張維宸

國(guó)土資源信訪量上升，尤其是征地拆遷信訪量居高不下，原因是多方面的。

國(guó)土資源信訪制度源于1989年原國(guó)家土地管理局頒布了《土地管理信訪暫行辦法》。2002年，國(guó)土資源部頒布了《國(guó)土資源信訪規(guī)定》。2006年，修訂后的《國(guó)土資源信訪規(guī)定》將國(guó)土資源信訪定義為：“本規(guī)定所稱(chēng)國(guó)土資源信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向國(guó)土資源管理部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由國(guó)土資源管理部門(mén)處理的活動(dòng)。”今年2月份，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，從源頭預(yù)防、渠道暢通、健全機(jī)制、夯實(shí)基層、組織領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)方面，對(duì)信訪工作進(jìn)行了剖析、解讀。為了梳理國(guó)土資源上訪問(wèn)題，有必要對(duì)國(guó)土拆遷信訪的原因進(jìn)行剖析，進(jìn)而提出相應(yīng)對(duì)策建議。

征地拆遷成國(guó)土信訪最熱主題

從國(guó)土資源舉報(bào)咨詢(xún)熱線辦理的咨詢(xún)情況來(lái)看，國(guó)土資源信訪絕大多數(shù)與征地有關(guān)。2013年，國(guó)土資源舉報(bào)咨詢(xún)熱線12336共辦理各類(lèi)咨詢(xún)14265件，同比增長(zhǎng)47%。其中，人工電話咨詢(xún)2653件。人工咨詢(xún)情況位于前三位的分別是征地、土地利用及執(zhí)法監(jiān)察。其中，征地政策咨詢(xún)767件，咨詢(xún)量位列第一，占總量的28.9%，咨詢(xún)內(nèi)容包括征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地審批權(quán)限、征地公告內(nèi)容等；土地利用政策咨詢(xún)527件，位居第二，占咨詢(xún)總量的19.9%，主要集中在宅基地和國(guó)有土地使用權(quán)出讓等方面；位于咨詢(xún)量第三位的執(zhí)法監(jiān)察達(dá)372件，占咨詢(xún)總量的14.0%，重點(diǎn)反映非法占地等問(wèn)題。

國(guó)土資源信訪量上升，尤其是征地拆遷信訪量居高不下，原因是多方面的。一是政府角色錯(cuò)位和農(nóng)民維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)。土地征收的主體是政府，在土地征收過(guò)程中發(fā)生的糾紛，在很大程度上緣于政府角色還沒(méi)有真正適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，仍停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。政府本是公眾利益的代表者和維護(hù)者，卻往往以政府利益代表公眾利益。政府低價(jià)把土地從農(nóng)民手中征走，再按市價(jià)拍賣(mài)給土地需求者，賺取土地差價(jià)。這種“與民爭(zhēng)利”的行為，顯然與政府應(yīng)該扮演的角色是不協(xié)調(diào)的。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其是各種信息平臺(tái)的建立和完善，信息流充斥社會(huì)各個(gè)角落，傳統(tǒng)的“面朝黃土背朝天”的小農(nóng)生產(chǎn)意識(shí)逐漸被新農(nóng)民打破；而新聞媒介持續(xù)的正反面宣傳和廣泛報(bào)道，激發(fā)了農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)。

二是土地征收標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)到被征收者的心理預(yù)期。農(nóng)民視土地為生存之本。自古以來(lái)，農(nóng)民將土地作為生產(chǎn)對(duì)象，土地也是農(nóng)民生活資料的重要來(lái)源，土地長(zhǎng)期承包責(zé)任制與土地征收標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了強(qiáng)烈沖突。根據(jù)《土地管理法》第四十七條：“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！币簿褪钦f(shuō)，土地征收標(biāo)準(zhǔn)最多補(bǔ)償“30年”，而且這種標(biāo)準(zhǔn)是靜態(tài)的，沒(méi)有考慮作為稀缺資源的土地的價(jià)值隨著稀缺程度的增加而增長(zhǎng)?！段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！蓖瑫r(shí)在其第一百二十六條又規(guī)定“耕地的承包期為三十年”，這與中央再三強(qiáng)調(diào)的農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變，存在矛盾。征收制度的不合理設(shè)計(jì)，既不利于保護(hù)農(nóng)民利益，也不利于合理利用和保護(hù)土地資源。法律的不給力，致使農(nóng)民感覺(jué)被政府忽悠了。在社會(huì)保障體系尚未健全的情況下，社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)激烈程度不斷加大，計(jì)劃生育政策又致使更多農(nóng)民擔(dān)憂未來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題，農(nóng)民的未來(lái)怎么辦？而且，農(nóng)民眼睜睜看著大部分土地增值收益被收歸國(guó)有后，又被轉(zhuǎn)移給新的土地使用權(quán)人，在一定程度上侵害了農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，加上征地補(bǔ)償款的分配和發(fā)放存在這樣或那樣的問(wèn)題，進(jìn)一步激化了各種矛盾。

三是違法征收。伴隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市不斷向外擴(kuò)張，大量的農(nóng)村土地被征用。按照《土地管理法》規(guī)定，征用必須是為公共利益，但在實(shí)際操作中，公共利益的界定存在技術(shù)困難，很多商業(yè)性的建設(shè)用地也被冠以“公共利益”的需要而大量占用農(nóng)村土地，甚至是耕地。地方政府作為征地的主體，通過(guò)制定偏愛(ài)政府的相關(guān)集體土地征收制度或者運(yùn)用行政權(quán)強(qiáng)行征收集體土地。有些地方政府和用地單位缺乏節(jié)約、集約用地的意識(shí)，多占地，甚至多占少用、占而不用。有些地方政府占用土地資源建設(shè)形象工程，違法批地、用地、亂占耕地的現(xiàn)象，屢禁不止。更有甚者，地方政府挖空心思，想出一個(gè)向農(nóng)民租地的辦法來(lái)代替征地，而這種出租行為并不受法律保護(hù)，農(nóng)民的收益不會(huì)長(zhǎng)久。這樣農(nóng)民就如同自己把自己賣(mài)了，還幫政府?dāng)?shù)錢(qián)，等醒悟后自然就走上了信訪之路。

四是國(guó)土資源信訪體制滯后?！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ兜V產(chǎn)資源管理法》、《房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)的相關(guān)條文“年久失修”難免有不足之處，一定程度上增加了國(guó)土資源信訪案件的發(fā)案率。另外，國(guó)土資源部門(mén)從2006年起才實(shí)行省以下直管，實(shí)施過(guò)程中，國(guó)土資源信訪工作體制并沒(méi)有納入改革之中。雖然國(guó)土資源部制定出臺(tái)了《國(guó)土資源信訪規(guī)定》，要求“縣級(jí)以上國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)，配備與工作任務(wù)相適應(yīng)的工作人員，設(shè)立接待場(chǎng)所，提供必要的工作保障”，但機(jī)構(gòu)設(shè)置中并沒(méi)有設(shè)置信訪專(zhuān)職編制，因此更談不上有經(jīng)費(fèi)保障。地方國(guó)土資源部門(mén)沒(méi)有人力、物力、財(cái)力為此支撐服務(wù)，在一線處理信訪事項(xiàng)的辦信接待人員太少，“小馬拉大車(chē)”現(xiàn)象十分突出。對(duì)群眾反映的問(wèn)題沒(méi)有引起足夠的重視，而高層次、專(zhuān)業(yè)化特別是具有法律知識(shí)專(zhuān)業(yè)背景的人員匱乏，解釋和處理問(wèn)題的方式不能令群眾滿意，加上有的工作人員存在“官老爺”作風(fēng)比較明顯，處理問(wèn)題不及時(shí)、不到位，促成了群眾上訪。

任何違法都與制度設(shè)計(jì)不合理有著直接或間接關(guān)系。土地征收及補(bǔ)償糾紛不斷，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)暴力沖突和群體上訪，這既有土地征收正當(dāng)程序前端制約不夠的因素，更有土地征收及補(bǔ)償糾紛公平公正的后端糾錯(cuò)機(jī)制缺失的原因。土地征收及補(bǔ)償司法審查機(jī)制缺失，助長(zhǎng)了行政征收權(quán)不正當(dāng)行使的可能性，土地征收及補(bǔ)償糾紛隨之增加并很難得到公平公正解決，影響被征地者合法權(quán)益，影響土地征收的順利進(jìn)行。

國(guó)土資源信訪未來(lái)在“私人訂制”

中共十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。

今年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議提出了“盡職盡責(zé)保護(hù)國(guó)土資源，節(jié)約集約利用國(guó)土資源，盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益”的職責(zé)定位。按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”原則，要從源頭上預(yù)防和減少信訪問(wèn)題，強(qiáng)化初信初訪辦理，提高及時(shí)就地化解率，堅(jiān)持重信重訪治理，深入排查化解矛盾糾紛，著力規(guī)范信訪秩序，嚴(yán)肅信訪工作紀(jì)律，加強(qiáng)督查督辦力度，落實(shí)信訪工作責(zé)任。要加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，切實(shí)發(fā)揮基層信訪部門(mén)作用，扎實(shí)做好來(lái)訪接待、應(yīng)急處置工作，嚴(yán)格規(guī)范信訪工作秩序。

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》中對(duì)信訪工作作出了新部署。強(qiáng)調(diào)從源頭預(yù)防和減少信訪問(wèn)題發(fā)生、進(jìn)一步暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)渠道、健全解決信訪突出問(wèn)題工作機(jī)制等方面加大工作力度，根本落腳點(diǎn)就是為了更好地維護(hù)群眾合法權(quán)益。解鈴還須系鈴人，信訪的“因”在基層，基層最了解群眾信訪之因，也最懂得群眾訴求。政府治理更需要合法、合理的程序，越級(jí)表達(dá)訴求，并不是治理問(wèn)題的最有效方法，甚至造成問(wèn)題的進(jìn)一步激化，因?yàn)樽罱K解決問(wèn)題還需要基層處理。實(shí)行訴訟與信訪分離，依法保障合法權(quán)益，依法維護(hù)公正結(jié)論，保護(hù)合法信訪，制止違法鬧訪，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、息訴息訪，實(shí)現(xiàn)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益與維護(hù)司法權(quán)威的統(tǒng)一。

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》2014年重點(diǎn)工作時(shí)指出，推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，改革信訪工作制度，及時(shí)就近化解社會(huì)矛盾。

群眾信訪就是送上門(mén)來(lái)的群眾工作，信訪工作的核心是維護(hù)群眾合法權(quán)益。“盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益”為未來(lái)的國(guó)土資源信訪工作做出了最好的回答，接下來(lái)就是如何落實(shí)這一職責(zé)。信訪量的多少直接反映了基層群眾問(wèn)題解決的能力，也反映出基層對(duì)待群眾問(wèn)題的態(tài)度。姜大明部長(zhǎng)教育全系統(tǒng)職工“要牢記得罪誰(shuí)都不能得罪老百姓，算計(jì)誰(shuí)都不能算計(jì)老百姓”。

未來(lái)的國(guó)土資源信訪工作將向“私人訂制一站式”目標(biāo)逐步靠近?！八饺擞喼啤币浴疤嫠藞A夢(mèng)”為自身業(yè)務(wù)，專(zhuān)門(mén)為不同信訪者量身訂制“圓夢(mèng)方案”，而每一位信訪者都在最后“夢(mèng)想成真”。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)土資源信訪工作都是采用統(tǒng)一程序、統(tǒng)一方法、統(tǒng)一口徑的“三統(tǒng)一”模式，但由于信訪者素質(zhì)參差不齊，處理效果往往不盡人意。筆者認(rèn)為，國(guó)土資源信訪工作要想取得應(yīng)有的成效，就必須采取因人而異的“私人訂制”處理法。一是“私人訂制”有很強(qiáng)的針對(duì)性，真正做到了因人而異，確保了信訪者怒氣而來(lái)，滿意而去。二是“私人訂制”可以把信訪設(shè)在事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，變?nèi)罕娚显L為國(guó)土資源信訪工作人員下訪。根據(jù)實(shí)際情況主動(dòng)處理，既教育了群眾，又幫助了群眾，讓群眾心服口服，減少了群眾上訪的思想。三是“私人訂制”變被動(dòng)應(yīng)付為主動(dòng)預(yù)防，促進(jìn)國(guó)土資源信訪工作者知識(shí)水平和應(yīng)變能力的共同提升?！八饺擞喼啤笔情_(kāi)放式現(xiàn)場(chǎng)處理問(wèn)題，在處理問(wèn)題過(guò)程中，信訪者和信訪工作者可以針對(duì)具體的問(wèn)題進(jìn)行探討。在這樣情況下，不但信訪者可以學(xué)到相關(guān)法律法規(guī)政策，而且信訪工作者也可以學(xué)習(xí)到在教材中無(wú)法學(xué)到的實(shí)踐知識(shí)，從而提高在處理信訪工作中的應(yīng)變能力。

未來(lái)的國(guó)土資源信訪將實(shí)行網(wǎng)上信訪受理制度，推行“陽(yáng)光信訪”。國(guó)土資源信訪工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，群眾信訪問(wèn)題往往不是國(guó)土資源部門(mén)能夠獨(dú)立解決的，有些問(wèn)題甚至不是國(guó)土資源部門(mén)的事，國(guó)土資源部門(mén)只是綜合協(xié)調(diào)或配合其他部門(mén)而已。但是只要群眾信得過(guò)，國(guó)土資源信訪工作人員就要以負(fù)責(zé)任的形式進(jìn)行協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)辦。只要依法受理的信訪事項(xiàng)，就應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關(guān)規(guī)定，分別及時(shí)做出相應(yīng)處理，并制作《國(guó)土資源信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)書(shū)》，書(shū)面答復(fù)信訪人。同時(shí)，讓群眾監(jiān)督國(guó)土資源信訪，以實(shí)際行動(dòng)提高信訪公信力。

當(dāng)然，未來(lái)的國(guó)土資源信訪工作將強(qiáng)化輿論監(jiān)督，加強(qiáng)基層信訪干部隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范基層信訪工作人員行為，努力塑造高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。信訪工作是國(guó)土資源管理工作聯(lián)系群眾的橋頭堡。姜大明部長(zhǎng)這樣表示：“對(duì)人民群眾要常懷敬畏之心，為老百姓辦事要常抱歉疚之情。”國(guó)土資源信訪工作需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，增加公開(kāi)暢通的群眾訴求表達(dá)渠道，制定嚴(yán)格的信訪工作機(jī)制，充分發(fā)揮村（社區(qū)、礦區(qū)）級(jí)國(guó)土資源協(xié)管員作用。強(qiáng)化分級(jí)負(fù)責(zé)機(jī)制和信訪監(jiān)督機(jī)制，有條件或者需要舉行聽(tīng)證的，依照《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》中依職權(quán)聽(tīng)證的程序進(jìn)行，真正從源頭上預(yù)防和減少信訪問(wèn)題發(fā)生。并將加大問(wèn)責(zé)力度，減少和杜絕信訪工作的推諉扯皮現(xiàn)象。

對(duì)于征地信訪問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急是加快《土地管理法》的修改，進(jìn)一步完善土地征收程序，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立土地征收及補(bǔ)償程序被征地者參與保障機(jī)制，建立土地征收目的合法性界定與審查機(jī)制，建立土地征收及補(bǔ)償?shù)乃痉▽彶闄C(jī)制。

（作者單位系中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院）