袁錦秀，謝常紅，肖于謨

(1．湖南人文科技學(xué)院 政治與法律系，湖南 婁底417000;2．漣源市司法局，湖南 漣源417100)

農(nóng)村宅基地制度是一項(xiàng)具有鮮明的中國(guó)特色的法律制度，宅基地使用權(quán)制度是其中重要的組成部分，我國(guó)現(xiàn)行法律不允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在村集體組織以外的成員之間流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地制度是我國(guó)在特殊歷史時(shí)期形成的產(chǎn)物，半個(gè)多世紀(jì)來，中國(guó)社會(huì)一直以分配的方式為農(nóng)民提供宅基地，形成了從集體所有的土地中劃出一小部分給農(nóng)戶無償使用的土地法律政策。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不但是法學(xué)研究中不可回避的重大理論問題，更是關(guān)系到中國(guó)數(shù)億農(nóng)民切身利益的實(shí)際問題。近年來，法學(xué)研究界對(duì)這一問題展開了廣泛而深入的探討。物權(quán)法立法研討過程中，關(guān)于應(yīng)否允許宅基地交易也曾有過非常激烈的辯論。綜觀學(xué)界的討論，可以將學(xué)者的觀點(diǎn)大致分為支持宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的肯定說、嚴(yán)禁宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的否定說、以及允許宅基地流轉(zhuǎn)但僅可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的限制說3種較有代表性的觀點(diǎn)［1］。最終《物權(quán)法》再次以法律的形式重申國(guó)家禁止農(nóng)村宅基地交易的現(xiàn)行法律政策。盡管立法最終對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)予以明確禁止，但自1990年代末開始，浙江溫州、義烏、天津市、重慶市、成都市等地相繼開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試驗(yàn)，這些改革對(duì)我國(guó)的其他區(qū)域造成了不同程度的影響。

《物權(quán)法》頒布實(shí)施后，實(shí)踐中農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)情況如何?其是否有效阻止了該法實(shí)施以前就已經(jīng)出現(xiàn)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象?在浙江等地開展的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試驗(yàn)有何影響?帶著這些問題和疑惑，教育部人文社會(huì)科學(xué)研究資助項(xiàng)目“農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律問題研究”課題組成員從2010年1月至6月期間在湖南省漣源市展開了大量的實(shí)地調(diào)研，收集到第一手資料，并對(duì)這些資料展開了深入系統(tǒng)的分析。

一 調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析

課題組對(duì)漣源市三甲鄉(xiāng)、六畝塘鎮(zhèn)、水洞底鎮(zhèn)3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總計(jì)21個(gè)行政村進(jìn)行了抽樣問卷調(diào)查。本次調(diào)查共發(fā)放有效問卷369份，其中三甲鄉(xiāng)115份、六畝塘鎮(zhèn)131份、水洞底鎮(zhèn)121份，回收問卷367份，回收率為100%，其中六畝塘作廢問卷1份，水洞底鎮(zhèn)作廢問卷1份，有效率為99．5%。調(diào)查中，對(duì)“您家是否有過宅基地流轉(zhuǎn)(含宅基地房屋出租、出賣、抵押)的情況?”這一問題的回答，三甲鄉(xiāng)、六畝塘鎮(zhèn)、水洞底鎮(zhèn)選擇選項(xiàng)A“有”的分別為43份、47份、53份，分別約占 37%、36．2%、44%，選擇選項(xiàng)B“沒有”的分別為72份、83份、67份，占62．6%、63．8%、56%(見圖 1)。調(diào)查數(shù)據(jù)客觀說明，盡管我國(guó)現(xiàn)行法律明確禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地私下交易現(xiàn)象較普遍存在。課題組通過深度訪談進(jìn)一步了解到，目前較為普遍的流轉(zhuǎn)方式是將宅基地用于置換、抵押和出租，尤其是置換已成為新農(nóng)村建設(shè)中宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式，以出售方式轉(zhuǎn)讓宅基地的很少。

圖1 3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宅基地流轉(zhuǎn)情況圖

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“一戶多宅”現(xiàn)象較普遍，客觀上造成土地資源的浪費(fèi)。調(diào)查中，對(duì)“您家里有幾處宅基地?”這一問題的回答，3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被調(diào)查對(duì)象選擇選項(xiàng)A“一處”，選項(xiàng)B“兩處”，選項(xiàng)C“三處”的份數(shù)分別約占 73．2%、23．4%、3．4%。(見圖2)

圖2 被調(diào)查對(duì)象擁有的宅基地?cái)?shù)量比例圖

通過訪談得知，盡管現(xiàn)行法律以“一戶一宅”為農(nóng)村宅基地取得的基本原則，但在實(shí)踐中，農(nóng)民還是可以通過繼承、贈(zèng)與、重新申請(qǐng)和審批的方式擁有2處以上的宅基地。調(diào)查中，有超過43．7%的被調(diào)查對(duì)象表示家里存在宅基地長(zhǎng)期(5年以上)空置現(xiàn)象。

由于農(nóng)戶對(duì)其取得的宅基地的轉(zhuǎn)讓行為與其對(duì)宅基地的權(quán)利的認(rèn)知密切相關(guān)，因此調(diào)查組設(shè)計(jì)了一系列旨在調(diào)查農(nóng)戶對(duì)宅基地權(quán)利主觀認(rèn)知的問題。調(diào)查顯示，3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的被調(diào)查者中，56．3%的農(nóng)戶知道宅基地不能出售、轉(zhuǎn)讓、抵押等，10．6%的農(nóng)戶認(rèn)為宅基地可以出售給本村村民，5．4%的農(nóng)戶認(rèn)為宅基地可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民之間互相出售、轉(zhuǎn)讓、抵押、置換等，27．7%的農(nóng)戶認(rèn)為宅基地可以自由出售(見圖3)。

圖3 被調(diào)查對(duì)象對(duì)宅基地權(quán)利的主觀認(rèn)知

調(diào)查中，對(duì)“您認(rèn)為對(duì)宅基地應(yīng)該具有哪些權(quán)利?”這一問題的回答，3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被調(diào)查對(duì)象選擇情況具體見表1。

表1 被調(diào)查對(duì)象認(rèn)為宅基地應(yīng)該具有的權(quán)利

課題組對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)的進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)這些地區(qū)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

首先，從流轉(zhuǎn)的地域特征看，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)較普遍的區(qū)域主要出現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部，且區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)一體化的趨勢(shì)較明顯。受調(diào)查的3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，三甲鄉(xiāng)靠近漣源城區(qū)，往西與新邵縣相連，往南與冷水江市相連，區(qū)域內(nèi)有多個(gè)地級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整示范村，在當(dāng)?shù)叵碛小捌咸淹鯂?guó)”、“小水果之鄉(xiāng)”的美稱，轄區(qū)內(nèi)商貿(mào)流通活躍，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較活躍。

其次，流轉(zhuǎn)行為較分散。已經(jīng)發(fā)生的流轉(zhuǎn)行為主要表現(xiàn)為農(nóng)戶的個(gè)人交易行為，交易對(duì)象往往也是分散的個(gè)體，其中有外來人員，也有本村成員。外來人員中既有村外農(nóng)民也有城鎮(zhèn)居民。權(quán)利轉(zhuǎn)讓不完全。流轉(zhuǎn)形式主要表現(xiàn)為農(nóng)戶出租、抵押房屋，以出賣方式流轉(zhuǎn)的較少，調(diào)查中確實(shí)存在農(nóng)戶出賣房屋和宅基地的現(xiàn)象，但數(shù)量很少。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。課題組成員在調(diào)查和訪談中了解到，有部分農(nóng)戶表達(dá)出將自家宅基地流轉(zhuǎn)的意愿。

再次，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象普遍。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，這些原本屬于農(nóng)村的區(qū)域逐步城鎮(zhèn)化，大量農(nóng)戶尤其是青壯年涌入城市務(wù)工、經(jīng)商，并在城市購買商品房，導(dǎo)致了原本在農(nóng)村的住宅空置。有一部分老年人也隨著子女居住在城市，使得農(nóng)村常住人口逐步減少，在調(diào)查過程中，三甲鄉(xiāng)柳坪村原有570多人，隨著多人外出打工或移居漣源、婁底、長(zhǎng)沙等城區(qū)。如今村中的實(shí)際居民只剩下40多人，形成了所謂的“空心村”，村里保留了大量的破舊建筑，客觀上也導(dǎo)致了這些建筑所占用的農(nóng)村宅基地的閑置浪費(fèi)。

最后，土地所有者權(quán)利嚴(yán)重受損。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人，農(nóng)戶是宅基地的使用權(quán)人［2］。所有人權(quán)利應(yīng)當(dāng)要優(yōu)于使用權(quán)人權(quán)利，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中發(fā)生的宅基地流轉(zhuǎn)由于多是私下進(jìn)行，宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益由農(nóng)戶也就是使用權(quán)人直接獲得，從而直接損害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人的利益。而且，這些通過隱形市場(chǎng)進(jìn)行的宅基地流轉(zhuǎn)交易，由于違反現(xiàn)行法律的規(guī)定，因而往往不受法律保護(hù)，又因其往往是暗地里進(jìn)行，往往缺乏有效的監(jiān)管，在實(shí)踐中常常引發(fā)糾紛。

二 對(duì)調(diào)查結(jié)果的原因分析

(一)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的快速推進(jìn)是導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的外部動(dòng)因

據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心預(yù)測(cè)，截止2020年年底，我國(guó)大部分地區(qū)都將實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，正是這種快速推進(jìn)的城市化進(jìn)程導(dǎo)致了城市建設(shè)用地的急劇膨脹。依據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2008—2030年間，農(nóng)地非農(nóng)化的數(shù)量將超過250萬公頃，相當(dāng)于3 750萬畝。工業(yè)的快速發(fā)展加速了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，促使大量的農(nóng)村人口向城市流動(dòng)。全國(guó)城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及城鎮(zhèn)人口的持續(xù)增加，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)居民用地的緊張，從而引發(fā)了相應(yīng)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求的增加。另一方面，農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口向城市的陸續(xù)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致了大量農(nóng)村宅基地的閑置，為宅基地的隱形交易提供了潛在的市場(chǎng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，這種潛在的市場(chǎng)需求是催生農(nóng)村宅基地隱形交易的重要的外部因素。

(二)農(nóng)民愈來愈強(qiáng)的融資需求以及對(duì)平等財(cái)產(chǎn)權(quán)利的追求是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動(dòng)因

宅基地是農(nóng)村家庭擁有的重要的家庭財(cái)產(chǎn)，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)行的推進(jìn)，農(nóng)戶逐漸看到了宅基地上潛藏的經(jīng)濟(jì)價(jià)值［3］。現(xiàn)行體制下，農(nóng)戶向銀行貸款需要抵押，農(nóng)民又缺少可以抵押的財(cái)產(chǎn)。在課題組調(diào)研走訪過程中，一位農(nóng)村信用社的基層信貸員告訴我們，農(nóng)民在需要貸款而又無法向銀行實(shí)現(xiàn)抵押貸款時(shí)，就只好將宅基地抵押給地下錢莊貸款。這種在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中農(nóng)民面臨的融資困難迫使農(nóng)民不得不以宅基地流轉(zhuǎn)的方式來實(shí)現(xiàn)自身的融資需求。

(三)追求利益最大化的基層政府及政策環(huán)境是導(dǎo)致農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)因素

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定，將原本屬于集體所有的農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有的城市建設(shè)用地的唯一合法途徑是采用國(guó)家征地的方式。也就是說，在我國(guó)，土地交易的一級(jí)市場(chǎng)是由國(guó)家壟斷的，在國(guó)家征地過程中，政府只需依據(jù)“被征用土地的原用途”給予補(bǔ)償，之后就可以依據(jù)城市建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值轉(zhuǎn)讓該地塊的使用權(quán)［4］。而依據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)中的30%上繳中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方人民政府。”正是在這種征地、賣地的過程中，存在著巨大的利益差價(jià)和利益空間，驅(qū)使地方政府為了追求利益最大化而對(duì)可以獲取“土地財(cái)政”的征地運(yùn)動(dòng)樂此不疲，并采取各種可能的政策措施來保障征地的順利進(jìn)行。

三 結(jié)語

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在我國(guó)目前法律框架下還是不受肯定的，但是出于土地資源的充分利用和農(nóng)民合法利益的保護(hù)流轉(zhuǎn)是十分必要的，且近年來，因農(nóng)村房屋賣所引起的糾紛日益增多。特別值得關(guān)注的是隨著有關(guān)禁止農(nóng)村房屋買賣的政策不斷出臺(tái)，該買賣糾紛并沒有因此減少反而呈上升趨勢(shì)。農(nóng)村宅基地制度作為在中國(guó)特殊的歷史背景下形成的產(chǎn)物，且為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，已無法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革的要求，一定程度上阻礙了社會(huì)的進(jìn)步。由于宅基地制度關(guān)系到中國(guó)近9億農(nóng)民的安身立命之本，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的問題。課題組在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過借鑒學(xué)術(shù)界關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)理論成果，并結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，以湖南省漣源市3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，對(duì)《物權(quán)法》頒布實(shí)施以來，我國(guó)湘中地區(qū)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了客觀分析。結(jié)果表明，隨著當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)的逐步推進(jìn)，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷深化，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已經(jīng)不同程度地突破了現(xiàn)有立法的規(guī)定。因此，積極探索農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的模式路徑，妥善處理現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的立法，逐步建立統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)，是完善農(nóng)村宅基地制度和改善農(nóng)村民生的現(xiàn)實(shí)舉措，也是推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

［1］郭明瑞:關(guān)于宅基地使用權(quán)的立法建議［J］．法學(xué)論壇，2007(1):19－21．

［2］劉凱湘．法定租賃權(quán)對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革的意義與構(gòu)想［J］．法學(xué)論壇，2010(1):36－41．

［3］岳永兵．公平視角下的宅基地流轉(zhuǎn)淺析［J］．國(guó)土資源情報(bào)，2008(8):16－18．

［4］孟勤國(guó)．物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯［J］．法學(xué)評(píng)論，2005(4):25－30．