機(jī)制不透明，缺乏對(duì)水利工程管理單位的明確定位，結(jié)果是出現(xiàn)損公肥私、水管單位員工多為官員裙帶，卻缺少技術(shù)人員，用水單位使用廉價(jià)水資源，而供水單位則無法享受好處。

三、水利工程管理體制改革

1、理順以水權(quán)為基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。政府對(duì)水利工程管理的出發(fā)點(diǎn)是保持社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，政府對(duì)關(guān)系公共安全的水利工程建設(shè)和管理承擔(dān)起保障責(zé)任，但是負(fù)責(zé)并等于政府全包，而著重點(diǎn)是在理順關(guān)系上。國家和集體的所有權(quán)地位的明確是理順關(guān)系的前提。水法規(guī)定：水資源是屬于全民所有，集體所有則是指集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫中的水。

政府還需要二次確定使用權(quán)、收益權(quán)、支配權(quán)等產(chǎn)權(quán)。因?yàn)槊總€(gè)水利工程的具體情況不同，所以二次產(chǎn)權(quán)的確定應(yīng)分類制定改革方案：政府對(duì)純公益性為主的供水、防洪、灌溉等水利工程應(yīng)采取公共財(cái)政支出的方式保障管理資金；政府對(duì)準(zhǔn)公益性的具有一定的供水、發(fā)電收益的水利工程可以通過采取把部分收益權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式取得公共產(chǎn)品的供給；政府對(duì)以盈利為目的的水利工程在保證國家資源最大化收益的前提下通過市場(chǎng)化的方式確定產(chǎn)權(quán)，使水利工程的效益盡早發(fā)揮。理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，政府是整體控制人。政府通過采取多種方式籌集建設(shè)資金，有效解決政府財(cái)政對(duì)水利工程投入短缺的問題。保證功能發(fā)揮時(shí)的絕對(duì)控制權(quán)。

2、理順?biāo)こ痰氖罩w系。政府擁有水價(jià)、電價(jià)的定價(jià)權(quán)，對(duì)建設(shè)管理的資金問題需要從收支兩條線的角度考慮，建立一套水利工程建設(shè)管理資金的有效機(jī)制。從公共產(chǎn)品和公共資源這兩個(gè)角度需要政府對(duì)水利工程的政策投資補(bǔ)助和水價(jià)、電價(jià)等進(jìn)行合理定價(jià)，從整體運(yùn)作的角度明確收入來源。應(yīng)在考慮整個(gè)社會(huì)對(duì)供水、防洪、發(fā)電、灌溉等綜合需求的基礎(chǔ)上定位水價(jià)，以政府統(tǒng)籌和杠桿調(diào)節(jié)作用來綜合確定水價(jià)，通過政府算總賬的方式對(duì)收支問題進(jìn)行平衡，改善各水利工程因?yàn)樽陨項(xiàng)l件而產(chǎn)生的待遇不平等問題，確保所有的水利工程發(fā)揮公共產(chǎn)品的供給特性。水價(jià)、電價(jià)的制定應(yīng)符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，由政府統(tǒng)一調(diào)配收益，承擔(dān)水利工程的管護(hù)成本。防洪等純公共產(chǎn)品因?yàn)殡y以計(jì)量應(yīng)由政府完全提供并確定合理的建設(shè)管理所需資金，建立一套使水利工程管理形成良性循環(huán)的機(jī)制，充分保障公共產(chǎn)品的有效供給。

3、定位市場(chǎng)化經(jīng)營，提高管理效率。實(shí)行市場(chǎng)化操作、分權(quán)管理是提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品有效供給的一個(gè)行之有效的辦法。在水利工程管理上政府引入了市場(chǎng)機(jī)制是為了確保發(fā)揮水利工程效率從總體上對(duì)水利工程進(jìn)行管理和指揮。代表政府進(jìn)行管理的責(zé)任是：對(duì)具體的經(jīng)營實(shí)體總體指揮、績(jī)效考核、日常管理。按照政府的要求對(duì)日常工程進(jìn)行生產(chǎn)、維護(hù)、監(jiān)測(cè)，保證水利工程的安全和效益，提高管理效率，接受政府考核。產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的管理模式可以在決策層和經(jīng)營層之間進(jìn)行重新的配置調(diào)整。決策層根據(jù)水利特性對(duì)水利工程管理的指揮工作實(shí)行分級(jí)管理，按照區(qū)域?qū)χ笓]權(quán)限重新劃分，采用直接職能或者單獨(dú)成立的方式增加列入政府部門，減少管理層次。經(jīng)營層是由社會(huì)成立的具有專業(yè)水準(zhǔn)的公司，擁有的相應(yīng)的管理團(tuán)隊(duì)，承攬水利工程管理業(yè)務(wù)。經(jīng)營層在激勵(lì)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，對(duì)內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行不斷的調(diào)整、優(yōu)化，建立一支精簡(jiǎn)高效并具有競(jìng)爭(zhēng)力的管理團(tuán)隊(duì)。

四、結(jié)束語

水利工程管理體制改革的指導(dǎo)思路是由政府出資購買服務(wù)、市場(chǎng)通過競(jìng)爭(zhēng)提供服務(wù)。水利工程管理的合理成本是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)最終確定，具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)在承包工程管理后，通過做好服務(wù)，提高政府供給水利工程公共產(chǎn)品的效率，這就是在政府的全面負(fù)責(zé)下的水利工程的市場(chǎng)化改革，也是水利工程管理體制改革的理論基礎(chǔ)。

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（作者單位：徐州市水利局）