包桂芹
【摘 要】目前我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理中仍存在諸多不合理的癥結(jié),因此進(jìn)一步推進(jìn)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本要求的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革勢(shì)在必行。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分,是政府履行行政職能的物質(zhì)基礎(chǔ),在我國(guó)公共服務(wù)體系中發(fā)揮著重要作用。
【關(guān)鍵詞】國(guó)有資產(chǎn);使用與處置;集中管理;市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)
行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分,是政府履行行政職能的物質(zhì)基礎(chǔ),在我國(guó)公共服務(wù)體系中發(fā)揮著重要作用,直接或間接地影響到社會(huì)公眾的切身利益。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)與積累,我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)已達(dá)到相當(dāng)大的規(guī)模,呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。目前我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理中仍存在資產(chǎn)配置不合理,使用效率不高,資產(chǎn)流失嚴(yán)重等諸多癥結(jié),因此進(jìn)一步推進(jìn)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本要求的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革勢(shì)在必行。
一、改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制的必要性
1、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的要求
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立,傳統(tǒng)管理體制所暴露出的問(wèn)題日益突現(xiàn)出來(lái),嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,改革現(xiàn)有行政管理體制,轉(zhuǎn)變政府職能已是大勢(shì)所趨。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,政府的職能表現(xiàn)為行政,其行使“政”的職能要面向社會(huì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府應(yīng)把其社會(huì)管理職能放在首位,政府部門的經(jīng)濟(jì)調(diào)控已經(jīng)間接化,且已逐步從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出來(lái),客觀上要求政府及其部門不能再直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)或直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng),也不能直接干預(yù)企業(yè),原來(lái)由政府部門經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)交由國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司管理運(yùn)營(yíng)。
2、深化國(guó)有資產(chǎn)管理改革的要求
國(guó)有資產(chǎn)按性質(zhì)分,可分為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是指由企事業(yè)單位占用,投入到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中或按企業(yè)要求經(jīng)營(yíng)使用的國(guó)有資產(chǎn);非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)指行政事業(yè)單位占用,不投入到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中的國(guó)有資產(chǎn)。
二、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題
長(zhǎng)期以來(lái),行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)沿襲“國(guó)家統(tǒng)一所有,政府分級(jí)監(jiān)管,單位占有、使用的管理體制”,使得依靠財(cái)政資金積累下來(lái)的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)分散在各個(gè)部門,由于分散管理和監(jiān)管乏力,使作為所有者的國(guó)家產(chǎn)權(quán)虛置、管理失控,造成國(guó)有資產(chǎn)配置失衡,浪費(fèi)驚人,流失嚴(yán)重,使用效率低下,此外,體制不順是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理弱化的一個(gè)根本問(wèn)題。
目前,行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理制度存在的問(wèn)題主要為:一是存在賬外資產(chǎn),賬實(shí)不符,管理失控。目前,為數(shù)不少的行政事業(yè)單位都有部分賬外資產(chǎn),而且長(zhǎng)期不進(jìn)行資產(chǎn)清點(diǎn)。特別是近年來(lái)因辦公住房條件的改善和信息化發(fā)展的需要,各單位購(gòu)置資產(chǎn)的資金來(lái)源渠道很多,管理分散,單位未能將其登記在冊(cè),形成大量的賬外資產(chǎn)。對(duì)于資產(chǎn)的處置和報(bào)廢也不及時(shí),造成國(guó)有資產(chǎn)的大量流失,但是這些資產(chǎn)仍然在賬面上存在,勢(shì)必造成了會(huì)計(jì)信息失真,會(huì)計(jì)核算不準(zhǔn)確,賬實(shí)不符。二是單位管理意識(shí)淡薄,隨意買賣現(xiàn)象嚴(yán)重。目前行政事業(yè)單位在資產(chǎn)處置方面,尚無(wú)一套較為完整的審批監(jiān)督制度。有些領(lǐng)導(dǎo)隨心所欲,隨意變賣、低價(jià)處置資產(chǎn);單位領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁,國(guó)有資產(chǎn)流失也相應(yīng)頻繁。三是缺乏責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制,資產(chǎn)閑置和浪費(fèi)嚴(yán)重。大多數(shù)行政事業(yè)單位對(duì)資產(chǎn)的管理制度不健全,普遍存在“重錢輕物”“重物輕管”現(xiàn)象。在資產(chǎn)購(gòu)置上存在隨意性、盲目性,不計(jì)成本不計(jì)效益,追求“高精尖”、“功能全”,重復(fù)購(gòu)置和不適當(dāng)購(gòu)置現(xiàn)象普遍存在。四是資產(chǎn)管理分散,相應(yīng)的法律、法規(guī)及政策措施滯后。目前國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管部門有國(guó)有資產(chǎn)管理部門、財(cái)務(wù)部門、房地產(chǎn)管理部門、紀(jì)檢審計(jì)部門等。這些部門的職責(zé)劃分不規(guī)范,資產(chǎn)的購(gòu)建掌握在各單位手中,造成資產(chǎn)的實(shí)際占用權(quán)、處置權(quán)等全部落在各個(gè)占用單位,要進(jìn)行跨部門、跨單位配置幾乎不可能。而現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)行政管理手段未能與市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制之間有機(jī)結(jié)合。另外,我國(guó)對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政事業(yè)性單位出現(xiàn)的變化和改革也缺乏深層次的研究,我國(guó)頒布的《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》主要是針對(duì)存量資產(chǎn),對(duì)于資產(chǎn)的形成這一關(guān)鍵步驟未做任何規(guī)定。
三、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)新型管理模式
為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變,建立起符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理新體系,使行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理走上規(guī)范化、專業(yè)化、市場(chǎng)化的軌道,確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值,提高資產(chǎn)的使用效益。該模式的核心是,組建一個(gè)由國(guó)資委授權(quán),代表地方政府行使所有者權(quán)力的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司,通過(guò)改革產(chǎn)權(quán),構(gòu)造新的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)主體,將原來(lái)分散的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)變成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),進(jìn)而對(duì)資產(chǎn)實(shí)行集中管理、統(tǒng)一配置,并通過(guò)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng),變成資本,進(jìn)行資本運(yùn)作。
從性質(zhì)看,該資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司是具有獨(dú)立法人資格的投資主體、經(jīng)營(yíng)主體和責(zé)任主體,是進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)的國(guó)有獨(dú)資公司,是特殊企業(yè)法人。一方面,要把國(guó)有資產(chǎn)的保值增值放在首位,以地方政府的意圖為導(dǎo)向,為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù);另一方面,同其它的企業(yè)一樣,面臨著市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),以利潤(rùn)的最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。
從職責(zé)看,該資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司代表地方政府持有授權(quán)范圍內(nèi)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位的國(guó)前有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)(股權(quán)),市政設(shè)施附屬資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)行使重大問(wèn)題決策權(quán)和投資收益等出資人的權(quán)力,并以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任;依法決定授權(quán)范圍內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)的重組,包括轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣、兼并、聯(lián)合、開發(fā)經(jīng)營(yíng)等活動(dòng),優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)和資本配置,盤活國(guó)有資產(chǎn),承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任;對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、財(cái)務(wù)報(bào)表編報(bào)等基礎(chǔ)工作;通過(guò)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外開展融資抵押擔(dān)保,籌集建設(shè)資金,加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
從實(shí)際運(yùn)營(yíng)看,該資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司在接收了由原各單位掌控的國(guó)有房屋、土地等固定資產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)鋪面、賓館等各種經(jīng)營(yíng)實(shí)體基礎(chǔ)上,對(duì)上述國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行整合、管理和經(jīng)營(yíng)。對(duì)屬于非經(jīng)營(yíng)的公益性資產(chǎn)的運(yùn)作思路是將其轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性資產(chǎn),并實(shí)行商品化、市場(chǎng)化供應(yīng)。比如,辦公場(chǎng)所的分配使用上,可根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定,在保障辦公需要的條件下,由資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行合理配置,各使用單位向其租用,租金由財(cái)政從各單位經(jīng)費(fèi)中統(tǒng)一扣除,相應(yīng)地對(duì)閑置出來(lái)的辦公用房和土地資源進(jìn)行變現(xiàn)或租賃創(chuàng)收。對(duì)屬于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的各類經(jīng)營(yíng)實(shí)體進(jìn)行集中管理和分類處置。本著公開透明的原則,通過(guò)掛牌競(jìng)價(jià)方式,將適合拍賣的賣出,適合租賃的出租,從而盤活原來(lái)的存量資產(chǎn)。除此之外,資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司更深層次的作用還在于為政府搭建一個(gè)融資平臺(tái)。
此項(xiàng)改革是對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理制度的重大變革,是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)有資產(chǎn)管理理論的挑戰(zhàn)和突破,具有劃時(shí)代的意義。它不僅使政府職能的轉(zhuǎn)變落到了實(shí)處,實(shí)現(xiàn)了政企分開,而且從根本上鏟除了滋生腐敗的土壤,避免了國(guó)有資產(chǎn)的浪費(fèi)和流失,最大限度地保證了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。
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