林小梅

(福州大學(xué)法學(xué)院，福建福州350108)

一、清潔發(fā)展機(jī)制的確定及意義

在《京都議定書》確定的三大機(jī)制中，清潔發(fā)展機(jī)制最為引人注目，被認(rèn)為是“京都奇跡”。作為京都三機(jī)制中唯一將發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家聯(lián)結(jié)起來的減排機(jī)制，不可否認(rèn)，它是一個雙贏的機(jī)制。一方面，發(fā)展中國家由此可獲得可持續(xù)發(fā)展的先進(jìn)技術(shù)和資金;另一方面，發(fā)達(dá)國家也能用技術(shù)到發(fā)展中國家換取其能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而大幅度降低本國減排成本。清潔發(fā)展機(jī)制的確立對于全世界實現(xiàn)共同減排有著十分重要的意義和地位。現(xiàn)有的CDM制度在實踐中雖然頗有成就，但仍存在許多弊端，要想在第二承諾期繼續(xù)發(fā)展壯大，勢必對其進(jìn)行改革完善，方能更好地實現(xiàn)其宗旨。

二、對清潔發(fā)展機(jī)制實施過程進(jìn)行風(fēng)險分析的必要性

風(fēng)險，即不確定性，對風(fēng)險的認(rèn)識和把握關(guān)系到交易雙方的直接利益和基本的權(quán)利義務(wù)。任何項目都是有風(fēng)險的，CDM項目也不例外。國際碳市場是目前在全球范圍內(nèi)唯一的環(huán)境市場，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間在清潔發(fā)展機(jī)制上的合作是以市場為導(dǎo)向。我們可以把清潔發(fā)展機(jī)制看做是一種基于減排量購買協(xié)議而形成的買賣關(guān)系，即基于合同的國際買賣關(guān)系。但是，不同于一般的國際買賣關(guān)系，CDM項目的產(chǎn)品CER的交易，即碳匯交易，其買賣的標(biāo)的物只是一個經(jīng)過核證的減排量，其實是法律創(chuàng)設(shè)出來的一種法律擬制交易，這種產(chǎn)品的出現(xiàn)是建立在國際社會道義的基礎(chǔ)上，在全球輿論壓力的驅(qū)使下，由聯(lián)合國強(qiáng)制各國政府接受而產(chǎn)生的新興商品。它擴(kuò)展了法學(xué)理論中關(guān)于“物”的概念，將一般意義上不能構(gòu)成物權(quán)客體的氣體環(huán)境容量資源導(dǎo)入擬制交易的環(huán)節(jié)，構(gòu)成一個無形物的交易市場。清潔發(fā)展機(jī)制項目涉及多種性質(zhì)不同的主體，所交易的又是未來可能發(fā)生的減排數(shù)量，具有類似于期貨交易的特點，在法律上的把握上難度非常大。

國際上CDM處于摸索階段，沒有成熟的經(jīng)驗可借鑒，而我國國內(nèi)排污權(quán)交易亦只是處于試驗、起步階段，缺乏經(jīng)驗的積累，目前我們在處理清潔發(fā)展機(jī)制風(fēng)險問題上的專業(yè)人才、資金和司法經(jīng)驗都很不足。因此，對清潔發(fā)展機(jī)制的風(fēng)險進(jìn)行研究，對于我國清潔發(fā)展機(jī)制的發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。

三、清潔發(fā)展機(jī)制項目的國際環(huán)境風(fēng)險分析

CDM制度在適用過程中存在一些不確定性因素，而這種不確定性主要來源于氣候變化問題本身的不確定和國際法以及國內(nèi)法上的不確定性。首先要考慮的是國際環(huán)境風(fēng)險問題。氣候變化本身是一個復(fù)雜的科學(xué)問題，因此自從這一問題提出后，爭論就一直存在。一般來說，氣候變化的不確定性，主要包括氣候變化的原因、氣候變化的預(yù)測以及氣候變化的影響三方面。由于這些不確定因素的存在，有些國家以此為借口，拒絕履行其應(yīng)盡的減排義務(wù)，因此給CDM的發(fā)展帶來了一定的阻力。例如，美國國內(nèi)就有一種觀點認(rèn)為:“氣候變化是歐洲用來制約美國的陰謀論?！辈⑶乙詼厥覛怏w問題在科學(xué)上具有不確定性作為退出《京都議定書》的借口之一。但我們也不得不說這只是美國的一個托詞而已，其根本原因還是美國奉行環(huán)境保護(hù)單邊主義。在這種情況下，在缺少美國這樣的碳排放大國的參與下，CDM項目的市場能力等或多或少的都會受到影響，甚至包括《京都議定書》的號召力都會受到影響。

四、清潔發(fā)展機(jī)制的制度風(fēng)險

CDM項目在實施中要受到國際和國內(nèi)的雙重管制，且具有較強(qiáng)的技術(shù)性。因此其制度本身也存在一定制度性風(fēng)險。

(一)議定書規(guī)定的第一承諾期期滿后CDM機(jī)制存續(xù)的不確定性風(fēng)險

2012年，《京都議定書》規(guī)定的第一承諾期期滿，第一承諾期以后的減排義務(wù)沒有明確的規(guī)定，所以第一承諾期以后的CDM項目并不明朗，這是CDM發(fā)展中遇到的最大的不確定性。然而，由于各國家對氣候變化所持的態(tài)度不同，歷次國際氣候會議都沒有達(dá)成一致意見，沒能出臺具有法律效力的國際性法律文件。包括近期在波蘭舉行的華沙氣候大會，其結(jié)果也不盡如人意。但各個國家在關(guān)于減排問題國際合作上態(tài)度的不同，一些國家置其他國家的利益于不顧，一些國家害怕在解決全球氣候變化的過程中本國利益被犧牲，所以國際氣候談判長期處于“囚徒困境”之中，在這樣一個國際環(huán)境下，無疑進(jìn)一步增大了CDM投資的風(fēng)險，挫傷了各國的投資熱情。

(二)清潔發(fā)展機(jī)制項目的國際合作缺乏有效的履約機(jī)制

雖然《京都議定書》是目前世界上應(yīng)對氣候變化唯一具有法律約束力的國際性文件，但是其并沒有克服國際法的軟法性質(zhì)，議定書及其后召開的國際氣候大會都沒能對京都三機(jī)制制定一個具體可行的履約機(jī)制中至關(guān)重要的違約懲罰機(jī)制，議定書也只進(jìn)行了有限的原則性規(guī)定和要求，對項目的開展無法起到指導(dǎo)的作用，這使得清潔發(fā)展機(jī)制的實行大打折扣。未來國際社會應(yīng)致力于完善清潔發(fā)展機(jī)制的履約機(jī)制，尤其應(yīng)明確不遵約的懲罰機(jī)制。

(三)項目國際注冊風(fēng)險

CDM項目能否注冊成功具有很大的不確定性。項目注冊是CDM機(jī)制流程的決定性步驟，它決定了一個項目能否成為清潔發(fā)展項目。在項目注冊之前，需經(jīng)過項目識別、項目設(shè)計、項目審定等階段的運行。除了國內(nèi)的審批程序，CDM項目還必須在聯(lián)合國執(zhí)行理事會(EB)注冊。除了程序方面的審查事項外，EB對制定項目經(jīng)營的審查也很嚴(yán)格。對項目設(shè)計文件中的監(jiān)測計劃、基準(zhǔn)線的研究等都有嚴(yán)格的方法。而CDM項目的每一個步驟是互相牽連的，無論哪一個環(huán)節(jié)的工作沒做好，CDM項目的其他工作必然無法繼續(xù)開展，而如果前期工作完成后，而項目無法順利注冊，EB將會拒發(fā)CERs，也勢必使前期投入的資金付諸東流。根據(jù)我國CDM項目的發(fā)展?fàn)顩r來看，2005年2月16日《京都議定書》正式生效，我國CDM項目蓬勃發(fā)展。自2008年上半年我國被駁回和撤銷的CDM項目開始增加，因此，項目業(yè)主在項目選擇時應(yīng)保持謹(jǐn)慎態(tài)度，以期降低項目注冊時的風(fēng)險。

(四)發(fā)展中國家的政策與法律風(fēng)險

CDM項目注冊的一個前提條件就是獲得參與項目的各方所在國家政府的批準(zhǔn)，并出具該國家的項目批準(zhǔn)函。很明顯，在這一階段首先要面對的是各締約國國內(nèi)政策的風(fēng)險。因為各國出于對自身發(fā)展、環(huán)境政策以及對自身利益的考慮，對待CDM項目的態(tài)度并不相同。其政策與法律在不同的時期發(fā)生變化，而“雖然這些法律不是直接調(diào)整CDM項目的，但是卻可能與之有著密不可分的關(guān)系，諸如，價格控制、稅收、進(jìn)出口管制等等。由于CDM項目從初期投資到最后實現(xiàn)收益，中間有很長的時間跨度，政府政策與法律的變化極易使項目受到影響，甚至發(fā)生中斷。因此，在CDM項目審定之前，務(wù)必事先對項目相關(guān)國家的相關(guān)法律、法規(guī)、政策進(jìn)行了解，預(yù)估可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險問題，做好風(fēng)險防范措施。尤其是在一些并不是太支持CDM項目的國家，更需要謹(jǐn)慎對待和充分了解其國家的相關(guān)規(guī)定，以免延長審批時間，從而加大交易風(fēng)險。我國雖然不少政策都積極推行CDM項目，一般都能獲得政府的批準(zhǔn)函，但是根據(jù)我國政府頒發(fā)的《清潔發(fā)展機(jī)制項目運行管理辦法》(下文簡稱《辦法》)，規(guī)定了目前只有中資或者中國控股的企業(yè)才能有資格主辦CDM項目，而不接受外資企業(yè)。港澳臺地區(qū)視為中資，但是需要這三個地區(qū)的相關(guān)機(jī)構(gòu)出具證明，證明該公司確實屬于這些地區(qū)。參與主體范圍過于狹隘，這也是我國法律規(guī)定的一個不足之處。

五、清潔發(fā)展機(jī)制風(fēng)險應(yīng)對策略

(一)國際環(huán)境風(fēng)險的規(guī)制

隨著全球氣候的惡化，以及極端惡劣氣候的頻繁發(fā)生，各國應(yīng)充分認(rèn)識到全球氣候問題的嚴(yán)重性，并且認(rèn)識到氣候問題是全球性而非地域性的。面對氣候變化存在的種種不確定性，我們既不能等到各種不確定完全消除后再采取行動，也不能在還沒確認(rèn)危害之前就盲目地采取行動。首先，世界各國仍應(yīng)繼續(xù)堅持《框架公約》在氣候問題上的基本原則，謹(jǐn)慎處置氣候相關(guān)問題，采取預(yù)防措施，預(yù)測、防止或盡量減少引起氣候變化的原因，并緩解其不利影響，當(dāng)存在造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的損害威脅時，不以科學(xué)上沒有完全的確定性為理由推遲采取這類措施。克服環(huán)境保護(hù)的單邊主義，把環(huán)境保護(hù)放在首要位置，消除隔閡，各國應(yīng)通力合作，形成嶄新的全球合作伙伴關(guān)系。其次，人類應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，我們共有的地球母親已經(jīng)千瘡百孔，即便氣候問題仍存在一些不確定性，但這并不是我們拒不采取行動的理由，全球氣候變暖對我們這一代人的影響或許是微乎其微的，但是，我們應(yīng)對后代子孫負(fù)責(zé)，擁有良好和適宜生存的環(huán)境是所有物種共同享有的權(quán)利。各國應(yīng)重新審視自己對待氣候變化的態(tài)度，采取措施積極應(yīng)對這一全球性問題，應(yīng)對氣候變化歸根到底是轉(zhuǎn)變?nèi)祟惤?jīng)濟(jì)發(fā)展方式的問題。CDM機(jī)制為減少碳排放，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了一個很好的平臺，各國應(yīng)放棄在政治上的較量和經(jīng)濟(jì)利益的博弈，共同合作，協(xié)同實現(xiàn)人與自然的可持續(xù)發(fā)展。

(二)項目參與國政策扶持

考慮到CDM運行前期，項目業(yè)主投入成本較大，存在高風(fēng)險，項目參與國的政府負(fù)有降低本國政策不確定性的責(zé)任，并且為CDM項目提供資金和技術(shù)扶持，降低CDM項目的投資風(fēng)險，吸引、鼓勵企業(yè)積極參與其中。

(三)加快立法進(jìn)程，為CDM項目的運行提供法律保障

以我國為例，我國現(xiàn)有的《CDM項目運行管理辦法》只是部門的行政規(guī)章，其法律地位較低，而CDM是與能源開發(fā)、利用和投資等都有著重要聯(lián)系的法律機(jī)制，其所涉及的諸多內(nèi)容都應(yīng)該由具有較高效力層級的法律來規(guī)定。因此，我國應(yīng)加快制定清潔發(fā)展機(jī)制法律法規(guī)，保證CDM項目活動的正常有序進(jìn)行。

(四)加強(qiáng)清潔發(fā)展機(jī)制國際合作人才培訓(xùn)

隨著清潔發(fā)展機(jī)制的發(fā)展，發(fā)展中國家在清潔發(fā)展機(jī)制領(lǐng)域也將面臨競爭。而這種競爭越來越表現(xiàn)為人力資本的競爭。對與清潔發(fā)展機(jī)制人才的培養(yǎng)，政府、企業(yè)、中介咨詢機(jī)構(gòu)都扮演著重要的角色。首先，政府應(yīng)積極推進(jìn)清潔發(fā)展機(jī)制的相關(guān)技術(shù)教育在高校的推廣，制定相關(guān)的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，形成職業(yè)培訓(xùn)、資格考試考試、建立碳市場準(zhǔn)入機(jī)制等，從總體上提高從業(yè)人員的水平。其次，企業(yè)也應(yīng)重視對員工的培訓(xùn)，豐富從業(yè)人員的專業(yè)知識，以便在參加CDM項目處于優(yōu)勢地位。最后，要求CDM中介咨詢機(jī)構(gòu)通過培訓(xùn)或一些技術(shù)交流，對項目注冊過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)，積累過往的經(jīng)驗，促進(jìn)清潔發(fā)展機(jī)制技術(shù)服務(wù)中介能力的提高，整體上提高行業(yè)技術(shù)水平。

CDM項目是全球碳排放交易重要方式之一，但其程序復(fù)雜，開發(fā)難度大、風(fēng)險高，對風(fēng)險的控制會影響交易的最終效益。CDM項目參與各方必須不斷提高風(fēng)險意識，加強(qiáng)對風(fēng)險的防范和控制，方能提高項目投資決策的科學(xué)性和可靠性，增加交易安全。

［1］陳淑芬.國際法視角下的清潔發(fā)展機(jī)制研究［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2011.

［2］張永毅.CDM下投資者與項目業(yè)主的風(fēng)險探討［J］.西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009，(2).

［3］王憲明.清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)國際合作研究［M］.北京:北京郵電大學(xué)出版社，2011.