【摘要】恐怖主義直接威脅著國(guó)家安全和城市安全。由于我國(guó)目前尚無(wú)《反恐法》之規(guī)范，以致現(xiàn)行的反恐防恐體制和機(jī)制與社會(huì)發(fā)展和智慧城市建設(shè)需要尚存在一些不適應(yīng)，甚至某些領(lǐng)域或區(qū)域的反恐防恐對(duì)策尚有空白。對(duì)此，必須針對(duì)現(xiàn)有的反恐防恐現(xiàn)狀和恐怖主義發(fā)展態(tài)勢(shì)，結(jié)合智慧城市建設(shè)之需要和國(guó)家“大安全”概念的延伸，以戰(zhàn)略的思維，在盡快完善法律法規(guī)之基礎(chǔ)上，科學(xué)地建立“大聯(lián)勤大聯(lián)動(dòng)”之反恐防恐網(wǎng)絡(luò)等有效對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】恐怖主義城市安全反恐防恐對(duì)策

自恐怖主義產(chǎn)生以來(lái)，恐怖與城市之關(guān)系日益密切。尤其是現(xiàn)代智慧城市的快速發(fā)展，城市既是恐怖分子生活的重要區(qū)域，也是其威脅的主要目標(biāo)。可見(jiàn)，城市安全不僅是建設(shè)現(xiàn)代智慧城市的基本保障和城市功能的重要表現(xiàn)，而且也是國(guó)家安全和公眾安全的重要內(nèi)容。筆者針對(duì)云南昆明“3·01”事件，結(jié)合對(duì)美國(guó)“9·11”以來(lái)的部分案例比較和對(duì)我國(guó)反恐工作現(xiàn)狀的調(diào)查分析，就建設(shè)智慧城市與反恐對(duì)策略陳淺見(jiàn)。

一、現(xiàn)狀

應(yīng)當(dāng)肯定，隨著不斷探索和實(shí)踐，我們的政法機(jī)關(guān)和政府相關(guān)職能部門在反恐工作中較好地發(fā)揮了打擊與防范的職能作用。但不可否認(rèn)的是我們的職能作用與現(xiàn)實(shí)斗爭(zhēng)的需要還存在一定差距。反思新疆“7·5”、西藏“3·14”和云南昆明“3·01”等重大“涉恐”事件的發(fā)生，以及從反恐工作的現(xiàn)狀上看，我們的職能作用和對(duì)策還顯得有些蒼白。主要表現(xiàn)如下。

（一）在防范上有“三個(gè)不到位”

一是技術(shù)監(jiān)控不到位。據(jù)對(duì)個(gè)別案件剖析，有的監(jiān)控視角仍有“盲區(qū)”，個(gè)別重點(diǎn)區(qū)域或要害部位的監(jiān)控尚未“全覆蓋”。有的因經(jīng)費(fèi)問(wèn)題相互扯皮，使技術(shù)監(jiān)控工程長(zhǎng)期擱置；有的在城市改造或智慧城市建設(shè)中忽視安全設(shè)施的科學(xué)設(shè)計(jì)和投入，使監(jiān)控設(shè)施與工程建設(shè)不配套、不同步；也有的監(jiān)控設(shè)施年久失修而成為擺設(shè)，或是因技術(shù)更新滯后而喪失圖像分辨或數(shù)據(jù)儲(chǔ)存等功能。

二是人力值勤不到位。主要原因在于個(gè)別同志過(guò)于依賴技術(shù)監(jiān)控而忽視人力作用。有的則是工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，隨意離崗、脫崗，或是不按規(guī)定交接勤務(wù)和嚴(yán)密銜接，以致某些監(jiān)控情況失控，或是不認(rèn)真規(guī)范地建立勤務(wù)“臺(tái)賬”和情況備案積累；也有的雖然在崗值勤，但對(duì)監(jiān)控內(nèi)容卻“眼不見(jiàn)為凈”，即便有可疑情況，也是以消極作為或不作為的態(tài)度不及時(shí)認(rèn)真地對(duì)監(jiān)控情況加以分析比對(duì)、印證和數(shù)據(jù)研判，致使監(jiān)控形同虛設(shè)。

三是戰(zhàn)略預(yù)防不到位。所謂戰(zhàn)略是指在確保現(xiàn)實(shí)斗爭(zhēng)需要的同時(shí)，要以“大安全”為理念，以立足現(xiàn)實(shí)、長(zhǎng)期打算、有備無(wú)患為導(dǎo)向，通過(guò)科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，建立多領(lǐng)域多層次地布置集現(xiàn)實(shí)與預(yù)備為一體的反恐防恐力量和以“大聯(lián)勤、大聯(lián)動(dòng)”等“網(wǎng)格化”工作網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的工作預(yù)案和預(yù)警機(jī)制。而事實(shí)上，我們的思維往往是只顧眼前而輕視長(zhǎng)遠(yuǎn)；只重傳統(tǒng)而弱化非傳統(tǒng)；只看現(xiàn)實(shí)績(jī)效而忽略基礎(chǔ)工作的潛在作用。以致某些戰(zhàn)略預(yù)防工作尚有空白，一旦發(fā)生突發(fā)事件則應(yīng)對(duì)倉(cāng)促。

（二）在應(yīng)對(duì)上有“三個(gè)不適應(yīng)”

一是理論研究不適應(yīng)。縱覽恐怖主義的發(fā)展歷史，恐怖活動(dòng)已不再是普通的犯罪活動(dòng)和單純的社會(huì)現(xiàn)象。其產(chǎn)生原因的復(fù)雜性、行為動(dòng)機(jī)的針對(duì)性和侵害目標(biāo)的多元性等特性既決定了其不僅是國(guó)家安全的重要內(nèi)容，而且其特征和態(tài)勢(shì)已成為人類面臨的安全問(wèn)題的新興學(xué)科學(xué)。同時(shí)，剖析反恐的成功案例，理論研究的成果無(wú)不起著積極的預(yù)警作用。反之，既難以應(yīng)對(duì)“涉恐”的突發(fā)性，又難以提高全社會(huì)的防范意識(shí)。實(shí)踐中，我們的工作重點(diǎn)通常是打擊現(xiàn)行和對(duì)防恐的硬件投入。而對(duì)反恐的理論研究既缺乏系統(tǒng)性，又缺乏反恐防恐實(shí)踐性的課題確立及與其他學(xué)科之關(guān)系的研究。從而導(dǎo)致了國(guó)家反恐立法的滯后和社會(huì)公眾反恐防恐意識(shí)的薄弱。

二是信息利用不適應(yīng)。及時(shí)準(zhǔn)確的“涉恐”信息是有效打擊和防范恐怖活動(dòng)之關(guān)鍵。除了專門機(jī)關(guān)的情報(bào)職能作用之外，某些間接性的“涉恐”信息或已經(jīng)發(fā)生的案例，甚至某些社會(huì)公開(kāi)信息都有可能“再加工”成為可用信息。而實(shí)踐中，我們習(xí)慣以“現(xiàn)在進(jìn)行時(shí)”的思維去關(guān)注行動(dòng)類的信息，而輕視“過(guò)去時(shí)和將來(lái)時(shí)”的信息研究和預(yù)測(cè)。其中對(duì)“過(guò)去時(shí)”的信息幾乎不予顧及。而對(duì)某些不太明朗或“涉恐”要素不全或間接性信息也極少以發(fā)展、聯(lián)系和因果關(guān)系的思維去科學(xué)推理，或從中尋找規(guī)律和挖掘其信息價(jià)值。而實(shí)踐證明，恰恰就是非專業(yè)部門獲取的某些不被特別關(guān)注的民間信息或一些間接性信息經(jīng)綜合研判和印證推理往往也能起到意外的作用。

三是協(xié)調(diào)指揮不適應(yīng)。由于恐怖行動(dòng)的預(yù)謀性、手段的多元性、侵害對(duì)象的不特定性、活動(dòng)區(qū)域的廣泛性等特性決定了反恐工作必須具有“多元化立體作戰(zhàn)”之體系和戰(zhàn)術(shù)，這就需要指揮系統(tǒng)具有高度的統(tǒng)一性、權(quán)威性和協(xié)調(diào)性。但由于目前我國(guó)尚無(wú)《反恐法》等法律規(guī)范，以致缺乏執(zhí)法的專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)化力量，并在體制和機(jī)制上使現(xiàn)有的反恐力量過(guò)于分散，或政出多門、信息多頭、職能重疊、協(xié)調(diào)脫節(jié)及部門主義、利己主義和功利主義的存在而影響了“多兵種大聯(lián)勤大聯(lián)動(dòng)”的整體作戰(zhàn)合力與效能的最大化。

二、對(duì)策

黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)的決定，不僅對(duì)完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略，確保國(guó)家安全無(wú)疑有著劃時(shí)代的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義，而且對(duì)建設(shè)智慧城市中的反恐工作而言，也帶來(lái)了前所未有的工作機(jī)遇和挑戰(zhàn)。然而，縱觀我們現(xiàn)有的軍隊(duì)、武警、政府和政法機(jī)關(guān)兼有的“反恐”機(jī)制和現(xiàn)狀，我們?cè)诳隙ǔ煽?jī)的同時(shí)，不得不要清醒地面對(duì)恐怖主義日益凸顯的國(guó)際化、政治化、多元化、軍事化、智能化和隱蔽化等特點(diǎn)給國(guó)家安全和城市安全帶來(lái)的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。而要面對(duì)這樣的挑戰(zhàn)，就必須從成立國(guó)家安全委員會(huì)之意義和“大安全”概念的拓展與反恐的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)上積極梳理現(xiàn)有法律和政策，整合現(xiàn)有工作力量，盡快制定和頒布《反恐法》和依法組建專門的反恐防恐機(jī)構(gòu)。并在此基礎(chǔ)上著重考慮以下對(duì)策。

（一）內(nèi)設(shè)專門部門，提升權(quán)威性、專門性、獨(dú)立性

一是設(shè)置集中的信息中心。該中心既是高度集中的反恐中樞神經(jīng)，又是高度統(tǒng)一的決策中心。即建立以專門機(jī)關(guān)為主體，融國(guó)家安全、武警、駐軍、消防、海關(guān)、交通、電力、救護(hù)、城建、旅游等社會(huì)有關(guān)職能部門信息為一體，且能綜合共享并網(wǎng)運(yùn)行的信息中心。其主體機(jī)關(guān)之信息既要涵蓋本地方各職能部門和社會(huì)相關(guān)部門之信息，又能涵蓋全國(guó)范圍內(nèi)和相關(guān)國(guó)際協(xié)作關(guān)系的有關(guān)信息。其意義在于一旦投入反恐實(shí)戰(zhàn)或防恐演練則便于信息的高效綜合、集中研判、統(tǒng)一調(diào)度傳遞和國(guó)際協(xié)作，以形成具有大聯(lián)勤、大聯(lián)動(dòng)效能的立體化應(yīng)戰(zhàn)信息網(wǎng)絡(luò)。

二是設(shè)置專門的研究機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)之職能是系統(tǒng)性地分類匯總國(guó)內(nèi)外各類“涉恐”案例、分析研究國(guó)內(nèi)外各類靜態(tài)和動(dòng)態(tài)“涉恐”信息和政策法律。其中重點(diǎn)要根據(jù)信息中心的信息綜合，定期分類進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析和比較研究，并適時(shí)以分析報(bào)告或?qū)ｎ}報(bào)告等形式提出各類工作計(jì)劃和預(yù)案以供相關(guān)職能部門決策參考；或針對(duì)形勢(shì)需要開(kāi)展研討交流活動(dòng)和組織各類常規(guī)性反恐防恐演練。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)具有工作指導(dǎo)、督察督辦和績(jī)效評(píng)估與考核等職能，及時(shí)了解和掌握工作中的問(wèn)題，收集有關(guān)工作意見(jiàn)和建議，并提出可行性工作對(duì)策；分析和總結(jié)各類案例和工作的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，指導(dǎo)和督促檢查各項(xiàng)反恐防恐工作政策與法律、機(jī)制與措施、國(guó)際協(xié)作機(jī)制等的執(zhí)行落實(shí)情況，并通過(guò)調(diào)查研究和材料匯總，積極為完善工作機(jī)制和法律法規(guī)提供依據(jù)。

三是設(shè)置權(quán)威的指揮平臺(tái)。指揮的效能取決于權(quán)威的定位。因此，該平臺(tái)必須具有法律地位和代表國(guó)家行使職權(quán)的獨(dú)立性。其權(quán)利特征在于國(guó)家性、命令性、統(tǒng)一性和服從性。具體包括實(shí)戰(zhàn)狀態(tài)的信息發(fā)布、決策形成、指令傳達(dá)、力量調(diào)動(dòng)、部門協(xié)調(diào)、國(guó)際協(xié)作、后勤保障、中心指揮和現(xiàn)場(chǎng)指揮、情況反饋和戰(zhàn)后總結(jié)、事跡表彰和責(zé)任追究等權(quán)限。而每一權(quán)限和環(huán)節(jié)必須有法有據(jù)、職責(zé)明確，步調(diào)一致地服從統(tǒng)一指揮。從而體現(xiàn)法令政令暢通、高效統(tǒng)一之指揮和管理功能。

（二）制定反恐規(guī)劃，強(qiáng)化核心性、謀略性、戰(zhàn)略性

一是立足現(xiàn)實(shí)，突出核心。要從有效維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共安全的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，以建設(shè)智慧城市為契機(jī)，借助“城市網(wǎng)格化綜合管理”和突發(fā)公共事件應(yīng)急處置等現(xiàn)實(shí)平臺(tái)，以區(qū)域全覆蓋、工作全時(shí)段、措施全方位為要求，制定和建立與“城市網(wǎng)格化綜合管理”相配套的反恐防恐工作規(guī)劃和機(jī)制。該規(guī)劃和機(jī)制要在明確指導(dǎo)思想、工作原則的同時(shí)，要著重突出打擊和防范暴力恐怖勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力和宗教極端勢(shì)力這一核心任務(wù)。并圍繞該核心任務(wù)由專門機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)建立健全專門機(jī)關(guān)與群眾路線相結(jié)合的社會(huì)防線和打防機(jī)制。

二是拓展資源，善用謀略。孫子云：“不戰(zhàn)而屈人之兵，善之善者也?！蓖瑯樱瑢?duì)于反恐工作而言，運(yùn)用謀略不僅會(huì)減少工作成本，而且對(duì)于分化瓦解和孤立敵對(duì)勢(shì)力有著積極意義。這就需要我們善于以謀略為理念，無(wú)論是規(guī)劃制定，還是實(shí)際工作，都要以積極引導(dǎo)資源的開(kāi)發(fā)利用和謀略運(yùn)用為提高工作水平的主要途徑。要善于利用對(duì)方矛盾和針對(duì)“涉恐”主體結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和侵害客體的多樣性等特點(diǎn)，主動(dòng)創(chuàng)造條件拓展一切可用資源。如，在指導(dǎo)思想上，既要有效打擊現(xiàn)實(shí)危害活動(dòng)，更要深層次地分析和研究恐怖主義產(chǎn)生和形成的根源，并有針對(duì)性地提出謀略對(duì)策。在謀略運(yùn)用上，既要保持傳統(tǒng)的工作方法，又要盤活各種積極因素，利用可用資源靈活地開(kāi)展分化瓦解、化敵為友等謀略工作。

三是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，謀劃戰(zhàn)略。所謂長(zhǎng)遠(yuǎn)，就是在反恐防恐規(guī)劃的制定和執(zhí)行中，要針對(duì)社會(huì)和城市發(fā)展的規(guī)律和態(tài)勢(shì)，以超前的思維和戰(zhàn)略防御的理念延伸工作觸角和措施。如：在智慧城市規(guī)劃中，既要考慮恐怖主義對(duì)城市安全的現(xiàn)實(shí)威脅，又要考慮不確定因素對(duì)城市安全的潛在危機(jī)；在戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)上，既要重視應(yīng)對(duì)恐怖和突發(fā)事件的實(shí)戰(zhàn)戰(zhàn)術(shù)，又要重視對(duì)各種危機(jī)影響城市安全的科學(xué)預(yù)測(cè)和戰(zhàn)略。在力量整合上，既要有快速反應(yīng)的現(xiàn)實(shí)力量和充足的預(yù)備力量，又要有跨區(qū)和跨國(guó)的協(xié)作力量。

（三）調(diào)整評(píng)價(jià)內(nèi)容，突出基礎(chǔ)性、網(wǎng)絡(luò)性、防范性

一是綜合評(píng)價(jià)，強(qiáng)化基礎(chǔ)。反恐工作具有“養(yǎng)兵千日，用兵一時(shí)”之特點(diǎn)，而該特點(diǎn)又決定了其較強(qiáng)的基礎(chǔ)性。因此，評(píng)價(jià)反恐工作的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)重在基礎(chǔ)。這里的基礎(chǔ)主要包括現(xiàn)實(shí)力量和儲(chǔ)備力量在“條、塊、點(diǎn)”的布局上是否全面科學(xué)；信息和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制是否正確可行；應(yīng)急物質(zhì)保障體系和協(xié)調(diào)機(jī)制是否有力；各責(zé)任主體和部門職責(zé)是否清晰；聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)預(yù)案和體系是否翔實(shí)完善等內(nèi)容。

二是個(gè)案評(píng)價(jià)，檢驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)。評(píng)價(jià)反恐工作的成效在于實(shí)戰(zhàn)個(gè)案的檢驗(yàn)。而個(gè)案的績(jī)效則取決于各項(xiàng)工作網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)實(shí)作用。因此，要善于通過(guò)實(shí)戰(zhàn)或日常的預(yù)演等途徑來(lái)檢驗(yàn)各項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)覆蓋的作用，以利于不斷地完善工作機(jī)制和對(duì)策。如：信息是否準(zhǔn)確、全面、及時(shí)則取決于信息網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)幕性和快速性；力量的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)能力和應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)能力是否有效則取決于力量布局網(wǎng)絡(luò)和聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的有機(jī)性和科學(xué)性；指揮系統(tǒng)的指令是否高效、統(tǒng)一、暢通取決于各項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)性、合力性、周密性等要素。

三是抽樣評(píng)價(jià)，重在防范。反恐工作重在打防并舉，而最終目的則是防范。對(duì)此，要通過(guò)不定期的階段性抽樣檢查和考核等方法，以檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)日常的工作績(jī)效。其中重點(diǎn)要以智慧城市建設(shè)中的城市安全和社會(huì)防范為內(nèi)容，評(píng)價(jià)其防范對(duì)策與城市功能各要素的適應(yīng)情況，及防范知識(shí)的普及率和應(yīng)急硬件的投入率；防范機(jī)制運(yùn)作的常態(tài)性和應(yīng)戰(zhàn)性；防范措施落實(shí)的基礎(chǔ)性和長(zhǎng)效性等。

總之，恐怖主義對(duì)我國(guó)家安全和城市公共安全的威脅和挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻。唯有堅(jiān)持以周恩來(lái)同志提出的“如臨深淵，如履薄冰”的戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)，以戰(zhàn)略、科學(xué)、負(fù)責(zé)的態(tài)度努力工作，才能有效實(shí)現(xiàn)安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂的安全和穩(wěn)定之目標(biāo)。

劉向東，上海市寶山區(qū)人民政府對(duì)外聯(lián)絡(luò)辦公室副調(diào)研員，中國(guó)犯罪學(xué)研究會(huì)會(huì)員。

圖片新聞

“國(guó)際大都市人口與未來(lái)發(fā)展”

——上海社會(huì)科學(xué)院第116次新智庫(kù)論壇

2014年6月6日，本刊編輯前往上海市社會(huì)科學(xué)院參加由上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所主辦的第116次新智庫(kù)論壇。智庫(kù)論壇請(qǐng)來(lái)了韓國(guó)人類居住與環(huán)境研究院院長(zhǎng)、韓國(guó)西江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授金京煥（Kim Kyung-Hwan)和世界銀行發(fā)展經(jīng)濟(jì)局首任和首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家因德米特.吉爾（Inermit Gill)談大都市人口與未來(lái)的發(fā)展。

金教授以韓國(guó)首爾的城市發(fā)展為研究基礎(chǔ)，認(rèn)為目前首爾政府對(duì)工廠、學(xué)校、事業(yè)單位的選址的控制，帶來(lái)了一些負(fù)面的影響。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，這一政策并沒(méi)有帶來(lái)人口的疏散，反而造成了一些副作用，丟失了一些投資機(jī)會(huì)，都市經(jīng)濟(jì)最近幾年已經(jīng)出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)。與此同時(shí)，隨著都市圈的競(jìng)爭(zhēng)力的加劇，現(xiàn)在還面臨了一些大的挑戰(zhàn)。首要的是人口老齡化，其次是氣候變化對(duì)城市發(fā)展的影響。所以，城市管理對(duì)都市發(fā)展尤為重要，地區(qū)之間的平等問(wèn)題也不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是政治問(wèn)題。金教授認(rèn)為，人口流動(dòng)才能增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，簡(jiǎn)單地控制人口增長(zhǎng)并非是個(gè)好辦法。

吉爾教授對(duì)中國(guó)特大城市的發(fā)展做了詳細(xì)的調(diào)研，他提出，中國(guó)應(yīng)該放松資本市場(chǎng)，戶口對(duì)消費(fèi)的限制。從當(dāng)前中國(guó)人口居住與消費(fèi)來(lái)看，中國(guó)的流動(dòng)人口居住在城市里，工作在城市消費(fèi)卻是農(nóng)村，中國(guó)沒(méi)有中產(chǎn)階級(jí)。他舉出數(shù)據(jù)，日本和韓國(guó)按照目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，中產(chǎn)階級(jí)所占比例為50%，而中國(guó)只有12%，就算是巴西發(fā)展到中國(guó)這樣的水平，中產(chǎn)階級(jí)的比例也是25%。此外，城市化帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題會(huì)帶來(lái)中國(guó)城市疾病管理的危機(jī)。他對(duì)此有三個(gè)建議。第一，必須改革農(nóng)村土地交易，政府應(yīng)該放棄對(duì)農(nóng)村土地的壟斷。第二，戶口政策應(yīng)該放棄，這對(duì)未來(lái)很多代的影響深遠(yuǎn)。第三，應(yīng)從原來(lái)的信貸指導(dǎo)者變?yōu)檎麄€(gè)金融的管理者。

論壇持續(xù)了3個(gè)小時(shí)左右，期間許多學(xué)者與演講嘉賓做了很好的互動(dòng)，根據(jù)中國(guó)的實(shí)情提出了許多問(wèn)題?！?/p>

文· 圖/凌燕