劉佩璐

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，中國 北京100070）

0 引言

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的有機(jī)組成部分，具有“支撐”地位。我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運營模式主要分為公辦公營和民辦民營兩大類，政府與市場、社會在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的供給中相互割裂沒有合作。2013 年9 月13 日，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)[2013]35 號），要求開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制試點，積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式， 運營公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，此《意見》深刻反映了實現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革是一種必然的歷史趨勢。本文中，將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化定義為：實現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，在不改變產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，將運營權(quán)以承包、租賃、委托經(jīng)營、等形式轉(zhuǎn)讓給社會或個體，以實現(xiàn)運營方式的改變。 其目的是改善目前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的供需失衡、高投入低產(chǎn)出、兩極分化等各種困境，進(jìn)而提高公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，滿足老年人口日益增長的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求。

1 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運營的現(xiàn)狀、問題

從投資主體來看，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為三種，第一種是國家主辦的，即由國家投資的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；第二種是集體興辦的，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村的村民自治組織興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；第三種是社會力量興辦的，即主要由社會力量投資的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)包括由國家主辦和集體興辦的兩種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

截至2012 年底， 全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)44304 個， 擁有床位416.5 萬張， 每千名老年人擁有養(yǎng)老床位21.5 張， 年末收養(yǎng)老年人293.6 萬人，職工人數(shù)達(dá)到33.1 萬人[1]。 其中，公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)占比72%，數(shù)量將近達(dá)到31898 個。

1.1 需求和供給存在錯位

從國際角度來看，通常情況下，發(fā)展中國家的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)在老年人口中所占的比例能夠達(dá)到5%， 發(fā)達(dá)國家能夠達(dá)到6%-7%，而我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)占老年人口的比例約為1.6%[2]，即使是大中型城市該比例也僅為3%-4%，與國際水平相比，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供需之比差距甚遠(yuǎn)。從國內(nèi)角度來看，根據(jù)國家發(fā)展目標(biāo)，老年人口的床位占有率最低要達(dá)到2%。 按照這一標(biāo)準(zhǔn)，2012 年年底，我國60 周歲及以上人口達(dá)到19390 萬人， 占總?cè)丝诒戎?4.3%[3]， 則至少需要床位387.8 萬張，而我國各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實際擁有床位416.5 萬張，兩個數(shù)據(jù)比較看起來似乎是供略大于求， 背后卻存在需求和供給錯位的隱患。這是因為，由國家主辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)環(huán)境良好，費用較低，通常會成為多數(shù)老年人入住的首選，但由于其容納能力有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的入住需求，造成了國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”的現(xiàn)象。 而多數(shù)由集體主辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于環(huán)境惡劣，硬件設(shè)施較差，服務(wù)不專業(yè)等原因門庭冷落，難以維持運轉(zhuǎn)。從以上分析可以看出，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兩極分化的運營現(xiàn)狀，使得需求和供給存在嚴(yán)重錯位，即使在將近百萬張床位空閑的情況下，老年人的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求仍然無法得到滿足。

1.2 資源分配不均勻，產(chǎn)生福利不公

我國的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)興起于20 世紀(jì)50 年代后期， 收養(yǎng)對象從“三無”、“五?！薄ⅰ暗捅！崩先宿D(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛉鐣睦夏耆耍渲荚诒Ｕ瞎竦酿B(yǎng)老權(quán),尤其是保障那些既缺乏照顧資源又缺乏繳費能力的弱勢老人的養(yǎng)老權(quán)。 然而眼下，一些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盲目上馬，變相圈地，借著建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施的幌子，搞商業(yè)開發(fā)，使其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過高，布局不合理，經(jīng)營賓館化，打招呼、找關(guān)系“插隊”入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，成為行業(yè)內(nèi)部心照不宣的“潛規(guī)則”、“特權(quán)”以及收入較高的老人輕松入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而許多普通老年人卻被拒之門外。毫無疑問，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐步出現(xiàn)的高端化、特權(quán)化傾向，造成了養(yǎng)老資源分配不公，社會福利服務(wù)對象錯位，原本承擔(dān)“托底”作用的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，正在自主經(jīng)營中，出現(xiàn)了功能錯位的畸形現(xiàn)象。

1.3 缺乏經(jīng)營服務(wù)意識

長期以來，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一直由政府包辦，在經(jīng)濟(jì)上、組織上都對政府有很大的依賴性，競爭意識不強，經(jīng)營理念和服務(wù)意識嚴(yán)重滯后，其包辦包管、高耗低效的管理體制和運行機(jī)制已嚴(yán)重阻礙了其可持續(xù)發(fā)展。大部分公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是集體辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)內(nèi)容單一，水平較低，尚沒有提供健康護(hù)理、康復(fù)、精神慰藉、臨終關(guān)懷等服務(wù)的能力；公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)護(hù)工和管理人才短缺，服務(wù)隊伍中多是文化程度低的下崗失業(yè)人員、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員，他們基本上沒有養(yǎng)老服務(wù)方面的專業(yè)技能。根據(jù)聯(lián)合國提供的預(yù)測數(shù)據(jù)，到2015 年我國60 歲以上老年人口將占總?cè)丝诘?6.7%,在2.16 億老年人中,有將近4000 萬的老年人需長期照料和護(hù)理，若按1∶4 的護(hù)理人員配置,則需1000 萬的專業(yè)護(hù)理人員但目前持證者僅有2 萬， 我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)專業(yè)護(hù)理人員培養(yǎng)不足、人才短缺可見一斑。

2 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的必要性

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的理論依據(jù)：

2.1 公共物品理論

公共物品的定義是由薩繆爾森提出的，他將公共物品定義為：“每個人對這種產(chǎn)品的消費，都不會導(dǎo)致他人對該產(chǎn)品消費的減少”。公共物品具有兩大基本特性，即消費的非競爭性與非排他性。 消費的非競爭性意味著增加額外的消費者不會影響其他消費者的消費水平，或者說增加消費者的邊際成本為零。消費的非排他性意味著某物品的消費要排除其他人是不可能的。然而，現(xiàn)實生活中的純公共物品并不常見，大部分是準(zhǔn)公共物品，即具有不完全的非競爭性和非排他性。

目前我國的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求可以分為三個層次：第一個層次是基本生存需求，主要針對“三無”、“五?！?、“低?！崩先?；第二個層次是普遍需求，即社會的平均需求；第三個層次是奢侈性需求，即超過平均水平的需求，以市場價格收住老年人。從公共物品的理論來講，基本層次的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)面向社會弱勢群體， 旨在保障其生存和發(fā)展權(quán)利，因此應(yīng)是純公共物品，不具有競爭性和排他性，其責(zé)任主體由政府承擔(dān)；普遍層次的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)面向社會大眾。 越來越多的老年人選擇入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而在政府建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能力有限的情況下，一定區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)會出現(xiàn)擁擠現(xiàn)象。機(jī)構(gòu)內(nèi)每增加一位老年人必然會影響其他老年人獲得服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，即入住老人在對機(jī)構(gòu)服務(wù)的消費中存在競爭性和排他性[4]，因此普遍需求層次的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是準(zhǔn)公共物品，需要市場的介入，來解決政府“失靈”的現(xiàn)象；奢侈性層次的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)主要面向收入較高的老年人，旨為其提供高端服務(wù)，因此主要是由市場提供。

2.2 薩瓦斯的民營化理論

薩瓦斯作為民營化理論的先驅(qū)和倡導(dǎo)者，主要從兩個角度來界定民營化：“從廣義上看，民營化是指更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依靠政府來滿足公眾的需求；從狹義上看，民營化是指一種政策，即引進(jìn)市場激勵以取代對經(jīng)濟(jì)主體的隨意的政治干預(yù)，從而改進(jìn)一個國家的國民經(jīng)濟(jì)。 這意味著政府取消對耗費國家資源的不良企業(yè)的支持，從國企撤資、放松規(guī)制以及鼓勵民營企業(yè)提供產(chǎn)品和服務(wù)，通過合同承包、特許經(jīng)營、憑單等形式把責(zé)任委托給在競爭市場中運營的私人公司和個人”[5]。

本文中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化就是將運營權(quán)以承包、租賃、委托經(jīng)營、合營、參股以及出讓等形式轉(zhuǎn)讓給社會或個體，以實現(xiàn)運營方式的改變，即“政府保留設(shè)施和資產(chǎn)的所有權(quán)，讓私人企業(yè)去經(jīng)營”。在這種方式中，政府是服務(wù)的安排者，私人部門是服務(wù)的提供者。 相對來說，政府介入的程度較為適中，既有利于保障養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的公共性質(zhì)，又能利用市場的優(yōu)勢，提高資源利用率。

2.3 福利多元主義

福利多元主義興起于20 世紀(jì)80 年代，通過對福利國家危機(jī)的反思，羅斯提出了福利來源多元化的主張，認(rèn)為福利是全社會的產(chǎn)物，其提供主體包括國家、市場、家庭等，即認(rèn)為社會福利的供給來源既不能完全依賴市場，也不能完全依賴國家，市場、國家和家庭在社會中提供的福利總和才是社會總福利。 其具體涵義是指福利的規(guī)則、籌資和提供由不同的部門共同負(fù)責(zé)、共同完成，而不局限于單一的政府部門，以避免因?qū)φ@個單一主體的過分依賴而造成社會福利的漏洞或不足。

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)作為社會福利的重要組成部分，由政府和市場來提供均存在一定的優(yōu)勢和劣勢。 由政府提供的優(yōu)勢表現(xiàn)在：能保障服務(wù)的公共物品的性質(zhì)；彌補民營資本的不足。 其劣勢表現(xiàn)在：政府壟斷，缺乏競爭和成本意識，低效運行，浪費嚴(yán)重，難以實現(xiàn)資源的有效配置；需要投入大量的人力物力和財力，因而會擴(kuò)大政府規(guī)模，加重財政負(fù)擔(dān)。由市場提供的優(yōu)勢表現(xiàn)在：具有較強的成本控制意識，促進(jìn)資源的有效利用；服務(wù)質(zhì)量較高，惠及更多的老年人。 其劣勢表現(xiàn)在：市場提供服務(wù)的價格可能會使得部分老年人無力支付而被拒之門外；可能會引發(fā)道德風(fēng)險。因此，通過以上分析可知，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的有效供給需要政府和市場的共同努力， 即公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)私營化存在其必要性，其所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，可以彌補由政府提供養(yǎng)老服務(wù)過程中所出現(xiàn)的資源浪費、效率低下、管理官僚化等問題。

［1］中華人民共和國民政部.2012 年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報[OL]. http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201306/20130600474746.shtml,2013-6-19.

［2］賈素平.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理與運營實務(wù)[M].天津:南開大學(xué)出版社,2013,5:345.

［3］中華人民共和國統(tǒng)計局.中華人民共和國2012 年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[OL].2013-2-22.http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/23/c_114772758.htm.

［4］李云鳳.公辦民營式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運營模式研究：以北京市H 老年公寓為例[D].中國青年政治學(xué)院,2013-5-20:31.

［5］E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍,等,譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2002,6:4-10.