張行宇 楊立

摘要

回顧了我國(guó)耕地保護(hù)制度發(fā)展的過(guò)程，并將其劃分為啟動(dòng)階段、確立階段、發(fā)展階段和完善階段；并從耕地承包經(jīng)營(yíng)、基本農(nóng)田保護(hù)、耕地占補(bǔ)平衡、土地用途管制和土地整治制度對(duì)現(xiàn)有耕地保護(hù)制度體系進(jìn)行了分析；最后，從耕地保護(hù)的目標(biāo)、制度、模式、主體和監(jiān)管方式等方面對(duì)我國(guó)耕地保護(hù)制度的未來(lái)發(fā)展方向進(jìn)行了討論。

關(guān)鍵詞耕地；耕地保護(hù)；制度；演變

中圖分類(lèi)號(hào)S28；F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2014）28-09959-03

Analysis on Status and Development Direction of Arable Land Protection System in China

ZHANG Xingyu1， YANG Li2

（1. Xiaogang Village， Fengyang County， Anhui Province； Fengyang， Anhui 233124； 2. Research Center for Rural Economy in Beijing， Beijing 100192）

AbstractThis paper reviews the development process of Chinese farmland protection system， and is divided into startup period， established period， development period and the consummate period. The arable land contractual management， basic farmland protection， balance of arable land， land use control and land consolidation system on existing farmland protection system were analyzed. Finally， in terms of arable land protection goals， systems， models， methods and regulatory body， the future direction of arable land protection was discussed.

Key wordsArable land； Arable land protection； System； Evolution

“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是我國(guó)的基本國(guó)策，我國(guó)已經(jīng)實(shí)行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但耕地?cái)?shù)量快速減少和質(zhì)量降低一直存在。當(dāng)前我國(guó)耕地保護(hù)面臨著4大壓力：一是糧食安全的壓力。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的壓力，盡管現(xiàn)行《土地管理法》通過(guò)以耕地轉(zhuǎn)用審批和土地征收為手段，嚴(yán)格控制建設(shè)用地供給，但建設(shè)占用耕地依然突出，2012年全國(guó)因建設(shè)占用耕地為25.94萬(wàn)hm2。到2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，必然會(huì)帶來(lái)城鎮(zhèn)、工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地量的進(jìn)一步擴(kuò)張，將進(jìn)一步加大耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)建設(shè)的矛盾。三是耕地質(zhì)量下降的壓力，我國(guó)耕地質(zhì)量等別總體偏低，據(jù)《我國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定》，約60%的耕地低于中等級(jí)別，質(zhì)量高的耕地主要分布在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快的地區(qū)。四是生態(tài)環(huán)境惡化的壓力，我國(guó)耕地受污水灌溉污染、固體廢棄物存占地、洪澇、沙化等人為、自然損毀嚴(yán)重[1]。

綜上，未來(lái)耕地保護(hù)的任務(wù)會(huì)更加嚴(yán)峻，國(guó)家也深深意識(shí)到這一危機(jī)，先后提出了進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)的戰(zhàn)略思想和路徑，中共十八大報(bào)告指出，要健全最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，建設(shè)生態(tài)文明。新時(shí)期下，對(duì)現(xiàn)有耕地保護(hù)制度進(jìn)行梳理，并提出新的耕地保護(hù)方向十分必要。

1 我國(guó)耕地保護(hù)制度演變歷程

新中國(guó)成立初期，我國(guó)已經(jīng)形成初步的耕地保護(hù)思想，并進(jìn)行了一些耕地保護(hù)的行動(dòng)，如1949～1962年的“誰(shuí)開(kāi)誰(shuí)有”的開(kāi)墾政策、“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”及“以糧為本”都產(chǎn)生了較大的影響，在一定程度上，也樹(shù)立了國(guó)人的耕地保護(hù)理念。改革開(kāi)放后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)進(jìn)入一個(gè)高潮時(shí)期，與耕地保護(hù)相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)和一系列法律、政策相繼成立和頒布。該研究以改革開(kāi)放為時(shí)間起點(diǎn)，對(duì)此后我國(guó)的耕地保護(hù)制度發(fā)展進(jìn)行了梳理和分析。

1.1 耕地保護(hù)制度的啟動(dòng)階段（1978～1985年）

1978年召開(kāi)的十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)了改革開(kāi)放的大幕，這一階段是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立與發(fā)展的初期。這一時(shí)期，我國(guó)的土地管理機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，1982年以前，實(shí)行的是城鄉(xiāng)土地分割、用地部門(mén)分散管理的體制[2]；1982年以后，農(nóng)業(yè)部成立了土地管理局，形成了農(nóng)村土地由農(nóng)業(yè)部管理，城市土地由建設(shè)部管理的格局。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的陸續(xù)展開(kāi)，資本不斷積累，導(dǎo)致了建設(shè)占用耕地。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，所需建設(shè)占用耕地不是集中爆發(fā)，再加上實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，大大激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了糧食產(chǎn)量，使得耕地減少的問(wèn)題不是十分突出。這一時(shí)期，專(zhuān)門(mén)的耕地保護(hù)的法律法規(guī)沒(méi)有確立，有關(guān)耕地保護(hù)的規(guī)定散見(jiàn)于中央政府的相關(guān)文件和政策中。

1.2 耕地保護(hù)制度的確立階段 （1986～1996年）

這一階段，我國(guó)處在有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展帶來(lái)日益旺盛的用地需求，耕地保護(hù)逐步受到重視。1986年8月1日國(guó)家土地管理局正式成立，標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始有了加強(qiáng)耕地保護(hù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，同時(shí)開(kāi)始實(shí)施《土地管理法》。自《土地管理法》頒布以來(lái)，出臺(tái)了各項(xiàng)法律和規(guī)章制度來(lái)嚴(yán)格控制占用耕地，我國(guó)耕地面積數(shù)量的減少開(kāi)始受到控制，趨勢(shì)變緩。然而，1991年以后，隨著進(jìn)一步的改革開(kāi)放和各地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的搞活和發(fā)展，普遍形成“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”，又由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張，對(duì)耕地的需求量增大，耕地占用和轉(zhuǎn)用規(guī)模也增大，因此，在這一時(shí)期，耕地減少數(shù)量開(kāi)始出現(xiàn)上升趨勢(shì)。

1.3 耕地保護(hù)制度的發(fā)展階段（1997～2002年）

這一階段耕地保護(hù)制度的標(biāo)志是土地用途管制、耕地占補(bǔ)平衡、啟動(dòng)用地計(jì)劃和規(guī)劃階段。1991～1994年耕地面積迅速減少，使得耕地保護(hù)問(wèn)題引起了政府的高度重視。1997年3月14日全國(guó)八屆人大五次會(huì)議修訂《刑法》，增設(shè)了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”；1997年4月15日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，指出“保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線”，要求采取治本之策，“進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理”，“對(duì)農(nóng)地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制”；1999年2月24日國(guó)土資源部發(fā)布了《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》和《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》。這一時(shí)期，我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整劃定工作基本完成，對(duì)于耕地資源占用在很大程度上得到了有效的控制。

1.4 耕地保護(hù)制度的完善階段（2003年至今）

隨著改革開(kāi)放進(jìn)入到深水區(qū)，不少地方受短期利益的驅(qū)動(dòng)，設(shè)立了數(shù)以千計(jì)的開(kāi)發(fā)區(qū)，出現(xiàn)“劃而不用”或者用地效率極低等現(xiàn)象，占用大量耕地甚至基本農(nóng)田[3]。2004年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，部署加強(qiáng)和改進(jìn)土地管理工作。要求切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田；嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡制度；強(qiáng)化耕地保護(hù)和土地管理責(zé)任制，進(jìn)一步明確土地管理的權(quán)力和責(zé)任，地方各級(jí)政府要對(duì)本地區(qū)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)；抓緊建立耕地保護(hù)責(zé)任考核體系，把保護(hù)耕地作為考核政績(jī)的重要內(nèi)容；嚴(yán)格土地管理責(zé)任追究制度。

由于從事糧食種植的收益較低，大量農(nóng)村勞動(dòng)力都選擇了出外打工，致使一些耕地經(jīng)營(yíng)效果下降甚至撂荒現(xiàn)象，這直接影響到了耕地保護(hù)和糧食安全。于是，中央政府開(kāi)始轉(zhuǎn)變?cè)瓉?lái)單一行政管制，從統(tǒng)籌全局的角度來(lái)考慮耕地保護(hù)的問(wèn)題，不再是原來(lái)就耕地來(lái)抓耕地保護(hù)，而是從“三農(nóng)”的大視角來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)。具體體現(xiàn)在，連續(xù)多年出臺(tái)和“三農(nóng)”相關(guān)的中央一號(hào)文件，從糧食種植和農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、加強(qiáng)水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立糧食收購(gòu)價(jià)格機(jī)制等方面來(lái)促進(jìn)耕地保護(hù)。

2 我國(guó)現(xiàn)有耕地保護(hù)制度體系

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了多項(xiàng)法規(guī)、政策，已形成相對(duì)完整的耕地保護(hù)制度體系，形成了以《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》為核心，耕地承包經(jīng)營(yíng)、基本農(nóng)田保護(hù)、土地用途管制、耕地占補(bǔ)平衡、土地整治以及其他構(gòu)成的耕地保護(hù)制度體系。

2.1 耕地承包經(jīng)營(yíng)制度

耕地經(jīng)營(yíng)制度經(jīng)歷了土地承包制、土地租賃制和物權(quán)制3個(gè)階段。物權(quán)制階段的標(biāo)志性事件是1995年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》中進(jìn)一步確定延長(zhǎng)承包期“30年不變”，規(guī)定農(nóng)戶(hù)對(duì)所承包的耕地在承包期內(nèi)擁有繼承權(quán)。2003年1月1日起實(shí)行的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體、期限、保護(hù)、流轉(zhuǎn)等作了明確的規(guī)定。2007年10月1日施行的《物權(quán)法》將物權(quán)分為所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、占有權(quán)，其中用益物權(quán)包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等。自此，耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得以確認(rèn)。同時(shí)，積極開(kāi)展耕地承包經(jīng)營(yíng)的確權(quán)頒證工作，對(duì)耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了等級(jí)保護(hù)。

2.2土地用途管制制度

土地用途管制是國(guó)家為保證土地資源的合理利用以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和環(huán)境的協(xié)調(diào)，通過(guò)編制土地利用總體規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件，使土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國(guó)家確定的用途利用土地的一項(xiàng)制度[4]。新《土地管理法》在總則第4條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度》”。改變了之前我國(guó)實(shí)行的分級(jí)限額審批用地制度不能有效控制地方政府采取“化整為零”或“下放土地審批權(quán)”等辦法非法批地和用地，不能按照土地利用總體規(guī)劃確定用途進(jìn)行管制，導(dǎo)致農(nóng)用地特別是耕地大量轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。土地用途管制制度具有法律效力和強(qiáng)制性2個(gè)特點(diǎn)。其主要內(nèi)容一是土地用途管制的基礎(chǔ)是土地分類(lèi)；二是實(shí)現(xiàn)土地用途管制的依據(jù)是土地利用總體規(guī)劃；三是實(shí)施土地用途管制的關(guān)鍵是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。

2.3基本農(nóng)田保護(hù)制度

《土地管理法》第34條規(guī)定：國(guó)家實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)制度。1999年1月1日施行的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第2條規(guī)定：基本農(nóng)田是指按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地?；巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)是指為對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特殊耕地保護(hù)區(qū)域。其主要內(nèi)容如下：一是劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；二是基本農(nóng)田的保護(hù)；三是基本農(nóng)田保護(hù)的監(jiān)督和管理。

2.4耕地占補(bǔ)平衡制度

《土地管理法》第31條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度”，具體規(guī)定“非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，專(zhuān)款用于開(kāi)墾新的耕地”。在實(shí)際工作中稱(chēng)其為“耕地占補(bǔ)平衡制度”。其主要的工作內(nèi)容是：一是明確責(zé)任，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的法定義務(wù)；二是采取有效措施，把補(bǔ)充耕地落到實(shí)處，具體是建立建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地與土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目掛鉤制度，建立補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備制度，做到建設(shè)占用耕地先補(bǔ)后占，抓好補(bǔ)充耕地資金的落實(shí)；三是加強(qiáng)督促檢查和監(jiān)測(cè)，確保占補(bǔ)平衡措施的落實(shí)。

2.5土地整治制度

自從1999年實(shí)施的《土地管理法》，提出了“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”。近年來(lái)，這一概念在不斷發(fā)生變化，如“土地開(kāi)發(fā)整理”、“土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾”等，最終形成了“土地整治”這一概念。土地整治是對(duì)低效利用、不合理利用和未利用的土地進(jìn)行治理，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行恢復(fù)利用，以提高土地利用率的活動(dòng)，包括農(nóng)用地整理、土地開(kāi)發(fā)、土地復(fù)墾、建設(shè)用地整治等[5]。其在目標(biāo)上，已由單純的補(bǔ)充耕地向建設(shè)性保護(hù)耕地轉(zhuǎn)變；在內(nèi)涵上已由增加耕地?cái)?shù)量為主向增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境并重轉(zhuǎn)變。土地整治的意義從耕地保護(hù)的角度在于：一是能夠?yàn)椤皥?jiān)守耕地紅線”做貢獻(xiàn)；二是耕地的數(shù)量與質(zhì)量并重管理，提高生產(chǎn)能力；三是發(fā)揮耕地的生態(tài)功能[6]。

綜上，我國(guó)實(shí)行耕地保護(hù)制度以來(lái)，依然是行政控制為主，中央政府對(duì)耕地實(shí)施全面嚴(yán)格的計(jì)劃管制，耕地保護(hù)的成效得到強(qiáng)化，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)耕地的權(quán)益得到保障，但耕地保護(hù)的經(jīng)營(yíng)主體的作用、財(cái)稅等經(jīng)濟(jì)管控的作用沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)。

3 我國(guó)耕地保護(hù)發(fā)展方向

新時(shí)期，在進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和全面建設(shè)小康社會(huì)的國(guó)家目標(biāo)下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模和方式也發(fā)生了徹底的變化，由過(guò)去單一、小規(guī)模的家庭經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變成為多樣化、大規(guī)模的專(zhuān)業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶(hù)。然而，經(jīng)營(yíng)者追究效益最大化的目標(biāo)沒(méi)有改變，過(guò)去單一依靠化肥、農(nóng)藥等方式提高產(chǎn)量的方式?jīng)]有變化，給原本遭受污染嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境敲響了警鐘。未來(lái)一段時(shí)期，我國(guó)耕地保護(hù)的目標(biāo)、保護(hù)制度、保護(hù)模式、保護(hù)主體和監(jiān)管方式都應(yīng)順著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式的發(fā)展而改變。

3.1耕地保護(hù)目標(biāo)

改變過(guò)去保護(hù)耕地為保障糧食安全的目標(biāo)，充分發(fā)揮耕地的資源和資產(chǎn)屬性，將耕地的生產(chǎn)功能、生態(tài)功能并重，突出其社會(huì)保障和維護(hù)城市發(fā)展空間等功能[7]。建立“一個(gè)核心，三個(gè)基本點(diǎn)”的耕地保護(hù)目標(biāo)體系。其中，“一個(gè)核心”是重視耕地的數(shù)量和質(zhì)量保護(hù)，立足自給，保障國(guó)家糧食安全?！叭齻€(gè)基本點(diǎn)”是：將耕地作為構(gòu)建國(guó)土生態(tài)安全格局中的重要組成部分；保護(hù)農(nóng)民耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和發(fā)展權(quán)等基本權(quán)益；將耕地尤其是基本農(nóng)田作為阻隔，促進(jìn)城市有序和組團(tuán)發(fā)展。

3.2耕地保護(hù)制度

改變過(guò)去完全依靠行政控制的制度，建立“行政+經(jīng)濟(jì)”的耕地保護(hù)制度，繼續(xù)完善現(xiàn)有行政控制體系，并逐項(xiàng)落實(shí)。探討通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)提高耕地保護(hù)的效率。一是放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管控，建農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)化機(jī)制，通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的提升來(lái)提高耕地的生產(chǎn)價(jià)值，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民等經(jīng)營(yíng)主體保護(hù)耕地的積極性。二是建立耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。三是賦予農(nóng)民對(duì)耕地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

3.3耕地保護(hù)模式

從耕地建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的角度，以提升耕地的功能和耕地經(jīng)營(yíng)效益為目標(biāo)。結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜，探索不同的耕地保護(hù)模式，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、都市郊區(qū)等各自不同的模式。如北京市的耕地保護(hù)，應(yīng)結(jié)合水土資源緊缺、生態(tài)環(huán)境惡劣的實(shí)際情況，重點(diǎn)突出耕地保護(hù)的生態(tài)功能，發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)；同時(shí)，發(fā)揮其大都市郊區(qū)的優(yōu)越性，發(fā)展休閑觀光、“農(nóng)家樂(lè)”等服務(wù)型農(nóng)業(yè)，既提高了耕地經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益，又給人們提供了休憩和游玩的空間[8]。

3.4耕地保護(hù)主體

中共十八大及其三中全會(huì)明確要求培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，不同的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)耕地經(jīng)營(yíng)的方式和耕地保護(hù)的理念均不相同。應(yīng)改變?cè)兄醒胝疄橹鲗?dǎo)、地方政府配合、經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)游離的耕地保護(hù)主體結(jié)構(gòu)，建立中央政府頂層控制、地方政府落實(shí)、經(jīng)營(yíng)主體積極參與的主體結(jié)構(gòu)。充分發(fā)揮耕地保護(hù)實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體的主觀能動(dòng)性，樹(shù)立其保護(hù)耕地的觀念，建立其參與耕地保護(hù)的機(jī)制。

3.5耕地保護(hù)監(jiān)管

目前，我國(guó)已經(jīng)初步建立耕地管理的數(shù)據(jù)庫(kù)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但信息的全面性和有效性仍有欠缺，耕地保護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏基礎(chǔ)。需要對(duì)現(xiàn)有耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行健全，一是在第二次土地調(diào)查和土地確權(quán)的基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)，該平臺(tái)應(yīng)包含耕地的空間位置、權(quán)屬、質(zhì)量，規(guī)劃用途、承包期限等信息，同時(shí)做到及時(shí)更新。二是積極吸納村民，建立村一級(jí)的耕地保護(hù)監(jiān)察小隊(duì)，并受縣級(jí)國(guó)土部門(mén)或農(nóng)業(yè)部門(mén)管轄，與縣國(guó)土執(zhí)法大隊(duì)、國(guó)家土地督察局形成完整的耕地監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

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