金超

摘 要：本文從控制性詳細規(guī)劃在實施過程中屢遭調整這一現(xiàn)象入手，引出土地發(fā)展權這一概念，繼而從法規(guī)、編制和規(guī)劃實施三個層面對我國現(xiàn)行控制性詳細規(guī)劃體系中存在的問題進行深入分析，指出土地發(fā)展權的缺位是產生這些問題的根本原因之一。文章最后以控規(guī)中的核心要素容積率為例，闡述了我國在借鑒土地發(fā)展權轉移制度時應著重解決的幾個問題。

關鍵詞：土地發(fā)展權；控制性詳細規(guī)劃；土地發(fā)展權轉移

前 言

控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）是以定性、定量、定邊界的形式，在中微觀層次上對土地使用性質和開發(fā)強度進行控制?？匾?guī)作為我國城市規(guī)劃一個重要的階段，對局部地段開發(fā)控制發(fā)揮了重要作用，一方面使得總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃得以在地塊上落實，協(xié)調相鄰、相近地塊的關系；另一方面，為土地使用權出讓，后續(xù)開發(fā)提供了規(guī)劃條件，也使土地價格的評估有了規(guī)劃依據(jù)。目前各地在控規(guī)實施過程中，適應性不強，頻頻調整已成通病，以致對控規(guī)產生質疑。理論上講，條件相同的地塊，土地價值應該相同。但由于控規(guī)的管制，往往導致條件相同的地塊，在用地性質、開發(fā)強度等方面有所差異，從而產生不同的土地價值。下面就從土地發(fā)展權的角度進行剖析，以期對控規(guī)提供有益的建議。

1 土地發(fā)展權

土地發(fā)展權又稱土地開發(fā)權，最初源于英國采礦權可與土地所有權分離而單獨出售和支配，是一種可與土地所有權分割而單獨處分的財產權。土地發(fā)展權的提法在我國目前還僅限于理論界，在實踐中并未作為一個明確的概念使用。

要深刻理解土地發(fā)展權及其作用，除了明確土地發(fā)展權所包含的內容外，還必須弄清楚土地發(fā)展權的性質，以及土地發(fā)展權如何運作。

1.1 土地發(fā)展權是一項受限制的財產權

土地發(fā)展權的權利來源主要有兩個方面：一是來自所有權。土地發(fā)展權或者是土地所有權的組成部分，或者是從所有權中分離出來的。這一角度展現(xiàn)出土地發(fā)展權的財產屬性。二是來自國家公權。從土地發(fā)展權是國家行政管理權行使的結果而言，國家公權（行政管理權）是其權利來源之一。從這種意義上講，土地發(fā)展權又具有公法限制的屬性。可以概括的說，土地發(fā)展權是一項受國家公權限制的財產權。

1.2 土地發(fā)展權的運作

由于土地發(fā)展權在我國仍然是一個新領域，缺乏實踐經(jīng)驗，因此，我們有必要借鑒國外對土地發(fā)展權的運作模式和相關規(guī)定。土地發(fā)展權在國外有三種模式，一種模式是：土地發(fā)展權歸土地所有權人，政府為使農用土地不變更為建設用地，可事先向土地所有權人購買發(fā)展權，使土地發(fā)展權掌握在政府手中，原土地所有人無變更土地使用用途的權利。采用該模式的代表國家是美國。另一種模式是：土地發(fā)展權歸政府或國家所有，英國為此種模式的代表。1947年英國通過的《城市規(guī)劃法》規(guī)定，一切私有土地將來的發(fā)展權歸國家所有，實行“土地發(fā)展權國有化”。至此，所有私有土地只能保持原有使用類別。私有土地所有人或其他任何人想變更土地的原使用類別，在實行建筑發(fā)展之前，必須向政府購買發(fā)展權。反之，如果政府公布的土地使用計劃，致使土地價值降低，政府應根據(jù)發(fā)展權價值給予相應的賠償。第三種模式為法國的法定上限密度限制模式，類似于土地發(fā)展權，規(guī)定屬于土地所有權之一的建筑權有一低水平的上限容積率，超過限制的建筑權屬于地方政府所有。建筑開發(fā)人若想超過上限進行建設，須向政府支付超過負擔款，購買超過標準的建筑權。

以上三種模式各有利弊?；谖覈捎蒙鐣髁x土地公有制的現(xiàn)實，筆者認為法國的法定上限密度限制模式更具借鑒意義。同時，目前不少學者在上海、深圳等地所作的城市密度分區(qū)研究，也可作為法定上限密度的理論基礎。

2 控規(guī)中的土地發(fā)展權辨析

控規(guī)是國家規(guī)劃權的運用，是政府組織編制的范疇，其規(guī)劃權的設立與歸屬均屬于國家。規(guī)劃權不同于土地發(fā)展權，土地發(fā)展權既可按規(guī)劃要求設定，也可根據(jù)其他需要設定，再根據(jù)規(guī)劃對土地控制要求進行空間轉移或轉讓?？梢哉f，控規(guī)的指標體系為土地發(fā)展權的設定提供了具體的、法定的技術參數(shù)。下面從法規(guī)、編制和實施三個層面，對控規(guī)中的土地發(fā)展權進行分析。

2.1 法規(guī)層面的土地發(fā)展權缺位

目前國內的法律、法規(guī)沒有土地發(fā)展權的明確闡述，《物權法》中的用益物權是與土地發(fā)展權最相近的法定權利。用益物權是指非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的權利。比如土地承包經(jīng)營權、建設用地使用權、宅基地使用權?！段餀喾ā返谝话偃鶙l“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權?！边@里的建設用地使用權雖與土地發(fā)展權相近，但實際是國家行使規(guī)劃權的結果。

同時，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十八條“修改控制性詳細規(guī)劃的，組織編制機關應當對修改的必要性進行論證，征求規(guī)劃地段內利害關系人的意見”。這一規(guī)定本無可厚非，但問題在于編制控規(guī)階段為何不法定“征求規(guī)劃地段內利害關系人的意見”？實際上，在控規(guī)修改階段的“利害關系人”多數(shù)已不包括規(guī)劃地段的原使用者，修改的動力來自于取得土地使用權的新主人?？匾?guī)的修改可以看作土地使用者對土地發(fā)展權的訴求，政府作出積極應對是保護新使用者的表現(xiàn)。那么，原使用者就沒有土地發(fā)展權的訴求嗎？利益該如何保護？其實，這里面隱含著這樣一個前提：集體土地所有者或者使用者，以及國有土地使用者，只能按現(xiàn)狀或規(guī)定的用途使用土地，沒有改變用途之權。這實際上意味著，受控規(guī)管制的土地，所謂的土地發(fā)展權歸國家所有。因此說，土地發(fā)展權在現(xiàn)行法規(guī)層面是缺位的，至于原土地使用者的利益，更是缺乏法定的保護措施。

2.2 編制層面缺乏土地發(fā)展權思考

在控規(guī)編制過程中，土地發(fā)展權未能引起足夠的重視。主要表現(xiàn)在現(xiàn)狀產權邊界和容積率確定兩個方面。

現(xiàn)狀產權邊界在編制控規(guī)的過程中，是最容易被忽視的。實際上，控規(guī)所表現(xiàn)出來的地塊邊界并不是嚴格的產權邊界。產權邊界通常表現(xiàn)為方正的路網(wǎng)內曲折、參差不齊的用地紅線。由于對現(xiàn)狀產權邊界的忽視，控規(guī)方案往往使得一個完整的地塊內包含了多個用地權屬，這樣會導致規(guī)劃指標在多家用地內不容易平衡；有時控規(guī)方案把一個現(xiàn)狀完整的用地權屬規(guī)劃多條道路穿越，這實際嚴重影響了該塊用地未來的發(fā)展?？梢哉f，忽視現(xiàn)狀產權邊界，是缺乏產權概念的表現(xiàn)，也是漠視土地發(fā)展權的結果。

關于容積率的確定，目前多從經(jīng)驗出發(fā)，以空間形態(tài)為基礎，主觀地將地塊容積率提高或降低，缺乏嚴謹性和科學性。當前不少學者從經(jīng)濟測算、環(huán)境承載力等角度研究容積率，大大增強了控規(guī)的科學性，但更不容忽視的是土地發(fā)展權。試想，條件相同的兩塊地，其發(fā)展機會理應相同，但規(guī)劃師以空間形態(tài)為理由，規(guī)劃出不同的容積率，這樣是否有失公平?？梢哉f，當理性規(guī)劃與市場規(guī)律發(fā)生矛盾時，土地發(fā)展權制度是保證控規(guī)有效實施、維護公平的重要途徑。

3 結 語

土地發(fā)展權制度的建立可以說是一項系統(tǒng)工程。創(chuàng)設土地發(fā)展權后，還要研究哪些使用者擁有土地發(fā)展權以及土地發(fā)展權該如何轉移，如發(fā)展權出讓地區(qū)、接受地區(qū)的范圍，發(fā)展權接受地區(qū)允許接受的限度，發(fā)展權轉移的利益如何分配等。雖然土地發(fā)展權作為一項國家公共干預制度，在國外已經(jīng)成為城市土地開發(fā)的規(guī)劃控制、分區(qū)管制的重要手段。但由于土地制度的不同，我們更應該探索一條具有中國特色的土地發(fā)展權之路。

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