張星一

【摘 要】 水利建設作為重要的基礎民生工程，其對于人們生產(chǎn)生活的影響的重要性不言而喻。所以，加強民生水利的法律保障體系的建設具有非常重要的意義。基于此文章對構建民生水利的法律保障體系進行分析，以期能夠提供一個借鑒。

【關鍵詞】 民生水利；法律保障體系

1.民生水利的內(nèi)涵

水利部部長陳雷在2008年3月22日的《人民日報》上發(fā)表了題為《發(fā)展水利改善民生》的文章，文中關于如何構建民生水利發(fā)展格局的闡述，實際上已包括了民生水利的內(nèi)涵。我們認為可歸納為5個方面的內(nèi)容。

一、民生水利緊密圍繞民生，重點是發(fā)展，核心是以人為本，依據(jù)是科學發(fā)展觀，目標是推進和諧社會的進程和全面小康社會建設，促進人的全面發(fā)展。要充分發(fā)揮水利在改善民生中的作用，必須繼續(xù)堅持發(fā)展水利事業(yè)，發(fā)展的目標必須是讓廣大老百姓滿意，維護老百姓最根本的利益。水利發(fā)展是為了改善民生，而改善民生既不能脫離實際，超越水利發(fā)展，也不能滯后于水利發(fā)展，必須以科學發(fā)展觀為依據(jù)，推進水利和民生的和諧共進，實現(xiàn)民生和水利共同發(fā)展的雙贏。

二、民生水利在統(tǒng)籌兼顧的前提下，特別注重解決與“三農(nóng)”相關的水利問題?！懊裆钡奶岢觯欣诮鉀Q“三農(nóng)”問題，加強農(nóng)業(yè)基礎，加快農(nóng)村發(fā)展，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)。

三、發(fā)展水利、改善民生的制度保障是進一步深化配水制度改革和水權的全面改革，解決水資源分配不公的矛盾。水資源的自然分布規(guī)律和開發(fā)利用歷史決定了水資源對于不同社會群體在分配起點上的不公平，行政區(qū)域對流域的分割導致水事關系錯綜復雜。在水權分配中要切實保障社會群體用水的公平性和基本用水需求，保障水資源利用權利和機會公平，通過實現(xiàn)人類社會內(nèi)部的和諧，進而達到人與自然的和諧，維護不同區(qū)域之間的人的公平（區(qū)際公平）、當代人之間的公平（代內(nèi)公平）、當代人與后代人之間的公平（代際公平），確保水利發(fā)展成果惠及全體人民及子孫后代，促進可持續(xù)發(fā)展。

四、當前我國水利系統(tǒng)的工作方向和迫切需要解決的民生問題，是突出解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的水利問題，讓廣大人民群眾共享水利發(fā)展成果。

五、民生水利建立在資源水利、環(huán)境水利、生態(tài)水利等水利發(fā)展思路的基礎上，其理論體系是一脈相承并逐漸向前發(fā)展的。

民生水利是我國水利部門把科學發(fā)展觀與當前水利發(fā)展的實際相結合，總結我國水利建設經(jīng)驗教訓，把握當今我國水資源和水利發(fā)展現(xiàn)狀，根據(jù)新時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展對水利的新要求，從依靠水利改善民生和水利實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，提出的全新的水利發(fā)展思路。這一思路體現(xiàn)了我國當代水利發(fā)展的理念，有著深刻的社會背景，其中，馬克思主義發(fā)展理論和科學發(fā)展觀是民生水利思路形成的理論淵源，我國水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會發(fā)展對水利提出的實踐需求是民生水利思路形成的現(xiàn)實依據(jù)，我國水利建設的經(jīng)驗教訓為民生水利的提出提供了可借鑒的經(jīng)驗。

在民生水利發(fā)展過程中，目前的法律法規(guī)雖然提供了較強的保障，但與水利改革發(fā)展的內(nèi)在需求相比仍明顯滯后。為了進一步保障和推動民生水利的發(fā)展，亟需大力加強相關法律制度建設，構建形式完整、內(nèi)容全面、相互銜接、相互配套的民生水利法律保障體系。

2.民生水利法律保障現(xiàn)狀

現(xiàn)有水法律法規(guī)對民生水利的保障主要體現(xiàn)在：一是直接關系人民群眾生命安全方面，《防洪法》、《防汛條例》、《水利工程大壩安全管理條例》等防洪管理和水利工程大壩安全管理法律法規(guī)，通過推進防洪基礎設施建設和強化防洪管理，強化水利工程大壩安全管理，有效保障了民眾的生命財產(chǎn)安全；二是直接關系人民群眾生活保障方面，《水法》、《城市供水條例》等水資源管理和供水管理法律法規(guī)，通過強化飲用水水源保護區(qū)管理和供水管理，較好地保障了民眾的飲水安全；三是直接關系人民群眾生產(chǎn)發(fā)展的民生水利方面，《水法》、《抗旱條例》等水資源管理和防旱抗旱管理法律法規(guī)，通過強化水資源管理，規(guī)范防旱抗旱工作，較好地保障了民眾生產(chǎn)發(fā)展的供水安全；四是直接關系城鄉(xiāng)人居環(huán)境方面，《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《河道管理條例》等生態(tài)保護管理法律法規(guī)，通過推進水土流失治理和河道治理，強化水資源保護和水污染防治，較好地保障了民眾生態(tài)環(huán)境安全；五是直接關系特殊群體涉水權益的民生水利方面，《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》、《長江三峽工程建設移民條例》、《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》等補償制度管理法規(guī)，通過建立蓄滯洪區(qū)補償制度和移民安置補償制度，較好地保障了蓄滯洪區(qū)民眾和移民的合法權益。

然而，與今后一段時期內(nèi)民生水利跨越式發(fā)展的法律保障需求相比，與民眾涉水權益的保障需求相比，民生法律保障總體上還比較滯后，主要體現(xiàn)在：一是農(nóng)村飲水安全、農(nóng)田水利、農(nóng)村水電等與老百姓息息相關的民生水利立法還基本處于法律空白狀態(tài)，尤其是點多、面廣、分散的大量小型水利工程建設制度尚未予以規(guī)范化、制度化；二是工程建成后的運行管理缺乏法律保障，民生水利長效機制尚難以有效建立；三是占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設施補償辦法等一些與農(nóng)民用水權益緊密相關的法規(guī)，以及《水法》等法規(guī)中的一些重要條款，由于法律權威不足或者配套制度未有效建立等原因，實踐中難以得到有效落實。

3.民生水利法律保障體系的構建

3.1構建堅實可靠的防洪減災體系，保障人民生命財產(chǎn)安全

一是加強防洪工程建設。加大病險水利工程除險加固力度，抓好重點河道堤防整治，提高防洪標準，通過對河道、水利工程、滯洪區(qū)的有效整治和防洪設施現(xiàn)代化建設，做到“攔、分、蓄、滯、排”合理安排，形成日臻完善的防洪安全保障體系。二是建立較為完善的防洪管理體系，健全防汛抗洪監(jiān)測預報和指揮調(diào)度系統(tǒng)，制訂完善防汛應急預案，提高預測、預報、預警和調(diào)度的水平，科學安排洪水出路，有效規(guī)避、控制和分散洪水風險，合理利用雨洪資源。

3.2構建節(jié)水高效的供水保證體系，保障人民飲水安全

一是加大農(nóng)村飲水安全投入力度，把保障農(nóng)村飲水安全作為水利工作的首要任務。農(nóng)村飲水安全事關廣大農(nóng)民的生命安全和健康，針對目前農(nóng)村飲用水不安全的現(xiàn)狀，加快實施飲水安全工程規(guī)劃，按照“先急后緩，分期實施，全面解決”的原則，在5～7年內(nèi)完成農(nóng)村安全飲水項目，確保工程建得成、用得起、管得好、長受益，讓農(nóng)民群眾早日喝上潔凈水、放心水、安全水。二是完善城市供水工程體系，保證供水安全。必須加強城市飲用水水源地保護，科學制定規(guī)劃，實行定期監(jiān)測，防止水源受到污染，提高供水風險管理能力；加強應急水源地建設，建立應急應變機制，提高供水能力；綜合應用節(jié)水措施，提高用水效率和效益，形成水資源合理配置的格局，保障經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾的用水需求。

3.3建設路徑

一方面，民生水利相關的法律制度，尤其是規(guī)劃制度、投入制度、建設管理制度、產(chǎn)權制度、運行與維護經(jīng)費制度、政策保障制度以及特殊群體涉水權益保障制度，已經(jīng)超出了部門職責范疇，需要由法律或者行政法規(guī)先行確立基本制度。在這種情況下，“自上而下”，由國家推出相關法律法規(guī)，規(guī)范和促進民生水利改革與發(fā)展，各部門、各地區(qū)再予以開展配套法律制度建設，是合理可行的基本路徑。另一方面，民生水利涉及面廣，各省、自治區(qū)、直轄市的省情、民情、水情不同，在全國范圍內(nèi)出臺民生水利法律法規(guī)往往需要較長周期，短期內(nèi)難以及時滿足民生水利改革與發(fā)展的需要。在這種情況下，各地也可以先行開展相關法規(guī)建設，包括制定適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章等，這不僅可以及時滿足各地民生水利改革與發(fā)展需要，而且可以因地制宜，積累經(jīng)驗。

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