常海霞

摘要：糧食最低收購價政策實行以來，發(fā)揮了托舉糧食市場，保護(hù)種糧農(nóng)民利益的政策優(yōu)勢，但也影響了糧食市場價格機(jī)制作用的發(fā)揮，必須堅持糧食價格市場化機(jī)制改革方向，逐步建立糧食目標(biāo)價格制度。

關(guān)鍵詞：最低收購價 市場價格機(jī)制目標(biāo)價格我國從2004年開始實行糧食最低收購價政策，糧食最低收購價是指當(dāng)市場價格低于國家確定的最低收購價時，由國家委托符合一定資質(zhì)條件的糧食企業(yè)按照國家規(guī)定的收購價收購農(nóng)民的糧食。糧食最低收購價的實行在保護(hù)農(nóng)民種糧的積極性，增加農(nóng)民收入，避免“谷賤傷農(nóng)”，穩(wěn)定糧價，保障國家的糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著時間的推移，最低收購價政策實施中的一些問題逐漸顯露，制約了政策的實施效果，實行了11年的糧食最低收購價面臨著不得不調(diào)整的尷尬。

一、糧食最低收購價政策主要存在的問題：

（一）糧食最低收購價政策設(shè)計中存在的問題

1. 優(yōu)質(zhì)糧食難優(yōu)價，不利于糧食品種結(jié)構(gòu)優(yōu)化

優(yōu)質(zhì)糧食的市場價格往往高于國家確定的最低收購價。2013年國家確定的粳稻最低收購價每斤1.5元，優(yōu)質(zhì)粳稻的市場價格每斤1.6元，高于最低收購價，農(nóng)民只能將優(yōu)質(zhì)稻賣給糧食加工企業(yè)。受國外大量進(jìn)口稻的沖擊，糧食加工企業(yè)不愿意收，或者壓低價格收，農(nóng)民種植優(yōu)質(zhì)稻需要承擔(dān)一定的風(fēng)險。另一方面，優(yōu)質(zhì)糧食往往單產(chǎn)較低，在優(yōu)質(zhì)不能優(yōu)價的情形下，農(nóng)戶的收益不能保證，影響了農(nóng)民種植的積極性，不利于糧食品種結(jié)構(gòu)優(yōu)化，弱化了糧食的國際競爭力。

2.糧食收購質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)高，影響了農(nóng)民增產(chǎn)增收

國儲糧庫按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)收購糧食。以粳稻為例，國標(biāo)三等糧的標(biāo)準(zhǔn)是稻子的出糙率77%-79%，整精米率55%-58%、水分14.5%以內(nèi)、雜質(zhì)1%以內(nèi)。由于天氣，儲存條件，以及國家烘干設(shè)備布點不足等原因，農(nóng)民的稻子往往達(dá)不到三等糧的標(biāo)準(zhǔn)，只能以低于最低收購價的價格賣給國儲糧庫。2013年在黑龍江主產(chǎn)區(qū)很多農(nóng)民的粳稻僅能夠賣到1.4元、1.3元甚至更低。最低收購價和農(nóng)民的理解和期望有一定的差距，影響了農(nóng)民增產(chǎn)增收。

3.糧食收儲主體單一，不利于解決農(nóng)民“賣糧難”

農(nóng)民賣糧主要有三個渠道：一是國儲糧庫，二是糧食經(jīng)紀(jì)人，三是糧食加工企業(yè)。如果沒有啟動最低收購價，農(nóng)民的糧食只能賣給糧食經(jīng)紀(jì)人或者糧食加工企業(yè)。國儲糧庫享有國家政策性的支持和保護(hù)，糧食加工企業(yè)不享有國家的優(yōu)惠政策，但是糧食加工企業(yè)流入市場的糧食和國儲糧庫流入市場的糧食是在同一價格水平競爭，糧食加工企業(yè)的市場空間受到擠壓，面臨更大的市場競爭壓力，影響了收糧的積極性，而國儲糧庫卻面臨著去年的糧食還沒有銷售完今年又要收糧無地儲存的尷尬，單一的糧食收儲主體不利于解決農(nóng)民“賣糧難”問題。

（二）糧食最低收購價政策執(zhí)行中存在的問題

1.糧食收購庫點不足，農(nóng)民賣糧成本增加

中儲糧總公司及其分公司是執(zhí)行糧食最低收購價政策的主體，但中儲糧系統(tǒng)的庫點較少，大部分最低價收購任務(wù)是委托國有糧食購銷企業(yè)完成的[1]，被委托的糧食購銷企業(yè)一般要管轄幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不但本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的農(nóng)民賣糧不方便，很多農(nóng)民還需要到鄰近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)去賣糧，農(nóng)民需要自己承擔(dān)運費和搬運的人工費，如果賣糧的農(nóng)民多，在收糧點還需要長時間的等待。人工、運費成本大幅上漲，農(nóng)民賣糧成本隨之增加，降低了農(nóng)民賣糧的收益。

2.種植成本不斷上漲，農(nóng)民增收有限

糧價走著漲，農(nóng)資跑著漲。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格在成本的推動下一直上漲，農(nóng)資漲價在一定程度上抵消了最低收購價政策帶給農(nóng)民的實惠。以2013年黑龍江水稻種植為例：一畝地30盤秧苗180元，翻地耙地費用100元，化肥100元，農(nóng)藥40元，插秧140元，收割140元，加上流轉(zhuǎn)土地承包費400元，總共的成本是1420元，以一畝地產(chǎn)1200斤糧食計算，每斤賣到1.4元，總的收入是1680元，一畝地一年的收益是260元，即使加上國家對種糧農(nóng)民的其他補(bǔ)貼，和外出打工相比，種植一畝地一年的收入也只相當(dāng)于外出打工幾天的收入。不斷上漲的種田成本已經(jīng)將農(nóng)民賣糧的收益基本抵消，即使有最低收購價“兜底”，農(nóng)民種糧還是不賺錢。在一些糧食主產(chǎn)區(qū)，出現(xiàn)了農(nóng)田“拋荒”，農(nóng)民外出打工的現(xiàn)象，而留在家里參加農(nóng)業(yè)勞動的大多是家中的老人和婦女，絕大部分沒有文化、沒有任何技術(shù)的勞動力滯留在有限的土地上，這就使得文化素質(zhì)本來就普遍偏低的農(nóng)業(yè)勞動力的整體素質(zhì)更為低下[2]。如果采取集約化的種植，一方面能夠大幅降低種糧的成本，另一方面農(nóng)業(yè)人口減少，農(nóng)民收入提高。

3.高庫存導(dǎo)致政府財政負(fù)擔(dān)增大，國有糧食企業(yè)改革動力不足

我國糧食連續(xù)十年增產(chǎn)，糧食庫存量大。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的規(guī)定，糧食庫存與消費量的比例達(dá)到17%被稱為糧食安全系數(shù)，低于14%則為糧食安全緊急狀態(tài)，在2011年我國糧食庫存已達(dá)到40%。國儲糧庫收購的糧食越多、存儲的時間越長，國家補(bǔ)貼的資金就越多。國家規(guī)定了四類地區(qū)不同的糧食庫存保管費用，按照每斤0.043元的最低標(biāo)準(zhǔn)，以一個核定倉容量7.1萬噸的直屬庫為例，僅保管費一項每年就需要610萬元，國家需要相當(dāng)?shù)呢斄Ρ３旨Z食庫存，政府財政負(fù)擔(dān)加大，另一方國有糧食收儲企業(yè)“旱澇保收”， 不需要參與市場競爭便能生存甚至扭虧為盈，企業(yè)改革改制的壓力和動力被削弱。

二、糧食最低收購價政策的不利影響

（一）糧食市場價格機(jī)制作用的發(fā)揮受到制約

2004 年，我國實行糧食流通市場化改革，規(guī)定糧食價格由市場來形成。在糧食市場放開之后，國家基于保護(hù)種糧農(nóng)民利益，發(fā)展糧食生產(chǎn)的考慮制定了糧食最低收購價政策。最低收購價是國儲糧食企業(yè)入市收購的交易價格，發(fā)生在流通環(huán)節(jié)，直接干預(yù)了市場糧價。最低收購價一般在年初確定，秋天糧食上市，農(nóng)民會以最低收購價為參考，如果市場糧價低，農(nóng)民會等著糧價上漲，或者將糧食賣給國家。糧食的市場價格基本是以最低收購價為標(biāo)準(zhǔn)確定而不是市場供求關(guān)系自動調(diào)節(jié)的結(jié)果，我國糧食收購市場在一定程度上成為“政策市”，影響了糧食價格的市場形成機(jī)制，紊亂了市場在資源配置中決定作用的發(fā)揮。

（二）糧食順價銷售受到阻礙，糧食產(chǎn)業(yè)鏈的形成受到制約

我國的糧食最低收購價11年來持續(xù)提高，以水稻為例，2013年早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低收購價格分別是每50公斤132元、135元和150元，和2004年相比，增幅分別達(dá)到88.6%、87.5%和100%。持續(xù)提高的糧食最低收購價導(dǎo)致“價格倒掛”現(xiàn)象嚴(yán)重，在產(chǎn)區(qū)原糧收購價格托起后，在銷區(qū)成品糧價格卻難以同步提升，造成糧食加工企業(yè)經(jīng)營陷入困境。另一方面經(jīng)濟(jì)全球化時期，國際國內(nèi)糧價關(guān)系密切，金融危機(jī)之后，國內(nèi)糧價持續(xù)上漲，國際糧價大幅下跌，2013年越南大米進(jìn)口完稅價每噸2865元，折合每斤1.43元，同期國內(nèi)大米每噸3800元，折合每斤1.9元，每斤高于進(jìn)口大米0.47元，內(nèi)外差價使得進(jìn)口糧食大量增加，擠占了主產(chǎn)區(qū)糧食的市場份額，高價格也使得糧食加工企業(yè)不愿意使用國內(nèi)糧源。一方面國家糧食儲存充足，另一方面因為價格高，順價銷售受到阻礙，進(jìn)口糧食大增，全國統(tǒng)一的流通市場難以形成，國產(chǎn)糧食產(chǎn)業(yè)鏈的形成受到制約，糧食自給率進(jìn)一步下降，依賴糧食進(jìn)口的負(fù)面影響不斷加大。

（三）影響了糧食市場體系的建設(shè)和發(fā)展

糧食最低收購價政策的初衷是通過托市收購影響市場糧價走勢，引導(dǎo)多元化的市場主體按照宏觀調(diào)控預(yù)期的市場價格水平開展糧食購銷活動。國有糧食購銷企業(yè)和其他糧食購銷企業(yè)之間存在競爭關(guān)系。但國儲糧食購銷企業(yè)，不負(fù)擔(dān)托市糧盈虧，還有較穩(wěn)定的收購費用、保管費用和貸款利息，通過執(zhí)行托市收購任務(wù)形成市場壟斷；在拍賣銷售時，指定企業(yè)又可利用自身收購、倉儲等優(yōu)勢變相購回托市糧進(jìn)行經(jīng)營。國有糧食購銷企業(yè)基本控制了國內(nèi)糧食市場，其他糧食經(jīng)營企業(yè)則需要自行抵御市場經(jīng)營中的風(fēng)險，形成了市場的不公平競爭，難以實現(xiàn)糧食購銷市場化和市場主體多元化，不利于糧食市場體系的建設(shè)和發(fā)展。

三、市場化改革方向——糧食目標(biāo)價格制度

糧食價格必須由市場來決定。2014年中央一號文件明確提出：繼續(xù)堅持市場定價原則，探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度，在市場價格過高時補(bǔ)貼低收入消費者，在市場價格低于目標(biāo)價格時按差價補(bǔ)貼生產(chǎn)者，切實保證農(nóng)民收益。目標(biāo)價格一般在糧食種植前設(shè)定，當(dāng)糧食收獲上市后，農(nóng)民可以將糧食按照市場價格賣給任何一家糧食購銷企業(yè)，政府不對糧食購銷主體進(jìn)行任何形式的補(bǔ)貼，糧食價格主要由市場供求關(guān)系形成，糧食無論賣給誰，農(nóng)民都不用擔(dān)心差價問題，差價由政府直接補(bǔ)給農(nóng)民，實現(xiàn)政府補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制脫鉤。

糧食目標(biāo)價格是一種上限價格，同時也是一種政策性價格，是政府在市場經(jīng)濟(jì)中為了公共利益或者特定群體利益而設(shè)定的相機(jī)干預(yù)市場的價格形式，體現(xiàn)了政府一定的目標(biāo)意圖。實行目標(biāo)價格制度，糧食大量進(jìn)入流通環(huán)節(jié)，能夠應(yīng)對國際低糧價的沖擊，保障國家糧食安全，減緩糧食自給率不斷下降的趨勢；對農(nóng)民的差價補(bǔ)貼，起到促進(jìn)糧食生產(chǎn)的作用；市場化的價格機(jī)制使得國內(nèi)糧食加工流通企業(yè)的市場競爭力增強(qiáng)；收儲量的減少，減輕了政府財政負(fù)擔(dān)，降低了收儲環(huán)節(jié)的腐敗風(fēng)險，推動國有糧食企業(yè)的市場化改革。

糧食目標(biāo)價格的確定是一項比較復(fù)雜的工作，需要考慮農(nóng)民的種糧成本、農(nóng)民種糧和種植其他作物以及務(wù)工的收入差距，國家財政負(fù)擔(dān)能力，以及保持和國際市場糧價合理的比價關(guān)系等，最后測算出目標(biāo)價格。但糧食目標(biāo)價格實行的難度不在于目標(biāo)價格的確定，而在于目標(biāo)差價補(bǔ)貼按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼給種糧的農(nóng)戶。美國一直實行目標(biāo)價格制度，但美國主要是大農(nóng)場種植，無論是產(chǎn)量還是銷量都比較好統(tǒng)計。但我國目前小農(nóng)戶種植仍然普遍存在，如何核定差價補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)還需要在實踐中不斷探索和總結(jié)，才能夠保證目標(biāo)價格實施的政策意圖最終實現(xiàn)。

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(作者單位：075000 河北北方學(xué)院 法政學(xué)院)