周自軍

【摘 要】近年來，各種廣義上的市政債券，已通過企業(yè)債、“打捆貸款”、集合信托投資產(chǎn)品乃至資產(chǎn)證券化等形式出臺。在世界金融危機的背景下，為貫徹積極的財政政策，我國廣義市政債券市場取得了突飛猛進的發(fā)展：國務(wù)院2009年年初決定同意地方發(fā)行2000億債券，由財政部代理發(fā)行。僅僅時隔半年，2010年6月18日，我國再次批準以中央打包的方式發(fā)行總額為438億元的債務(wù)。2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點。本文依托2011年四省市地方政府債券發(fā)行的背景，引入科學合理的結(jié)果評估，可以為地方債券發(fā)行風險管理提供戰(zhàn)略引導與改進方向，有利于提高發(fā)債風險管理質(zhì)量和效能，有利于逐步建立管理規(guī)范、運行高效、風險可控的地方政府性債務(wù)管理制度和運行機制，有利于經(jīng)濟社會的平穩(wěn)較快增長。

【關(guān)鍵詞】地方政府；債務(wù)風險管理；結(jié)果評估

一、引言

我國城市化的快速發(fā)展要求巨額資金的投入來進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而城市財政資金往往捉襟見肘，通過發(fā)行市政債券積極有效籌措城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用，能有效解決我國市政建設(shè)資金不足的問題。由于國家預(yù)算法中明令禁止地方政府發(fā)債，多年來我國地方政府性債務(wù)問題一直“猶抱琵琶半遮面”。此前我國2005年-2008年這4年的發(fā)債總額僅為1585億元，自2009年由財政部代理發(fā)行2000億地方政府債券開始，我國地方政府債券有趨向合法化規(guī)范化發(fā)展的趨勢。

經(jīng)國務(wù)院批準，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點，省市今年自行發(fā)債總額不超過229億元。為加強對2011年自行發(fā)債試點工作的指導，規(guī)范自行發(fā)債行為，財政部又制定了《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》。這一試點辦法的公布，標志著地方政府債券首次名正義順地在中國大地開始試點。廣東省財政廳11月14日晚間公布，定于11月18日招標發(fā)行2011年廣東省政府債券，規(guī)模為69億元，3年期和5年期品種各占一半。15日，上海就將率先自行招標發(fā)行71億元地方政府債。深圳市計劃今年發(fā)行22億元地方債券解決資金缺口，建設(shè)教育等民生重點項目。

二、文獻綜述

伴隨著我國1998年實行積極的財政政策，我國地方政府的債務(wù)規(guī)模不斷擴大，由此也引發(fā)了對地方債務(wù)規(guī)模不斷擴大所帶來風險的擔憂，國內(nèi)學者也開始了對地方債務(wù)及其風險問題進行了一系列的研究。張春霖（2000）對我國政府債務(wù)的可持續(xù)性問題進行了研究，從靜態(tài)和動態(tài)兩個角度探討了研究我國地方政府債務(wù)的可持續(xù)性的方法；世界銀行專家Hana Polackova（2000）從政府債務(wù)角度提出了著名的財政風險矩陣，在該風險矩陣中，她引入了“隱性債務(wù)”和“或有債務(wù)”的概念，從而擴大了政府債務(wù)的內(nèi)涵和外延，對全面分析和評估地方政府債務(wù)有重要的借鑒意義；劉尚希（2002）從財政資產(chǎn)存量和收支流量兩個方面分析了政府債務(wù)風險狀況，并構(gòu)建了財政風險的理論分析框架；郭琳、陳春光（2002）認為我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌、財政體制的轉(zhuǎn)換、地方政府債務(wù)管理制度改革的滯后以及市場經(jīng)濟本身的風險性是我國地方政府債務(wù)風險存在的主要愿意；劉尚希（2003）對我國地方政府的或有債務(wù)進行了研究，對政府或有債務(wù)的特征、形成機制、經(jīng)濟效應(yīng)進行了全面的分析，指出政府或有債務(wù)的存在大大增加了地方政府債務(wù)的整體風險，應(yīng)該加強對或有債務(wù)的有效管理；劉星等（2005）基于定性和定量的角度為構(gòu)建地方政府債務(wù)風險預(yù)警機制提供一個可行思路，并對重慶地方政府債務(wù)進行了實證研究；唐云峰（2005）指出地方債務(wù)形成的真正原因是中央和地方政府財權(quán)和事權(quán)的劃分不對稱、地方政府追求預(yù)算和效用最大化、地方政府官員的尋租；陳尉綱（2006）指出應(yīng)從建立健全政府擔保、借款、投資機制，建立科學高效的償還機制，加強財政收支管理三個方面防范和化解地方政府債務(wù)風險；蘇忠林（2006）認為應(yīng)以立法形式限制地方政府債務(wù)規(guī)模，從理順政府與市場之間的關(guān)系、理順中央政府與地方政府的關(guān)系、建立債務(wù)風險預(yù)警機制、努力構(gòu)建政府債務(wù)管理的良性循環(huán)機制、培植地方財源等方面來化解地方政府債務(wù)風險；裴育、歐陽華生（2006）通過篩選一系列的指標體系，并且成功構(gòu)建了地方債務(wù)的風險預(yù)警程序；李潔明、巨凡（2010）從公共產(chǎn)品的視角說明了地方政府債券存在的必要性，但同時指出為了控制地方政府的債務(wù)風險，應(yīng)該嚴格控制其債券融資的資金用途，禁止將資金用于彌補財政日常性支出的財政缺口；章志平（2011）利用灰色系統(tǒng)理論評估了地方政府性債務(wù)風險，并據(jù)此建立我國地方政府性債務(wù)的風險預(yù)警體制。

以上研究從不同角度和層次對我國地方政府債務(wù)的形成機制、債務(wù)風險產(chǎn)生的原因以及地方政府債務(wù)風險預(yù)警機制進行了研究和論述，為本文研究地方政府性債務(wù)風險管理結(jié)果評估方法的引入奠定了重要的理論基礎(chǔ)和參考，但是通過認真分析我們發(fā)現(xiàn)，以上文獻都只是談到了宏觀層面的分析，或是說明債務(wù)風險的存在以及防范風險的政策建議，但沒有具體涉及到政府債務(wù)風險管理的效果分析。我們認為政府債務(wù)風險規(guī)避的一個重要的工作就是對風險進行管理，而管理的效果如何，如何對這種管理措施的實施效果進行評估應(yīng)該是一個具有重大現(xiàn)實意義的工作。本文試圖通過介紹結(jié)果評估分析方法，并論述在政府債務(wù)風險管理中引入結(jié)果評估的重要作用和現(xiàn)實的可操作性，希望通過這種方法的引入完善政府債務(wù)的風險管理機制，為政府債務(wù)的風險管理提供一種新的思路。

三、研究框架

我們整體的研究框架是在傳統(tǒng)的風險管理流程中，加入結(jié)果評估方法，以使整個風險管理過程更加合理完善，能夠體現(xiàn)出風險管理過程的動態(tài)循環(huán)特征。我們將按照這樣的流程來說明我們的觀點：一，對傳統(tǒng)的風險管理流程進行介紹，指出其不足之處；二，對結(jié)果評估方法進行詳細介紹；三，在政府債務(wù)風險管理中引入結(jié)果評估方法，完善風險管理機制。

1.傳統(tǒng)風險管理流程

首先簡單分析一下地方政府債務(wù)風險形成的原因和機制，我國由于存在以下幾個方面的問題，直接導致了地方政府債務(wù)風險的形成。

（1）我國地方政府財權(quán)和事權(quán)的嚴重不對稱

1994年分稅制改革，中央財政基本上集中了全國財政收入的70%，而實際的地方政府財政支出是由地方政府來承擔的，嚴重的財力不足迫使地方政府不得不尋求辦法籌集資金以彌補巨大的財政缺口。

（2）地方財政預(yù)算和資金使用缺乏有效地監(jiān)管

早期預(yù)算體制和監(jiān)管力度容易誘發(fā)多報虛報預(yù)算的道德風險情況，導致地方政府沒有足夠的壓力和動力去規(guī)范資金的合理使用，財政制度的監(jiān)管不完善，使得財政部門不能及時對有關(guān)債務(wù)特別是或有債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風險進行有效的監(jiān)管和控制，及早安排償債資金，這將大大提高的政府的債務(wù)風險。另外，由于政府缺乏對舉債單位和有關(guān)責任人有效的制約措施，借款的借、用、還各環(huán)節(jié)存在脫節(jié)。

（3）缺乏系統(tǒng)的風險管理機制

地方政府沒有嚴謹?shù)娘L險規(guī)避意識，對償債問題沒有足夠重視，在舉債階段往往沒有明確償債資金來源，各級地方政府普遍沒有建立起真正的償債基金。

下面的圖表形象的表示了我國地方政府債務(wù)風險的形成原因和機制：

我國地方政府債務(wù)的發(fā)展已經(jīng)有一段時間的歷史，通過對我國地方政府債務(wù)風險形成原因的認真分析和探討，針對風險管理的研究，基本上形成了傳統(tǒng)的地方政府債務(wù)的風險管理流程，即由風險辨識到風險評估再到風險管理與實施的簡單過程，如圖2所示。

即使是對風險管理中引入風險預(yù)警機制，也是簡單的單次管理，并沒有提出管理措施和機制在實踐中的動態(tài)完善和改進機制。

2.結(jié)果評估方法

自上世紀70年代末起，主要發(fā)達國家的學者開始對結(jié)果評估方法有了一定程度的應(yīng)用，由于結(jié)果評估不但可以對當前效果狀況進行評估，更能對導致這種效果的各個干預(yù)因素進行測量和反饋，因此被大量應(yīng)用于多個方面。但時至今日在我國政府機構(gòu)風險管控運用結(jié)果評估還是空白。

（1）結(jié)果評估具有如下優(yōu)點：

①過程性

從結(jié)果出發(fā)，逆向追溯并評價一系列變量，研究對結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)影響的因素，它突破了其他評估依據(jù)目標及相關(guān)指標評價效果的固有模式，開創(chuàng)性的通過衡量結(jié)果來反映作用過程。

②簡便性

針對事物發(fā)展變化過程中某一時點進行評估，可以隨時反映變量的作用狀況以及影響程度，并及時對其進行調(diào)整，即時性、可操作性強。

③動態(tài)性

結(jié)果評估往往是在一個不長的時間周期內(nèi)，對于變量的作用結(jié)果進行評估。這種評估指出了對結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)影響的因素，以及它如何作用。通過進一步研究，有效地調(diào)整這些因素，來使作用結(jié)果更貼近目標，可以充分適應(yīng)各種環(huán)境的改變，面對現(xiàn)實中的風險，不斷做出調(diào)整應(yīng)對。

（2）實施結(jié)果評估的方法主要有：

①控制變量隨機試驗

即對全部或部分群體實施不同的干預(yù)措施。每個群體的所有成員都面臨著除干預(yù)行為外的其他影響結(jié)果的相同因素，通過這樣的控制，消除不同群體間以及試驗過程中產(chǎn)生的差異，排除試驗干擾。

②對比群體設(shè)計

此種設(shè)計方法與控制變量隨機試驗的設(shè)計方法大體相同，是一種以某種標準作為群體間差異，每個群體內(nèi)部成員在這種劃分標準方面相同，使用統(tǒng)計的方法來控制殘差的方法。

③前后對比法

即前后對比研究同一變量在相同時間段內(nèi)的變化，是一種時間序列的設(shè)計。這種設(shè)計對于展現(xiàn)已完成結(jié)果的穩(wěn)定性有很大幫助，但要求保持與樣本的持續(xù)聯(lián)系。通過這種方法還可以看出，參與過程的某個特定成分相比于其他成分是否起到了更大的作用。積極的結(jié)果可為更為嚴謹?shù)目刂谱兞侩S機實驗的資源獲得提供更多支持。如果結(jié)果不如預(yù)期，說明實施系統(tǒng)需要改進。另一方面如果結(jié)果比預(yù)期樂觀，則需要進一步詳細的數(shù)據(jù)計算來證明這些樂觀結(jié)果的可信度。

3.引入結(jié)果評估完善政府債務(wù)風險管理

通過結(jié)果評估方法的詳細介紹，我們認為政府債務(wù)風險的管理應(yīng)該是一個動態(tài)的循環(huán)過程：首先辨識現(xiàn)實存在的風險，采取針對性的管理機制，然后對管理的效果進行結(jié)果的評估，根據(jù)評估結(jié)果進行反饋，對原有的機制不斷進行完善和改進。這樣一來風險的管理機制就是一個在實踐中根據(jù)運行的情況，不斷反饋和調(diào)節(jié)的動態(tài)完善過程，最大限度的對風險進行控制，以實現(xiàn)地方政府債務(wù)的可持續(xù)和健康發(fā)展。由此我們認為，風險管理的合理機制應(yīng)該在傳統(tǒng)的程序當中加入結(jié)果評估以使這個過程更加完善合理。完善之后的程序如圖3所示。

四、政策建議

加強民主制度建設(shè)，規(guī)范政府舉債行為，建立健全我國地方政府債務(wù)風險管理體系，加強政府債務(wù)管理是在“地方政府債券發(fā)行熱”大背景下的趨勢之一。各級財政部門應(yīng)對本級政府所屬部門舉借債務(wù)進行認真審核、清查，并建立專業(yè)機構(gòu)統(tǒng)一管理政府債務(wù)，在明確其職責、權(quán)限的基礎(chǔ)上，賦予其相應(yīng)的職能，發(fā)揮債務(wù)管理、監(jiān)控、預(yù)警的作用。

1.財政部門在日常的工作中加強對管理效率意識的強化工作，使在風險管理每個階段中都能自覺的保持效率性。

2.完善債務(wù)風險管理流程，針對風險的變動性特點，使其變?yōu)橐粋€循環(huán)的管理過程，不斷修正管理結(jié)果和效果，提升管理能力，降低發(fā)債風險。

參考文獻：

[1]劉國勝，董德新.從審計視角審視地方政府債務(wù)[J].中國審計，2005，（6）.

[2]朱起進，丁風琴. 地方政府性債務(wù)的財政思考[J].經(jīng)濟研究參考，2011，（10）

[3]陳共.財政學[M].中國人民大學出版社，2008

[4]劉朝，周宇. 地方政府債務(wù)的雙重效應(yīng)與風險控制初探[J].山東經(jīng)濟，2011

[5]齊欣明.L市地方政府性債務(wù)管理存在的問題及對策研究[D].南京理工大學，2008.

[6]張亞偉. 安徽省縣鄉(xiāng)政府債務(wù)風險與對策研究.合肥工業(yè)大學，2006

[7]敬志紅，楊勝剛.地方政府性債務(wù)風險與化解對策研究——以湖南省為例[J]發(fā)展研究，2011，（03）

[8]馬韜. 地方財政風險及其防范對策研究——基于湖南省財政狀況的分析.大連理工大學，2008

[9]國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部課題組：《關(guān)于中國的地方債務(wù)問題及其思考》，中國新聞網(wǎng)2004年2月

[10]魏加寧. 化解地方政府債務(wù)風險已成當務(wù)之急http：//www. people.com.cn/GB/guandian/183/2281/3295/2364221.html.

[11]黃燕芬，鄔拉.地方債務(wù)風險：現(xiàn)狀、成因及對社會的影響[J].經(jīng)濟研究參考，2011，（23）：3-9，13.

[12]王學忠.芻議地方政府債券的風險及其防范[J].商業(yè)時代，2008年35期

[13]林艷宏.從地方融資平臺的飛速發(fā)展揭示我國地方政府債務(wù)成因.中國外資，2011年第08期

[14]張永金，張志會，劉赫明.構(gòu)建地方政府債務(wù)管理體系.北京財會，2003（12）

[15]崔軍，朱志鋼.中國地方政府債券治理的路徑安排：清理存量、創(chuàng)新體制、強化監(jiān)管.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學學報，2011.4

[16]郭玉清.地方政府違約債務(wù)規(guī)模及償債準備金研究.山西財經(jīng)大學學報，2006.6

[17]劉誼，劉星，馬千真等.地方財政風險監(jiān)控體系的建立及實證分析[J].中央財經(jīng)大學學報，2004，（7）：1-5

[18]劉星，岳中志，劉誼.地方政府債務(wù)風險預(yù)警機制研究.經(jīng)濟管理出版社，2005

[19]劉尚希，趙全厚.政府債務(wù)：風險狀況的初步分析[J].管理世界，2002（05）：22-41

[20]時紅秀.財政分權(quán)、政府競爭與中國地方政府的債務(wù).中國財政經(jīng)濟出版社，2007

[21]財政部代理發(fā)行2009年地方政府債券問題解答.中國財政經(jīng)濟出版社，2009

[22]財政部財政科學研究所.我國地方政府債務(wù)風險和對策[J].經(jīng)濟研究參考，2010，（14）：2-28.

[23]郭琳.中國地方政府債務(wù)問題探索[J]，2001

[24]袁蘭蘭.中國地方政府債務(wù)風險研究[J]，2006

[25]裴育，歐陽華生.地方債務(wù)風險預(yù)警程序與指標體系的構(gòu)建[J]當代財經(jīng)，2006

[26]章志平.中國地方政府債務(wù)風險灰色評估和預(yù)警[J].財經(jīng)論壇，2011

[27]張春霖.如何評估我國政府債務(wù)的可持續(xù)性？[J].經(jīng)濟研究，2000

[28]馮潔.地方政府債務(wù)風險及其防范[J].山東財政學院學報，2010