【摘要】國(guó)家的十二五規(guī)劃及黨的十八大報(bào)告均強(qiáng)調(diào)要從社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系及其他公共服務(wù)體系，讓全體人民共享改革和發(fā)展的成果。農(nóng)村新社區(qū)是當(dāng)前推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過(guò)程中出現(xiàn)的由農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)或周邊跨組、跨村、跨鎮(zhèn)集聚而成，并介于農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)之間的一種新型社區(qū)形態(tài)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展中的新生事物，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的必然趨勢(shì)。鑒于農(nóng)村新社區(qū)管理特殊性、復(fù)雜性和其治理機(jī)制尚處探索階段的工作實(shí)際，近年來(lái)嘉善縣在“三區(qū)一園”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)先行區(qū)建設(shè)過(guò)程中，客觀分析農(nóng)村新社區(qū)存在的問(wèn)題，破解難題，創(chuàng)新模式，并設(shè)計(jì)符合實(shí)踐的科學(xué)規(guī)范和高效實(shí)用的工作機(jī)制，對(duì)農(nóng)村新社區(qū)管理進(jìn)行了先行先試的思考和實(shí)踐。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村新社區(qū)社區(qū)治理城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

一、探索農(nóng)村新社區(qū)治理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義

1. 探索農(nóng)村新社區(qū)治理機(jī)制是建設(shè)嘉善縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。2013年《浙江嘉善縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)建設(shè)方案》經(jīng)國(guó)務(wù)院同意由國(guó)家發(fā)改委正式批復(fù)，明確嘉善縣將著力推進(jìn)“三區(qū)一園”建設(shè)，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)。先行先試、改革創(chuàng)新是國(guó)家賦予嘉善的最大權(quán)利，也是黨中央、國(guó)務(wù)院寄予的期望。農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村最基層的組織，也是農(nóng)村公共服務(wù)和公共管理的組織平臺(tái)。農(nóng)村社區(qū)管理順暢，國(guó)家的公共服務(wù)才有可能有效地引入農(nóng)村，國(guó)家公共政策也才可能得以落實(shí)?？梢哉f(shuō)，嘉善縣農(nóng)村新社區(qū)治理機(jī)制的探索不僅關(guān)乎農(nóng)村社區(qū)自身的組織重建和功能轉(zhuǎn)變，也關(guān)乎整個(gè)國(guó)家鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村治理方式的重大轉(zhuǎn)變，是助推嘉善縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。

2. 探索農(nóng)村新社區(qū)治理機(jī)制是推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要路徑。根據(jù)《嘉善縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)建設(shè)》方案中建設(shè)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)先行區(qū)”的要求，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面的工作著力點(diǎn)是放在推進(jìn)“三個(gè)一體化”上，即推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局一體化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。如何走好“三個(gè)一體化”協(xié)調(diào)發(fā)展的路子，就是要堅(jiān)持新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)，以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為切入點(diǎn)，客觀分析農(nóng)村新社區(qū)存在的問(wèn)題，破解難題，創(chuàng)新模式，并設(shè)計(jì)符合實(shí)踐的科學(xué)規(guī)范和高效實(shí)用的工作機(jī)制，在進(jìn)一步深化管理體制改革，構(gòu)建新型公共管理體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共管理的一體化的體制機(jī)制中進(jìn)行有益探索。

3. 探索農(nóng)村新社區(qū)治理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的必然要求。我國(guó)制定了2020年全面建成小康的戰(zhàn)略目標(biāo)?！靶】怠?，是一個(gè)內(nèi)涵很豐富的目標(biāo)，它不僅是人們生活水平的提高，而且還包括教育水平、文化素養(yǎng)和文明程度的提高。隨著嘉善縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，廣大群眾在解決溫飽問(wèn)題后，對(duì)生活品質(zhì)和人居環(huán)境提出了新的更高的要求。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，能構(gòu)建新型的農(nóng)村社會(huì)生活共同體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)及整個(gè)社會(huì)的融合；能使農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，享受到改革發(fā)展的成果，享受到與城市居民一樣的待遇，使生活質(zhì)量、生活理念有一個(gè)根本性的改變；能進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村各種公共服務(wù)和文化教育設(shè)施的利用效果，全面提升廣大農(nóng)民的文明素質(zhì)；能把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體，實(shí)現(xiàn)全面小康。

二、嘉善縣農(nóng)村新社區(qū)管理的具體實(shí)踐和初步成效

目前，在嘉善縣城和城鎮(zhèn)周邊形成了三種不同類型的農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)管理模式：第一類村內(nèi)全集聚型社區(qū)，是以村域?yàn)榛締挝灰劳姓宀疬w或搬遷跨組形成的新社區(qū)，主要集中在李家村、優(yōu)家村為代表的全縣14個(gè)撤村建居組織單位；第二類村內(nèi)半集聚型社區(qū)，是以部分村域?yàn)閱挝灰劳胁糠洲r(nóng)房拆遷或搬遷跨組形成的新社區(qū)，主要集中在繆家村、大云村等為代表的農(nóng)村集聚區(qū)；第三類跨村集聚型社區(qū)，是以突破村域界限依托農(nóng)房置換集聚為支撐跨村形成的新社區(qū)，主要集中在以姚莊桃源新邨、干窯月半灣社區(qū)為代表的新市鎮(zhèn)集聚區(qū)。具體管理實(shí)踐工作體現(xiàn)在五個(gè)方面。

第一，構(gòu)建管理體制，形成組織框架。新社區(qū)建成后，承擔(dān)著大量的管理服務(wù)性事務(wù)。就嘉善縣目前來(lái)看，村內(nèi)集聚社區(qū)仍以村（社區(qū)）管理組織為基礎(chǔ)，并適當(dāng)配備專職工作人員進(jìn)行日常管理，其管理權(quán)限和職責(zé)與村級(jí)事務(wù)工作相互交叉、協(xié)作實(shí)施。而跨村集聚型社區(qū)由于已打破村域界線，必須形成全新管理體制，適應(yīng)新社區(qū)管理需要。目前嘉善縣姚莊桃源新邨已形成了較為完整的管理體系，設(shè)立了“1+3”社區(qū)組織框架，“1”為社區(qū)黨總支、“3”即社區(qū)管委會(huì)、黨員議事會(huì)和居民議事會(huì)。社區(qū)黨總支和管委會(huì)下設(shè)“一辦三中心”，即綜合辦公室、服務(wù)中心、活動(dòng)中心、物業(yè)中心。

第二，創(chuàng)新工作機(jī)制，強(qiáng)化聯(lián)結(jié)協(xié)作。嘉善縣村內(nèi)集聚二類社區(qū)在工作機(jī)制仍以村級(jí)管理職能延伸為基礎(chǔ)，一般安排一至二名村干部，專職在新社區(qū)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化管理，如繆家村將新社區(qū)劃分為六大片區(qū)，設(shè)立聯(lián)絡(luò)員，組建區(qū)內(nèi)管理小組。而跨村集聚型社區(qū)則根據(jù)社區(qū)居民身份未改變、生活與生產(chǎn)相分離等實(shí)際情況，按照“生活原則上由社區(qū)管、生產(chǎn)原則上由村里管”、“權(quán)利兩地共享、義務(wù)兩地共擔(dān)”的原則，實(shí)施對(duì)社區(qū)黨員、居民的“雙重”管理和服務(wù)。從物業(yè)管理來(lái)看，不同社區(qū)根據(jù)實(shí)際情況采取物業(yè)公司進(jìn)駐和社區(qū)自主管理兩種模式。

第三，提升公共服務(wù)，豐富社區(qū)功能。從嘉善縣建成啟用的農(nóng)村新社區(qū)公共服務(wù)配套情況來(lái)看，既具備了一般城市社區(qū)的基本功能，區(qū)內(nèi)道路、綠化、照明、安全、三產(chǎn)服務(wù)等硬件配備齊全，保安、保潔、垃極收集、維修維護(hù)等軟件功能配備到位；又根據(jù)農(nóng)村社區(qū)的特點(diǎn)，加強(qiáng)了便民服務(wù)功能設(shè)置，如配備一站式便民服務(wù)大廳、開(kāi)設(shè)警備室、衛(wèi)生室、多功能廳、電子閱覽室、休閑娛樂(lè)室，擴(kuò)大了籃球場(chǎng)、健身路徑的配置力度，特別是有些還加配了家宴服務(wù)中心、老年茶室等適應(yīng)農(nóng)村風(fēng)俗的服務(wù)設(shè)施，體現(xiàn)了農(nóng)村新社區(qū)的特有屬性。

第四，尋求資金平衡，拓展收入來(lái)源。資金是確保農(nóng)村新社區(qū)管理運(yùn)作的基本保障，全縣村內(nèi)集聚二類社區(qū)管理資金來(lái)源主要依托于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，部分社區(qū)適當(dāng)向居民收取物業(yè)費(fèi)或垃圾收集清運(yùn)費(fèi)，用以彌補(bǔ)社區(qū)管理費(fèi)用的支出?？绱寮坌蜕鐓^(qū)則通過(guò)自有平衡為主、政府適當(dāng)貼補(bǔ)方式解決資金問(wèn)題，如姚莊桃源新邨一年社區(qū)開(kāi)支在100萬(wàn)元左右，包括物業(yè)管理費(fèi)40萬(wàn)、公共設(shè)施維護(hù)維修費(fèi)36萬(wàn)、公共水電費(fèi)10萬(wàn)、日常管理費(fèi)用14萬(wàn)。收入來(lái)源主要由社區(qū)內(nèi)60%的公建配套房租金收入90萬(wàn)，另加向居民收取每平方米0.4元/年的衛(wèi)生費(fèi)12萬(wàn)元組成，以此來(lái)基本實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理資金的平衡，社區(qū)管委會(huì)工作人員的工資待遇則由政府解決。

第五，落實(shí)配套措施，營(yíng)造發(fā)展氛圍。嘉善縣通過(guò)“兩新”工程整體帶動(dòng)，加大各類配套措施協(xié)同推進(jìn)。2007年，全面建立三級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)，加快推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，截至現(xiàn)在，流轉(zhuǎn)率已達(dá)到37%，為農(nóng)村勞力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件。2008年，全面開(kāi)展農(nóng)村戶籍登記制度改革，突破農(nóng)民市民化在社會(huì)身份上的瓶頸限制。2009年開(kāi)始，全面開(kāi)展農(nóng)村集體三資監(jiān)管模式建設(shè)，2012年又全面完成村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作社改革，進(jìn)一步明晰了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益。通過(guò)一系列配套改革措施，為農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)發(fā)展?fàn)I造了扎實(shí)的推進(jìn)氛圍。

三、嘉善縣農(nóng)村新社區(qū)特性分析與當(dāng)前社區(qū)治理面臨問(wèn)題困難

農(nóng)村新社區(qū)相對(duì)于傳統(tǒng)行政村和城鎮(zhèn)社區(qū)而言，它作為城市化進(jìn)程中一種全新的社會(huì)管理形態(tài)，具有自身的特殊性。農(nóng)村新社區(qū)與純農(nóng)村相比，具有三方面明顯特點(diǎn)：一是居住環(huán)境城市化。由布局零星分散、基礎(chǔ)設(shè)施不足村莊形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榕涮自O(shè)施完善的現(xiàn)代居住區(qū)。二是農(nóng)民職業(yè)身份多元化。新社區(qū)內(nèi)的村民實(shí)際上具有雙重身份，既是城里人又是農(nóng)村人，并逐步向新市民轉(zhuǎn)化，職業(yè)也逐步向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。三是村務(wù)管理居務(wù)化。村級(jí)職能隨著新社區(qū)建設(shè)逐步向社區(qū)服務(wù)等日常居務(wù)工作轉(zhuǎn)變。農(nóng)村新社區(qū)與城鎮(zhèn)社區(qū)相比，具有三方面明顯差異：一是治理對(duì)象不同。農(nóng)村新社區(qū)居民思想觀念、行為方式仍然保持著農(nóng)民本色。二是治理主體不同。并未脫離農(nóng)村管理體制的束縛，與城市分割現(xiàn)象仍然存在。三是治理方式內(nèi)容不同。農(nóng)村新社區(qū)更依賴于民主自治和管理，村內(nèi)集聚社區(qū)還擔(dān)負(fù)著農(nóng)村、社區(qū)雙重治理任務(wù)。

由于農(nóng)村新社區(qū)特有性質(zhì)，在當(dāng)前新形勢(shì)下，一方面對(duì)探索其治理機(jī)制提出了迫切要求，另一方面在實(shí)踐中又遇到諸多瓶頸問(wèn)題，主要面臨著四大矛盾。

第一，農(nóng)村新社區(qū)相對(duì)獨(dú)立性與管理主體法定地位缺失矛盾。目前村內(nèi)集聚型社區(qū)依附于原行政村或農(nóng)村社區(qū)管理主體，由村級(jí)管理職能逐步進(jìn)行延伸，相對(duì)較為平穩(wěn)有序。而跨村集聚型社區(qū)面臨著管理主體的建立問(wèn)題，而這種介于行政村和城鎮(zhèn)社區(qū)之間的城鄉(xiāng)一體新社區(qū)在法律上尚無(wú)明確定位，由于社區(qū)內(nèi)居民戶籍仍在原村級(jí)組織，部分自然集聚農(nóng)戶身份性質(zhì)還屬農(nóng)業(yè)，新社區(qū)無(wú)法以城鎮(zhèn)社區(qū)報(bào)批，由于失去村級(jí)組織功能，也無(wú)法以農(nóng)村社區(qū)報(bào)批。如姚莊桃源新邨目前只能以鎮(zhèn)批準(zhǔn)的社區(qū)管委會(huì)名義進(jìn)行管理，下設(shè)的居民議事會(huì)也沒(méi)有法定地位，這對(duì)新社區(qū)實(shí)施規(guī)范化管理、開(kāi)展有法律保障的民主決策造成了管理障礙。

第二，農(nóng)村新社區(qū)相對(duì)封閉性與管理關(guān)系多重交叉配置矛盾。由于農(nóng)村新社區(qū)與居民身份所在的村級(jí)組織之間存在管理交叉問(wèn)題，涉及到治安調(diào)解、計(jì)劃生育等事務(wù)工作屬于雙頭管理，社區(qū)在職黨員及居民由新社區(qū)和村級(jí)組織雙重管理。雖然新社區(qū)在管理機(jī)制上進(jìn)行了聯(lián)結(jié)配置，但管理權(quán)屬不清、考核主體不明的問(wèn)題仍然存在。而隨著社區(qū)集聚力度不斷加大，村民置換集聚進(jìn)區(qū)的比例逐漸提高，如姚莊鎮(zhèn)部分村已有60%的農(nóng)戶集聚至桃源新邨，按照這種趨勢(shì)發(fā)展，有合法完善管理職能的空殼村和管理權(quán)限不清卻職責(zé)加重的新社區(qū)之間機(jī)制障礙將進(jìn)一步突出。

第三，新居民身份多重性與配套改革探索相對(duì)滯后矛盾。新社區(qū)的居民戶籍仍在原行政村，居住地卻已換作城鎮(zhèn)周邊的新社區(qū)，而依附其社會(huì)身份的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、村集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)三大權(quán)益還未有效分離，農(nóng)民市民化實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)化還未真正實(shí)現(xiàn)。從當(dāng)前情況看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社保由于土地承包權(quán)只是一種用益物權(quán)，且有承包期限限制，實(shí)施缺乏法律保障；村集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)由于嘉善縣村級(jí)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)有發(fā)展水平，目前只到了產(chǎn)權(quán)明晰階段，權(quán)益分配還需要較長(zhǎng)改革過(guò)程。農(nóng)村宅基地使用權(quán)置換還需要國(guó)家在法律層面再給予進(jìn)一步明確保障。

第四，新居民習(xí)性延續(xù)性與社區(qū)管理服務(wù)規(guī)范要求矛盾。由于新社區(qū)居民來(lái)自于農(nóng)村，原來(lái)農(nóng)村生活習(xí)慣還未得到根本改變，再加上大量的外來(lái)人口租住新社區(qū)，進(jìn)一步增加了新社區(qū)的管理規(guī)模和負(fù)擔(dān)。給社區(qū)治安管理、環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育等管理工作帶來(lái)極大的壓力。如姚莊桃源新邨啟用初期，采用物業(yè)托管的方式，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)管理難度大大高于城鎮(zhèn)社區(qū)，特別在環(huán)境衛(wèi)生、綠化維護(hù)、安全防范和防止亂搭建上壓力更大，現(xiàn)已調(diào)整管理方式，采用自管形式，用居民自治方式進(jìn)行管理。同時(shí)，由于新社區(qū)居民在就業(yè)方面壓力明顯大于城鎮(zhèn)社區(qū)，出租房管理、外來(lái)人口管理、就業(yè)平臺(tái)搭建等方面工作精力也明顯大于城鎮(zhèn)社區(qū)。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下探索農(nóng)村新社區(qū)治理機(jī)制內(nèi)容設(shè)計(jì)和突破環(huán)節(jié)

針對(duì)嘉善縣在農(nóng)村新社區(qū)管理中存在的問(wèn)題和困難，嘉善縣在探索農(nóng)村新社區(qū)治理機(jī)制總體思路中，以提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量和農(nóng)村文明程度為目標(biāo)，旨在通過(guò)合理設(shè)置布局、健全組織保障、提升公平服務(wù)，著力構(gòu)建符合時(shí)代特征和實(shí)踐需求的農(nóng)村新社區(qū)治理機(jī)制，努力將農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利和具有安全感、舒適感、親切感的和諧社區(qū)。

（一）科學(xué)設(shè)計(jì)探索農(nóng)村新社區(qū)治理機(jī)制工作內(nèi)容。

1. 合理設(shè)置社區(qū)布局規(guī)模。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域范圍合理、人口規(guī)模適度、資源配置有效、服務(wù)功能齊全和便于服務(wù)管理、便于居民生活、便于社區(qū)自治的要求，與土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境功能規(guī)劃等有機(jī)銜接，進(jìn)一步優(yōu)化村莊布點(diǎn)規(guī)劃，在充分了解民意、尊重民意的基礎(chǔ)上，依據(jù)村域范圍、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等實(shí)際情況，結(jié)合農(nóng)房改造集聚和解決農(nóng)民剛性建房需求，科學(xué)合理規(guī)劃農(nóng)村新社區(qū)的區(qū)域范圍和人口規(guī)模。

2.建立健全管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。按照農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)進(jìn)程，引導(dǎo)跨村集聚型社區(qū)建立社區(qū)黨組織、社區(qū)管委會(huì)和黨員議事會(huì)、居民議事會(huì)，村內(nèi)集聚型社區(qū)建立社區(qū)事務(wù)管理站等組織機(jī)構(gòu)。按照便于黨員參加活動(dòng)、黨組織發(fā)揮作用原則，探索區(qū)域化黨建工作機(jī)制，開(kāi)展跨村集聚型社區(qū)黨員區(qū)域登記制度。在跨村型集聚社區(qū)設(shè)立社區(qū)管委會(huì)，暫行社區(qū)居委會(huì)部分職責(zé)，待新社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制基本順暢、各項(xiàng)工作有序推進(jìn)、居民關(guān)系融洽后，積極向上爭(zhēng)取政策，及時(shí)撤銷管委會(huì)，通過(guò)依法選舉建立社區(qū)居委會(huì)，并建立民主監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)社區(qū)自治。

3. 配強(qiáng)配優(yōu)管理服務(wù)力量。加強(qiáng)新社區(qū)管理力量配備，根據(jù)社區(qū)工作性質(zhì)，因事設(shè)崗、以崗定人、適當(dāng)交叉，注重提高工作績(jī)效，降低工作成效?？绱寮坌蜕鐓^(qū)黨組織、管委會(huì)（居委會(huì)）成員按照社區(qū)規(guī)模大小，一般可以配備5-9名，過(guò)渡期內(nèi)新社區(qū)黨組織書記、管委會(huì)（居委會(huì)）主任可由鎮(zhèn)（街道）黨委選派干部擔(dān)任。村內(nèi)集聚型社區(qū)事務(wù)管理站可按集聚規(guī)模配備3-5人，站長(zhǎng)由村干部兼任，站員可向社會(huì)公開(kāi)招聘。跨村集聚型社區(qū)工作人員過(guò)渡期內(nèi)報(bào)酬和工作經(jīng)費(fèi)由鎮(zhèn)（街道）財(cái)政負(fù)責(zé)解決。

4. 合理設(shè)計(jì)資金運(yùn)作模式。加強(qiáng)資金管理運(yùn)作，拓展社區(qū)收入來(lái)源，提高管理資金效率，確保社區(qū)健康發(fā)展運(yùn)轉(zhuǎn)?？绱寮坌托律鐓^(qū)采取社區(qū)自籌為主、政府貼補(bǔ)為輔的運(yùn)作模式，在社區(qū)建設(shè)規(guī)劃中適當(dāng)配備部分公建配套用房和家宴服務(wù)中心、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)性公益設(shè)施，在提升社區(qū)公共服務(wù)能力基礎(chǔ)上，彌補(bǔ)管理資金不足。村內(nèi)集聚型社區(qū)以村集體經(jīng)濟(jì)貼補(bǔ)為主的運(yùn)作模式，通過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)盤活社區(qū)存量經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)解決資金來(lái)源。農(nóng)村新社區(qū)要加強(qiáng)社區(qū)資金監(jiān)管，跨村集聚型新社區(qū)執(zhí)行財(cái)務(wù)單獨(dú)核算，做好區(qū)務(wù)財(cái)務(wù)公開(kāi)和民主監(jiān)督工作，嚴(yán)格執(zhí)行民主決策程序。村內(nèi)集聚型社區(qū)在要做到村級(jí)賬務(wù)中專賬核算和民主公開(kāi)。

5. 科學(xué)配置社區(qū)公共服務(wù)職能。按照“服務(wù)區(qū)域最優(yōu)化、服務(wù)內(nèi)容全面化、社區(qū)效益最大化”的要求，以一站式服務(wù)大廳為中心，綜合服務(wù)設(shè)施為主體、專項(xiàng)服務(wù)設(shè)施為配套，規(guī)劃建設(shè)集管理、服務(wù)、警務(wù)、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、綜治、活動(dòng)等功能為一體的社區(qū)綜合服務(wù)中心。社區(qū)綜合服務(wù)中心各功能區(qū)的配置相對(duì)集中，以形成集聚和輻射效應(yīng)，逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。社區(qū)服務(wù)可根據(jù)實(shí)際需要，探索“模塊化”配置，積極與“96345”社區(qū)服務(wù)機(jī)制聯(lián)結(jié)，基本實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)不出社區(qū)，讓居民真正享受到便利、高效、豐富的公共服務(wù)。

（二）重點(diǎn)把握探索農(nóng)村新社區(qū)治理機(jī)制突破環(huán)節(jié)。

1. 正確把握社區(qū)發(fā)展建設(shè)與居民身份轉(zhuǎn)變依存關(guān)系。針對(duì)農(nóng)村新社區(qū)多樣化需求的特點(diǎn)，妥善解決部分居民已脫離土地等生產(chǎn)資料的實(shí)際問(wèn)題，積極搭建社區(qū)就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)電子信息平臺(tái)、勞務(wù)招聘會(huì)、提供公益崗位等形式，及時(shí)有效提供勞動(dòng)用工雙方需求信息，解決居民就業(yè)問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，積極協(xié)調(diào)做好居民土地流轉(zhuǎn)、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等服務(wù)工作。充分發(fā)揮健身廣場(chǎng)、圖書室等公共設(shè)施作用，推進(jìn)社區(qū)文體活動(dòng)開(kāi)展，培育區(qū)內(nèi)居民健康生活方式。

2.合理處理社區(qū)管理機(jī)構(gòu)與原村級(jí)管理機(jī)構(gòu)聯(lián)結(jié)關(guān)系。針對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中跨村型集聚新社區(qū)的雙重屬性和社區(qū)居民的雙重身份，建立健全相關(guān)組織和建設(shè)，實(shí)施過(guò)渡期內(nèi)社區(qū)黨組織、管理會(huì)（居委會(huì)）和村黨組織、村委會(huì)對(duì)社區(qū)黨員、居民的“雙重”管理和服務(wù)。根據(jù)原村級(jí)各專項(xiàng)工作特征，重點(diǎn)對(duì)計(jì)劃生育、治安調(diào)解、社會(huì)矯正、老齡關(guān)愛(ài)等工作建立專項(xiàng)聯(lián)結(jié)機(jī)制，在新社區(qū)內(nèi)探索網(wǎng)絡(luò)化管理模式，實(shí)現(xiàn)工作重心下移，建立工作動(dòng)態(tài)管理聯(lián)系機(jī)制，探索業(yè)務(wù)工作村級(jí)、社區(qū)雙考核制度，確保各項(xiàng)工作不重疊、不脫節(jié)、不缺位。對(duì)于村民已全部入新社區(qū)居民的村級(jí)組織，可探索并入新社區(qū)管理，原集體經(jīng)濟(jì)通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)到原組織成員后執(zhí)行股份制管理。

3. 科學(xué)設(shè)計(jì)社區(qū)公共經(jīng)濟(jì)與原村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)支撐關(guān)系。針對(duì)跨村集聚型社區(qū)的特點(diǎn)，進(jìn)一步明晰社區(qū)居民村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益，深化居民帶股進(jìn)區(qū)工作模式，有條件的村級(jí)組織可通過(guò)收益分紅，進(jìn)一步保障出村進(jìn)區(qū)居民保障。積極探索跨村集聚型社區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，由原村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)在辦理民主決策基礎(chǔ)上，根據(jù)原行政村置換進(jìn)區(qū)人數(shù)規(guī)模適當(dāng)給予新社區(qū)資金補(bǔ)償，用于彌補(bǔ)入?yún)^(qū)居民日常管理費(fèi)用不足。有條件的村級(jí)組織可與新社區(qū)聯(lián)建公建配套和公益服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)新社區(qū)建設(shè)和村集體經(jīng)濟(jì)壯大同步推進(jìn)。

（三）聯(lián)動(dòng)探索農(nóng)村新社區(qū)治理機(jī)制配套措施和組織保障

1. 強(qiáng)化配套措施，為探索農(nóng)村新社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)造有利工作條件。一是完善“兩新”工程建設(shè)機(jī)制。圍繞集約節(jié)地、資金平衡等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全力做好城鄉(xiāng)一體新社區(qū)建設(shè)地塊規(guī)劃功能調(diào)整和農(nóng)房改造集聚建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)等工作。加快中心集聚點(diǎn)建設(shè)，暢通農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)通道，建立市場(chǎng)化、多元化建設(shè)機(jī)制、投融資機(jī)制。完善土地保障機(jī)制，努力破解“兩新”建設(shè)用地難瓶頸，優(yōu)化土地指標(biāo)分配方案，建設(shè)好農(nóng)村土地整治項(xiàng)目。加快推進(jìn)資本、技術(shù)、勞動(dòng)力等要素集聚，完善配套服務(wù)，增強(qiáng)農(nóng)村新社區(qū)的吸納力和承載力。二是完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展機(jī)制。進(jìn)一步完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系作用，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范、有序、有效流轉(zhuǎn)和土地規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。著力培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平、組織化程度和綜合生產(chǎn)能力。三是健全農(nóng)村社會(huì)保障制度。加大就業(yè)政策扶助，加強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提升農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能和整體素質(zhì)。組織勞務(wù)合作社，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，提高新社區(qū)居民收入水平。落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度，逐步提高保障水平，鞏固擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，探索實(shí)踐帶地農(nóng)民以地?fù)Q保試點(diǎn)，完善城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，建立與城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)同步的醫(yī)療保險(xiǎn)籌資增長(zhǎng)機(jī)制。四是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。創(chuàng)新村級(jí)集體資產(chǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行村經(jīng)濟(jì)合作社與村民委員會(huì)職權(quán)分開(kāi)、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)身份與社會(huì)身份分開(kāi)，加快形成與戶籍相分離、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利長(zhǎng)久不變、社會(huì)權(quán)利屬地管理、責(zé)權(quán)利明確的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。進(jìn)一步完善村級(jí)集體資產(chǎn)股份化改革，探索建立農(nóng)村資源要素市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)制度。五是深化城鄉(xiāng)戶籍制度改革。加快建立戶籍管理制度改革工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善與新型戶籍管理制度相適應(yīng)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。建立完善戶籍信息管理系統(tǒng)，加快落實(shí)按居民經(jīng)常居住地登記戶口的新型戶籍管理制度，分類推進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等一系統(tǒng)與戶籍制度改革的配套銜接，著力消除農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的政策性、體制性障礙，促進(jìn)人口合理布局和就近轉(zhuǎn)移。

2. 強(qiáng)化組織保障，為探索農(nóng)村新社區(qū)治理機(jī)制營(yíng)造良好推進(jìn)氛圍。一是建立組織推進(jìn)機(jī)制。充分發(fā)揮組織推動(dòng)作用，縣成立探索農(nóng)村新社區(qū)治理機(jī)制工作機(jī)構(gòu)，由相關(guān)部門抽調(diào)人員成立工作組，做好探索方案制訂和綜合協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查等工作。各鎮(zhèn)（街道）和各農(nóng)村新社區(qū)要制訂工作實(shí)施方案，建立工作推進(jìn)機(jī)制，深入調(diào)查研究，落實(shí)工作責(zé)任，細(xì)化任務(wù)分解，加大改革力度，全力保障探索工作順利推進(jìn)。二是完善協(xié)作推動(dòng)機(jī)制。充分發(fā)揮鎮(zhèn)村推進(jìn)作用，加強(qiáng)新社區(qū)和村級(jí)組織主體意識(shí)，縣組織、政法、發(fā)改、農(nóng)辦、公安、財(cái)政、民政、農(nóng)經(jīng)、國(guó)土、住建、人社等部門全力配合。圍繞探索農(nóng)村新社區(qū)治理機(jī)制工作，積極爭(zhēng)取上級(jí)部門的指導(dǎo)支持，堅(jiān)持將探索機(jī)制工作與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革緊密結(jié)合，做到各類資源整合、上下合力推進(jìn)。三是落實(shí)示范推廣機(jī)制。充分發(fā)揮探索工作示范作用，加強(qiáng)對(duì)已啟用農(nóng)村新社區(qū)治理機(jī)制建設(shè)指導(dǎo)，幫助及時(shí)形成適合農(nóng)村新社區(qū)特點(diǎn)的工作機(jī)制，加大示范培育力度，確保探索農(nóng)村新社區(qū)治理機(jī)制工作早出成果、早出成效，真正發(fā)揮嘉善縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)建設(shè)的“先行先試”作用。

張煒，中共嘉善縣委黨校。