陳夢瑤，姚 玲

（1.江漢大學(xué)，430019，武漢；2.湖北省水利水電科學(xué)研究院，430070，武漢）

一、農(nóng)村飲水安全工程的供水成本及政策支持緣由

1.農(nóng)村飲水安全工程供水成本的涵義

農(nóng)村飲水安全工程供水成本是指供水經(jīng)營者在正常的供水生產(chǎn)過程中發(fā)生的，合理的外購水源水費(fèi)、水資源費(fèi)、電費(fèi)、藥劑費(fèi)、資產(chǎn)折舊費(fèi)、修理費(fèi)、直接工資、水質(zhì)檢測及監(jiān)測費(fèi)、其他直接費(fèi)用，以及為組織和管理供水生產(chǎn)經(jīng)營所發(fā)生的銷售費(fèi)用、管理費(fèi)用和財務(wù)費(fèi)用，即供水生產(chǎn)成本和期間費(fèi)用兩大類。

鑒于政府征繳的各項(xiàng)稅金是增加供水生產(chǎn)經(jīng)營成本，政府給予的財政補(bǔ)貼，實(shí)質(zhì)上是降低供水生產(chǎn)經(jīng)營成本。因此，本文將稅金和財政補(bǔ)貼納入供水成本影響因素研究范疇。

2.政府給予政策支持的緣由

農(nóng)村飲水安全工程是農(nóng)村重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，是農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的重要組成部分。農(nóng)村居民居住分散，點(diǎn)多面廣，供水量少，農(nóng)村飲水工程建設(shè)難度大、投資大，維護(hù)管理難，私人投資農(nóng)村飲水工程難以獲取高額利潤。因此，湖北省農(nóng)村飲水安全工程主要依靠政府無償投資建成。如果政府不給予投資支持，農(nóng)村居民的飲水安全問題難以得到解決。工程建成后，其運(yùn)營管理同樣離不開政府的政策扶持。因?yàn)檗r(nóng)村飲水安全工程供水成本普遍偏高，政府制定的供水價格暫時難以完全補(bǔ)償成本，導(dǎo)致供水單位出現(xiàn)政策性虧損。在農(nóng)民承受能力低、水價不宜漲幅過大的情況下，要解決這一問題，政府就必須出臺一些降低供水單位運(yùn)營成本的優(yōu)惠政策，以彌補(bǔ)供水經(jīng)營虧損,維持工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而保障農(nóng)村飲水安全工程效益的持續(xù)發(fā)揮。

二、扶持政策對湖北省農(nóng)村飲水安全工程供水成本影響分析

1.湖北省農(nóng)村飲水安全工程供水成本現(xiàn)狀調(diào)查

2012年對全省每個市（州）選取2～3 個縣(市)，每個縣（市、區(qū)）選擇 2～4處有代表性的典型工程進(jìn)行問卷調(diào)查。調(diào)查的對象是2005年以來新建的集中式農(nóng)村飲水安全工程。折舊費(fèi)按制水、輸配水環(huán)節(jié)投資額扣除農(nóng)民出資后的余額實(shí)行直線法計(jì)提折舊（折舊年限統(tǒng)一規(guī)定為25年，不考慮殘值，即年折舊率4%）外，其他項(xiàng)目數(shù)據(jù)按實(shí)際發(fā)生數(shù)填報。經(jīng)審核后，選取數(shù)據(jù)比較全面、客觀、真實(shí)的58個縣（市、區(qū)）的150處工程的填報數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，具體數(shù)據(jù)見表1。

2.現(xiàn)行扶持政策對農(nóng)村飲水安全工程供水成本的影響

研究條件：以2012年150處農(nóng)村飲水安全工程的調(diào)查數(shù)據(jù)——綜合平均情況為依據(jù)。

中央和省給予農(nóng)村飲水安全工程的扶持政策有：政府無償投資為主導(dǎo)、用電價格優(yōu)惠、免征水資源費(fèi)、運(yùn)營稅收優(yōu)惠（主要有減免房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、增值稅、所得稅）。依據(jù)2011年中央1號文件有關(guān)規(guī)定，從2011年7月開始，湖北省農(nóng)村飲水安全工程供水用電價格已由原來的執(zhí)行一般工商業(yè)用電價格，降低到執(zhí)行居民生活用電價格，同時免征水資源費(fèi)。2012年1月開始，執(zhí)行財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于減免供水經(jīng)營方面的稅收規(guī)定，有效期限至2015年年底。上述扶持政策使得供水生產(chǎn)支付的財務(wù)費(fèi)用、動力費(fèi)、水資源費(fèi)和稅金發(fā)生變化，具體對比測算結(jié)果見表1。

經(jīng)測算，沒有扶持政策的供水成本為2.442元/m3，現(xiàn)行扶持政策下的供水成本為 1.533元/m3，現(xiàn)行水價（1.41元/m3）占現(xiàn)行供水成本的91.8%。政府的扶持政策，使得供水成本降低0.909元/m3，其中投資支持政策降低0.548元/m3，電價優(yōu)惠政策降低0.141元/m3，水資源減免政策 0.06元/m3，稅收減免政策降低0.16元/m3。

現(xiàn)行扶持政策降低供水成本的幅度達(dá)37.2%。其中，投資支持政策降低22.4%，電價優(yōu)惠政策降低5.8%，水資源減免政策降低2.5%，稅收減免政策降低6.5%。

3.其他可能新增的扶持政策對農(nóng)村飲水安全工程供水成本的影響

從上述測算結(jié)果及150處典型工程的平均情況來看，現(xiàn)行扶持政策已將供水成本降到了1.533元/m3，只比水價（1.41 元/m3）多 0.123 元/m3。 但隨著物價上漲和工程使用年限的增長，供水成本將逐步增加。如要保證工程長期正常運(yùn)轉(zhuǎn),工程必須實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。因此，下步仍需出臺相應(yīng)的扶持政策，一是安排財政補(bǔ)貼；二是進(jìn)一步降低用電價格，即執(zhí)行農(nóng)業(yè)排灌電價；三是政府性資產(chǎn)少提或不提折舊費(fèi)。

（1）財政補(bǔ)貼對供水成本的影響分析

財政補(bǔ)貼雖然不是直接降低成本，但財政補(bǔ)貼是在供水單位出現(xiàn)政策性虧損情況下給予的政策支持，所以財政補(bǔ)貼可以作為對供水成本總額的沖減。

就150處工程的平均情況而言，若財政按0.123元/m3給予補(bǔ)貼，正好實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。這些工程的人均年水量19 m3，若每立方米財政補(bǔ)貼0.123元，則人均需補(bǔ)貼2.3元。但僅按此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，供水工程不久還將進(jìn)入虧損狀態(tài)。因?yàn)楣┧こ屉S著時間推移必將發(fā)生自然損耗，工程維護(hù)成本將會逐步增加。目前，150處工程維護(hù)支出費(fèi)用865.7萬元，只占工程固定資產(chǎn)總額的0.7%。若依據(jù)《城市供水定價成本監(jiān)審辦法》，按固定資產(chǎn)總額的2%核定修理費(fèi)，此時，維護(hù)費(fèi)將增加約1510萬元。150處工程的年銷售水量6254.8萬m3，每立方米水應(yīng)增加維護(hù)費(fèi)0.24元。

表1 湖北省150處農(nóng)村飲水工程供水成本調(diào)查測算表

此外，供水工程單位由于虧本經(jīng)營，水質(zhì)消毒的藥物投入量不夠，水質(zhì)消毒工作不到位，需要增加藥劑費(fèi)支出。通過科學(xué)分析，在水質(zhì)消毒到位、水質(zhì)完全達(dá)標(biāo)的情況下，藥劑費(fèi)支出至少在0.07元/m3以上，即每立方米水至少應(yīng)增加藥劑費(fèi)0.025元。

現(xiàn)行的虧損，加上應(yīng)增加的維修費(fèi)和藥劑費(fèi)，供水工程經(jīng)營者向農(nóng)村供水虧損額應(yīng)為0.49元/m3。農(nóng)村用戶人均用水19 m3，人均需補(bǔ)虧約9.3元。即政府按照人均9.3元安排財政補(bǔ)貼，就可解決供水虧損問題。據(jù)此測算，湖北省縣城以下的農(nóng)村居民4600萬人，共需財政補(bǔ)貼4.3億元。若采取中央、省、市、縣四級財政分擔(dān)的辦法，既可解決農(nóng)村供水虧損問題。

（2）執(zhí)行排灌電價優(yōu)惠政策對供水成本的影響分析

一些取水、加壓用電量大的工程，因電費(fèi)支出多，其供水成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于平均供水成本，還得采取進(jìn)一步降低用電價格的辦法壓縮電費(fèi)支出，降低運(yùn)行成本。若將現(xiàn)行電價由居民生活用電價格（0.586元/kWh）調(diào)整到執(zhí)行農(nóng)業(yè)排灌電價（平均0.37元/kWh），供水成本可降低0.08元/m3，農(nóng)村居民用水每年人均可節(jié)省電費(fèi)支出1.5元。目前每立方米水虧損0.123元，如果只降低電價，還不能完全解決供水單位的虧損問題。

（3）折舊政策對供水成本的影響分析

對于150處工程的平均情況而言，政府資產(chǎn)全額提取折舊時，應(yīng)提0.616元/m3，當(dāng)提取比例為50%時，可少提折舊費(fèi)0.308元/m3，此時供水成本為1.228元/m3，與無扶持政策的供水成本（2.445 元/m3）相比，供水成本降幅為12.6%；當(dāng)提取比例為80%時，少提折舊費(fèi)0.123元/m3，此時供水成本為1.423元/m3，供水成本降幅為5%；當(dāng)提取比例為70%時,少提折舊費(fèi)0.185元/m3，此時供水成本為1.35元/m3，供水成本降幅為7.5%。

以上說明政府資產(chǎn)折舊費(fèi)只要少提20%～30%，就可暫時處于盈虧平衡。

三、研究結(jié)果及措施建議

農(nóng)村供水有別于城市供水，農(nóng)村供水工程規(guī)模小，供水管線長，供區(qū)人口分散，供水點(diǎn)多面廣，供水量少，水損多，工程的建設(shè)成本和運(yùn)行維護(hù)成本高，政府為維護(hù)農(nóng)民利益制定的供水價格必然難以完全補(bǔ)償供水成本，致使供水經(jīng)營普遍存在政策性虧損，工程難以長效運(yùn)行。為此，中央和省級在加大政府無償投資力度的同時，出臺了降低用電價格、免征各種運(yùn)營稅收和水資源費(fèi)等3項(xiàng)扶持政策，對降低農(nóng)村供水經(jīng)營成本的效果十分明顯。從調(diào)查情況看，全省平均供水成本已由2.442元/m3降低到了 1.533元/m3，成本降幅達(dá)37%。但是，湖北省農(nóng)村飲水安全工程平均供水成本只占現(xiàn)行平均水價（1.41 元/m3）的 92%,許多供水單位仍然存在虧損。因此，還需要各級政府進(jìn)一步加大政策支持力度。

1.明確農(nóng)村飲水安全工程的準(zhǔn)公益屬性,并給予相應(yīng)的政策支持

農(nóng)村飲水安全工程是政府主導(dǎo)建設(shè)的農(nóng)村基礎(chǔ)公共設(shè)施，工程建設(shè)的目的是為了解決農(nóng)村群眾最基本的飲水安全需求問題，追求的是社會效益，盡管供水經(jīng)營有水費(fèi)收入，但工程供水成本普遍偏高，兼顧農(nóng)民承受能力的水價難以完全補(bǔ)償成本，供水經(jīng)營普遍存在政策性經(jīng)營虧損。農(nóng)村飲水安全工程無論是建設(shè)還是運(yùn)營，都具有明顯的準(zhǔn)公益性特點(diǎn)，政府只有明確將農(nóng)村飲水工程納入準(zhǔn)公益性事業(yè)管理范疇，才能名正言順地按準(zhǔn)公益性事業(yè)的管理原則，給予相應(yīng)的支持政策。

2.延長稅收的減免期限

從湖北省150處工程的調(diào)查情況看，農(nóng)村飲水安全工程在國家現(xiàn)行免稅政策的支持下，每立方米水的平均供水成本支出減少達(dá)0.16元，但許多工程還存在虧損，隨著工程使用年限的增長，工程維修費(fèi)會顯著增加，在水價不能大幅度上漲的情況下，供水運(yùn)營虧損將會進(jìn)一步加大。鑒于免稅政策對支持工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)所起到的重要作用，建議對農(nóng)村飲水安全工程的稅收減免期限延長至2025年，再視情況而定。

3.貧困縣農(nóng)村飲水安全工程供水用電執(zhí)行農(nóng)業(yè)排灌電價

執(zhí)行排灌電價，有2011年中央和湖北省委1號文件的政策可依。既然北京市和寧夏、陜西等9個西部省份已執(zhí)行農(nóng)業(yè)排灌電價，湖北恩施土家族苗族自治州等少數(shù)民族地區(qū)和陽新等28個貧困縣，中央規(guī)定在投資政策上享受西部政策，那么在電價上也應(yīng)享受西部政策。因此，建議省物價局再出臺文件，明確恩施土家族苗族自治州等少數(shù)民族地區(qū)和陽新等28個貧困縣農(nóng)村飲水安全工程供水用電執(zhí)行貧困縣市農(nóng)業(yè)排灌電價。

4.對農(nóng)村飲水安全工程供水運(yùn)營實(shí)行財政補(bǔ)貼

湖北農(nóng)村飲水安全工程在享受現(xiàn)行扶持政策的情況下仍然存在政策性虧損問題，問題就是各級政府沒有按照準(zhǔn)公益性事業(yè)的管理原則，將農(nóng)村飲水安全工程納入公共財政支出范疇。從實(shí)際情況看，湖北省各工程單位出現(xiàn)虧損后，主要是折舊費(fèi)沒有全額提取，今后工程更新改造沒有資金來源。根據(jù)我國公益性工程運(yùn)營管理由地方政府負(fù)責(zé)的原則，建議縣級政府按照水利部的要求，學(xué)習(xí)借鑒河南、陜西等省和本省潛江市的做法，建立農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)基金，縣級按照政府資產(chǎn)折舊費(fèi)的50%安排財政補(bǔ)貼，財政補(bǔ)貼與各工程單位上繳的折舊費(fèi)一起存入基金賬戶，待工程需要大修時再申請使用。目前完全依靠縣級財政解決虧損問題相當(dāng)困難，因此，建議中央和省級財政安排維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助費(fèi)預(yù)算，對農(nóng)村飲水安全工程給予維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助。從前面分析的150處工程平均情況看，人均補(bǔ)助9.3元就可解決虧損問題。中央和省級分別按農(nóng)村人口人均4元安排財政補(bǔ)助，余下的由縣市負(fù)責(zé)，就可解決農(nóng)村飲水安全工程的虧損問題。湖北省4600萬農(nóng)村居民，只需中央和省級財政分別安排1.84億元財政補(bǔ)助資金。

5.建立健全農(nóng)村飲水安全工程資產(chǎn)折舊費(fèi)管理制度

湖北省農(nóng)村飲水安全工程的投資來源有各級政府專項(xiàng)投資、企業(yè)或個人投資、用水戶出資、其他資金等。對各類投資如何提取折舊，提取的折舊資金如何管理、使用都沒有明確規(guī)定。目前，農(nóng)村飲水安全工程經(jīng)營模式多樣，有私人企業(yè)經(jīng)營、國有企業(yè)（或公司）經(jīng)營、集體經(jīng)營、承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營等等，供水經(jīng)營又普遍存在虧損，國有資產(chǎn)提不提折舊、提多少折舊，對供水成本的影響很大，對工程后期發(fā)展的影響也很大。建議中央或者省盡快出臺農(nóng)村飲水安全工程資產(chǎn)折舊費(fèi)管理辦法，規(guī)范折舊費(fèi)的提取、管理和使用行為。

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