黃淑娟

(福建省閩侯縣土地礦產(chǎn)交易中心 350100)

耕地是農(nóng)業(yè)用地的主要構(gòu)成，是人類賴以生存的糧食、油料、糖料等農(nóng)產(chǎn)品最為基本、尚不可替代的生產(chǎn)資料。因而，國家對(duì)保護(hù)耕地做出了嚴(yán)格規(guī)定，如，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地;禁止占用耕地建窯、建墳或擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等;禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等等。近幾年來，農(nóng)民違法利用耕地問題日益嚴(yán)重，有的擅自將基本農(nóng)田改為園地，栽種林果苗木，或者挖塘養(yǎng)魚;有的擅自將耕地高價(jià)提供給他人挖沙取土，嚴(yán)重破壞耕地的耕作層;有的擅自在承包的耕地上起蓋房屋，起蓋后或自住、自行辦廠開店，或出租經(jīng)營;還有私下將承包的土地出賣給他人建造建筑物等……造成耕地被破壞或流失嚴(yán)重，不但威脅到糧食安全，而且還影響了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

1 農(nóng)民非法利用耕地的原因分析

1.1 經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民土地經(jīng)營的首要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)利益最大化，而且目標(biāo)的期望值在不斷提高。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)成本高、效益低，其經(jīng)營收益往往達(dá)不到農(nóng)民的預(yù)期，而從事其他行業(yè)生產(chǎn)則能獲取比種植業(yè)高得多的經(jīng)濟(jì)收益。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民常常將耕地轉(zhuǎn)作其他用途。為了得到自身所期望的經(jīng)濟(jì)收益，農(nóng)民就不惜冒著違法的風(fēng)險(xiǎn)，擅自改變耕地的農(nóng)業(yè)用途，甚至非法出賣耕地牟取高額利益。

1.2 農(nóng)民法律意識(shí)淡薄

雖然國家對(duì)耕地和基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，制定了嚴(yán)格的法律制度，但大多數(shù)農(nóng)民對(duì)此知之甚少，沒有意識(shí)到擅自改變耕地的農(nóng)業(yè)用途是違法行為，由于法律意識(shí)淡薄，有些農(nóng)民為了個(gè)人的、眼前的經(jīng)濟(jì)利益，無所顧忌地在耕地上建造建筑物甚至出賣耕地，或進(jìn)行破壞耕作層的掠奪性經(jīng)營。

1.3 耕地所有權(quán)人監(jiān)督缺失

國家有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村農(nóng)民集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì) (本文合并簡稱“村集體”)經(jīng)營和管理。因此，作為耕地所有權(quán)人的村集體應(yīng)當(dāng)對(duì)耕地利用情況進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民擅自改變耕地用途或進(jìn)行掠奪性經(jīng)營的，要依法采取措施予以制止和糾正。但在現(xiàn)實(shí)中，村集體大多沒有履行這一職責(zé)，村集體干部普遍認(rèn)為耕地承包給農(nóng)民了，對(duì)如何使用耕地是農(nóng)民的自主權(quán)，不需要發(fā)包方過問;對(duì)于農(nóng)民非法利用耕地，有的怕犯“干預(yù)承包方經(jīng)營自主權(quán)”的錯(cuò)誤，不敢監(jiān)督;有的為了收買人心拉選票，講人情做面子，對(duì)此視而不見，等等。在缺失監(jiān)督的情況下，農(nóng)民非法利用耕地問題日趨嚴(yán)重。

1.4 地方政府監(jiān)管不到位

國家法律規(guī)定，地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)耕地用途加強(qiáng)管制。但在實(shí)踐中，地方政府的管制尚未到位。一方面，農(nóng)民非法利用耕地的動(dòng)機(jī)十分復(fù)雜，往往合理的和不合理的相互交織在一起。例如，為響應(yīng)基層政府“調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)”倡導(dǎo)而把基本農(nóng)田改種花果苗木，就很難界定其是否有主觀過錯(cuò)。另一方面，當(dāng)前農(nóng)民非法利用耕地已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，很難對(duì)其一一進(jìn)行處罰。再者，作為土地執(zhí)法主體的縣級(jí)國土資源部門人手少，面對(duì)分布于全縣廣大地域的耕地利用狀況，根本沒有能力開展全面的檢查監(jiān)督，也就無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和處理問題。由于違法行為沒有受到應(yīng)有的懲處，造成農(nóng)民無所畏懼地非法利用耕地。

2 防止農(nóng)民非法利用耕地的對(duì)策措施探討

2.1 開展土地管理的法制宣傳，增強(qiáng)農(nóng)民依法利用耕地意識(shí)

土地管理的法制宣傳要深入廣泛地開展，宣傳對(duì)象要延伸到廣大農(nóng)民群眾，宣傳內(nèi)容要有針對(duì)性，一要宣傳保護(hù)耕地的重要意義和作用，要講明保護(hù)耕地對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至國民經(jīng)濟(jì)的重要作用，使廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到“珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是一項(xiàng)基本國策。二要宣傳《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)，使農(nóng)民認(rèn)清耕地的合法用途、保護(hù)措施以及違法利用耕地的嚴(yán)重后果，從知法進(jìn)而守法，確保耕地的合法利用。

2.2 要強(qiáng)化村集體干部履行耕地保護(hù)管理的責(zé)任意識(shí)

村集體干部是農(nóng)村集體耕地的直接管理者，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民違法用地的行為也最為知情，是土地執(zhí)法監(jiān)察強(qiáng)有力的“后備資源”，目前這部分的力量尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用。國家應(yīng)當(dāng)通過制定法規(guī)或政策，明確村集體干部保護(hù)耕地的責(zé)任和措施，督促他們積極履行管理集體耕地的職責(zé)，主動(dòng)配合政府有關(guān)部門加強(qiáng)耕地保護(hù)工作，及時(shí)制止、舉報(bào)農(nóng)民違法用地行為，以彌補(bǔ)土地執(zhí)法人員數(shù)量少，難于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處違法用地行為的不足。

2.3 建立耕地保護(hù)工作機(jī)制，強(qiáng)化耕地保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)察力度

2.3.1 建立耕地保護(hù)工作機(jī)構(gòu) 一是縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)成立耕地保護(hù)工作機(jī)構(gòu)，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)工作機(jī)構(gòu)人員以國土資源部門為主，農(nóng)業(yè)、公安等部門參與，村級(jí)工作機(jī)構(gòu)人員由村集體主要負(fù)責(zé)人和村級(jí)土地協(xié)管員組成，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以合同形式聘用。二是建立完善的工作制度，明確本地區(qū)耕地保護(hù)的目標(biāo)、任務(wù)、方法，以及有關(guān)人員的職責(zé)、控制措施和相關(guān)的責(zé)任，以保障耕地保護(hù)工作高效有序地開展。

2.3.2 開展耕地用途常態(tài)化巡查 一是制定耕地用途巡查制度，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)成立耕地用途巡查小組，村級(jí)負(fù)責(zé)定期對(duì)本組織的耕地利用情況進(jìn)行全面檢查;縣、鄉(xiāng)兩級(jí)負(fù)責(zé)組織定期或不定期的抽查或突擊檢查。二是及時(shí)處理巡查中發(fā)現(xiàn)的問題，將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。三是建立巡查工作責(zé)任制，對(duì)不按規(guī)定開展巡查、發(fā)現(xiàn)農(nóng)民違法利用耕地不制止、不報(bào)告的，要追究相關(guān)人員的責(zé)任。

2.3.3 加強(qiáng)耕地保護(hù)的執(zhí)法力度 對(duì)農(nóng)民擅自改變耕地農(nóng)業(yè)用途或破壞耕地的行為，要按照國家有關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)肅處理，對(duì)違法情節(jié)一般的，責(zé)令其限期自行拆除違建物、恢復(fù)耕地，如在限期內(nèi)不自我糾正的，縣級(jí)國土資源部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要聯(lián)合組織力量，對(duì)其強(qiáng)制拆除、恢復(fù)耕地，并責(zé)令其承擔(dān)由此產(chǎn)生的一切費(fèi)用開支;對(duì)構(gòu)成犯罪的，要堅(jiān)決移送司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任，并責(zé)令其家屬拆除違建物、恢復(fù)耕地;并將其違法情節(jié)和處理結(jié)果在縣域內(nèi)公開通報(bào)。

2.3.4 加大國家扶持力度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益，提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性 國家已經(jīng)出臺(tái)了種糧農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼以及主要糧食品種保護(hù)價(jià)政策，對(duì)保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性發(fā)揮了重大作用，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持的基礎(chǔ)上再逐步完善，如擴(kuò)大補(bǔ)貼的品種范圍，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)能夠獲得與其他行業(yè)相近的經(jīng)濟(jì)收益;同時(shí)，國家要逐步推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)保險(xiǎn)，降低其生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，以促使農(nóng)民提高發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。