于洋

摘要：隨著我國社會保障制度初步建立，社會保障制度中存在的不公平現(xiàn)象也日益凸顯。本文通過對社會保障制度的城鄉(xiāng)差異進行分析，發(fā)現(xiàn)我國的社會保障制度存在城鄉(xiāng)機會不均等、農(nóng)村管理體制不健全、資金分配不合理等問題，并且提出了一些相對應(yīng)的意見和建議，如擴大社會保障覆蓋面、統(tǒng)一管理、增加財政的支持等。

關(guān)鍵詞：社會保障；社會公平；城鄉(xiāng)不均

市場經(jīng)濟條件下，價值規(guī)律自發(fā)地調(diào)節(jié)經(jīng)濟的運行，市場在調(diào)節(jié)資源配置中起基礎(chǔ)性的作用，要素所有者的收入是根據(jù)要素的邊際生產(chǎn)力來決定的。一方面持有稀缺資源的所有者獲得高收入，持有豐富資源的所有者獲得低收入，另一方面本身要素所有權(quán)的分配也存在不公平，所以即使市場的調(diào)節(jié)再有效也會產(chǎn)生收入分配不公平、貧富差距拉大的后果。這種收入分配的不公會給經(jīng)濟的長遠發(fā)展造成危害，不利于消費需求的穩(wěn)定增長，并且給社會帶來不穩(wěn)定的因素，隨時威脅著社會的安定，引發(fā)社會動蕩。要解決初次分配的不公平只能通過再次分配的手段，社會保障就是一種再次分配。

一、我國城鄉(xiāng)社會保障制度失衡發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)如今，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的基本框架已經(jīng)形成。五大民生工程即學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的目標(biāo)也在一步步實現(xiàn)。但是我國社會保障制度從建立之始就長期的對城鎮(zhèn)進行傾斜，農(nóng)村社會保障體系始終大大落后于城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平、生產(chǎn)方式、組織形式、文化觀念等都存在著較大的差異，這些都使農(nóng)村的社會保障制度邊緣化。伴隨著經(jīng)濟體制的深化改革，這種城鄉(xiāng)差異不但沒有縮小，反而有進一步擴大的趨勢。城鎮(zhèn)已初步建立了完整且水平較高的社會保障體系，社?；鹨矊崿F(xiàn)了國家、企業(yè)和個人三方負擔(dān)的模式，養(yǎng)老保險實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌，醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險以及女職工生育保險，都在原有的基礎(chǔ)上進行了改革和逐步完善；而農(nóng)村的社會保障制度仍然將國家救濟以及集體福利事業(yè)作為重點，家庭養(yǎng)老仍是農(nóng)村居民的主要的養(yǎng)老方式，只在少數(shù)的試點地區(qū)對養(yǎng)老和醫(yī)療保險進行了改革。相比之下，城鎮(zhèn)的社會保障體系基本建立起來，城鎮(zhèn)居民享受較高水平的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老保險，保障項目較全；而農(nóng)村實際上并沒有建立真正意義上的現(xiàn)代社會保障制度，農(nóng)村居民享有的保障水平低且保障項目少。

二、我國城鄉(xiāng)社會保障一體化的障礙

1、城鄉(xiāng)社會保障覆蓋范圍、制度完善程度差異過大

社會保障公正與否的一個重要標(biāo)志就是覆蓋范圍的大小。據(jù)統(tǒng)計，世界各國社會保障的平均覆蓋率可以達到60%以上，中等收入國家達到7O%以上，發(fā)達國家達80%以上，而我國的覆蓋率僅為3%。從社會保障的對象來看，主要的覆蓋范圍在城鎮(zhèn)，目前仍然有4億的農(nóng)民未被納入社會保障體系當(dāng)中，享有養(yǎng)老金的農(nóng)民、五保戶和定期救濟撫恤的人數(shù)只占農(nóng)村勞動者的少部分。

城鎮(zhèn)的社會保障起步早，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育在內(nèi)的五大社會保險全面出臺，老人、兒童、殘疾人等社會福利制度，低保、災(zāi)害救助等社會救助制度也正在推廣。而鄉(xiāng)村社會保障制度項目僅包括養(yǎng)老、合作醫(yī)療等社會保險制度和五保供養(yǎng)、低保、特困戶救助等社會救助制度，社會福利項目基本沒有。

2、我國城鄉(xiāng)社會保障管理體制和法制化進程存在很大的差異

城市社會保障管理體制已日漸成熟，相比之下，農(nóng)村社會保障管理體制較為落后，存在多龍治水、機構(gòu)重疊的狀況。國家勞動和社會保障部成立后負責(zé)管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，民政部門負責(zé)管理農(nóng)村社會救助以及社會福利，這種管理模式會直接造成社會保障基金運行的效率低下。對于社會保障基金的管理，城市的社會保障基金統(tǒng)一由勞動和社會保障部管理，而農(nóng)村的社會保障基金則由各級地方政府的下屬單位來負責(zé)，容易造成基金監(jiān)管的不力，很多地方出現(xiàn)了農(nóng)村社會保障基金被貪污、挪用的現(xiàn)象。

從社會保障制度的法制化進程來看，我國還沒有一部有關(guān)于農(nóng)村社會保障的法律，在國務(wù)院制定的法規(guī)當(dāng)中也很少有涉及到農(nóng)村社會保障工作的。目前，只有一些地方政府或職能部門頒發(fā)的通知、決定、意見等規(guī)范性的文件，地方各級人大指定的法律規(guī)范也十分少見。各級地方政府及其職能部門頒發(fā)的通知、決定、意見等規(guī)范性文件，其適用范圍十分有限，并且法律地位低于地方性法規(guī)。農(nóng)村社會保障制度涉及到的社會關(guān)系廣泛而復(fù)雜，規(guī)范性文件的隨意性很大，它的權(quán)威性和穩(wěn)定性無法滿足實際的需要。

3、對農(nóng)村社會保障財政投入不足

社會保障資金的不足是阻礙社會保障制度有效運行的主要問題。國家對農(nóng)村社會保障基金增加的投入力度遠遠不及農(nóng)民日益增長的保障需求及物價的上漲速度。農(nóng)村社會保障基金的來源主要以個人繳納為主、集體的補助為輔，資金來源過于單一。在基金的籌集的過程中過分地強調(diào)個人的責(zé)任，而政府的責(zé)任缺位。這種資金自籌的模式使社會保障與商業(yè)保險無異，缺乏互濟性和社會性，不僅加重了農(nóng)民的負擔(dān)，打擊了農(nóng)民參加社會保障的積極性，而且也增加了社會保障工作的難度。另外據(jù)統(tǒng)計，占人口80%的農(nóng)民享有的社會保障支出僅占全國社會保障總支出的11%，社會保障不僅沒有發(fā)揮收入再分配的功能，而且還拉大了收入分配的差距，導(dǎo)致貧者越貧、富者越富。

三、統(tǒng)籌我國城鄉(xiāng)社會保障一體化的對策

1、建立城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險制度，擴大社會保障覆蓋面

養(yǎng)老保險是社會保險當(dāng)中最重要的一部分，解決城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老問題就可以打消居民的后顧之憂，這將有利于城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。城鄉(xiāng)社會保障的二元結(jié)構(gòu)阻礙者經(jīng)濟的進一步發(fā)展和改革，社會養(yǎng)老保險制度又是社會保障最主要的部分，所以要將養(yǎng)老保險作為打破城鄉(xiāng)二元保障結(jié)構(gòu)的著力點。要建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，就必須要擴大社會保障的覆蓋面，就必須要將農(nóng)民工納入到社會保障體系，解決好失地農(nóng)民和靈活就業(yè)人員的社會保障。

2、統(tǒng)一管理農(nóng)村社會保障，完善相關(guān)政策法律

從長遠的利益出發(fā)，為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化，應(yīng)該將社會保險、社會救濟、社會福利交給統(tǒng)一的管理部門進行管理，建立統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理機構(gòu)、基金運營機構(gòu)、監(jiān)督檢查機構(gòu)。城鎮(zhèn)社會保障法律體系已經(jīng)比較完善，而農(nóng)村社會保障的法制建設(shè)卻嚴重滯后，大多以規(guī)范性文件的形式存在，這些文件的權(quán)威性和穩(wěn)定性低于法律，制定和更改都較隨意，不符合我們建設(shè)法治社會的理念。因此，必須加快農(nóng)村社會保障制度的立法進程，在法律上明確城鄉(xiāng)居民社會保障的權(quán)利及義務(wù)。

3、增加政府對農(nóng)村社會保障的財政支持，拓寬農(nóng)村社保資金來源

長期以來，國家在社會保障的財政投入偏向城鎮(zhèn)，必須改變這種投入策略。從絕對量上來看，要加大財政對社會保障資金投入的總量，提高社會保障的總體水平；從相對量上來看，這部分增加要更多的向農(nóng)村進行傾斜，提高農(nóng)村社會保障基金的占比。同時，政府必須拓寬社?；鸬幕I資渠道，鼓勵社會成員承擔(dān)社會責(zé)任，組織社會捐贈和慈善活動，以籌集更多的資金。另外，商業(yè)保險在保障中發(fā)揮越來越重要的作用，城鎮(zhèn)居民對商業(yè)保險的參保意識較高，但農(nóng)村居民購買商業(yè)保險的意識薄弱，因此政府應(yīng)當(dāng)協(xié)作商業(yè)保險機構(gòu)，加大商業(yè)保險的宣傳力度。（作者單位：河北大學(xué)）

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