申 浩

(福州大學(xué)法學(xué)院，福建福州350108)

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的基本建成，我國(guó)也從“立法時(shí)代”轉(zhuǎn)向“修法時(shí)代”，在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，立法后評(píng)估的作用日益得到彰顯。《行政強(qiáng)制法》中的行政強(qiáng)制設(shè)定后評(píng)估制度是完善我國(guó)《行政強(qiáng)制法》的一個(gè)創(chuàng)新性舉措，有助于發(fā)現(xiàn)和糾正由于立法的有限理性所造成的行政強(qiáng)制設(shè)定上的缺陷，從而提高行政強(qiáng)制設(shè)定的科學(xué)性和實(shí)效性。行政強(qiáng)制設(shè)定后評(píng)估制度一般由評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法、評(píng)估程序以及評(píng)估效力等諸多要素構(gòu)成，其中評(píng)估主體處于核心地位，其它要素作用的發(fā)揮離不開(kāi)主體因素的參與。

一、我國(guó)行政強(qiáng)制設(shè)定后評(píng)估規(guī)范解析

行政強(qiáng)制設(shè)定后評(píng)估主體是指在行政強(qiáng)制設(shè)定后，由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)和參與行政強(qiáng)制設(shè)定后評(píng)估的具體工作。行政強(qiáng)制設(shè)定后評(píng)估主體的確立是確保達(dá)到評(píng)估預(yù)期目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)評(píng)估價(jià)值的關(guān)鍵。

(一)實(shí)施主體

從《行政強(qiáng)制法》第十五條的規(guī)定來(lái)看，行政強(qiáng)制設(shè)定后評(píng)估的實(shí)施主體是由兩個(gè)行為主體構(gòu)成的:一個(gè)是設(shè)定機(jī)關(guān)，另一個(gè)是實(shí)施機(jī)關(guān)。行政強(qiáng)制的設(shè)定機(jī)關(guān)與實(shí)施機(jī)關(guān)本身就是行政強(qiáng)制的具體制定者與執(zhí)行者，這種自己評(píng)價(jià)自己的行為表明，當(dāng)前行政強(qiáng)制法規(guī)定的評(píng)估實(shí)施主體是一種典型的內(nèi)部評(píng)估形式。另外，行政強(qiáng)制設(shè)定機(jī)關(guān)承擔(dān)行政強(qiáng)制設(shè)定后的評(píng)估是其必須履行的一項(xiàng)義務(wù)，設(shè)定機(jī)關(guān)不僅是評(píng)估的實(shí)施主體，更是評(píng)估的最終決定主體。相比之下，行政強(qiáng)制的實(shí)施機(jī)關(guān)的評(píng)估是其可以行使的一項(xiàng)權(quán)利，實(shí)施機(jī)關(guān)是否啟動(dòng)評(píng)估取決于其對(duì)自身權(quán)利的行使。

(二)參與主體

行政強(qiáng)制設(shè)定后的評(píng)估工作具有很強(qiáng)的程序性，公眾參與是程序公正的要求。公民、法人或者其他組織可以向行政強(qiáng)制的設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)就行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施提出意見(jiàn)和建議，表明公眾既可以參與行政強(qiáng)制的設(shè)定，也可以參與行政強(qiáng)制設(shè)定后的評(píng)估。公眾提出的意見(jiàn)和建議在行政強(qiáng)制設(shè)定前與設(shè)定后具有不同的程序規(guī)定，進(jìn)而在不同的階段公眾具有不同的地位?！缎姓?qiáng)制法》第十四條規(guī)定，“擬設(shè)定行政強(qiáng)制的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)”，在設(shè)定前的聽(tīng)取意見(jiàn)中，起草單位義務(wù)性地告知公眾可以就行政強(qiáng)制的設(shè)定提供意見(jiàn)，但公眾是否真正提供意見(jiàn)和建議，則取決于公眾參與的積極性。因此，在這一階段，公眾居于主動(dòng)地位，公眾在行政強(qiáng)制設(shè)定前是真正的參與主體。《行政強(qiáng)制法》第十五條雖規(guī)定公眾可以在設(shè)定后以及實(shí)施中提出意見(jiàn)和建議，但是，在行政強(qiáng)制設(shè)定后評(píng)估程序啟動(dòng)以后，設(shè)定機(jī)關(guān)與實(shí)施機(jī)關(guān)是否必須聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，法律沒(méi)有強(qiáng)制性規(guī)定，而是取決于評(píng)估實(shí)施主體的裁量選擇。由此可以看出，在設(shè)定后的評(píng)估階段，公眾是居于被動(dòng)地位的，公眾即使有較高的參與熱情，但能否真正參與到評(píng)估工作中來(lái)還依賴于實(shí)施主體的告知，因此，該階段的公眾僅僅是一個(gè)隱形的參與者。

二、我國(guó)行政強(qiáng)制設(shè)定后評(píng)估主體存在的問(wèn)題

(一)評(píng)估主體的設(shè)置不統(tǒng)一，且責(zé)任條款缺失

《行政強(qiáng)制法》第十五條中，設(shè)定機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”進(jìn)行評(píng)估與實(shí)施機(jī)關(guān)“可以”進(jìn)行評(píng)估的設(shè)置安排，使得行政強(qiáng)制的設(shè)定機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政強(qiáng)制設(shè)定后的評(píng)估程序是履行其應(yīng)有義務(wù)的表現(xiàn)，而行政強(qiáng)制的實(shí)施機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政強(qiáng)制設(shè)定后的評(píng)估程序是行使其權(quán)利的表現(xiàn)?；诹x務(wù)不可以放棄而權(quán)利的行使可以放棄的理論基礎(chǔ)，評(píng)估實(shí)施主體設(shè)置上的不統(tǒng)一容易造成現(xiàn)實(shí)操作過(guò)程中的不協(xié)調(diào)。評(píng)估工作的開(kāi)展離不開(kāi)資料的搜集與調(diào)研求證，設(shè)定機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制的設(shè)定情況有著透徹、詳盡的了解與認(rèn)識(shí)，掌握著行政強(qiáng)制制定過(guò)程的第一手資料。與之不同的是，實(shí)施機(jī)關(guān)作為行政強(qiáng)制的機(jī)關(guān)不僅擁有行政強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中的第一手資料，而且還熟知行政強(qiáng)制實(shí)施后所產(chǎn)生的相關(guān)社會(huì)效果?！缎姓?qiáng)制法》中不統(tǒng)一的設(shè)置安排使得擁有不同資料的實(shí)施主體不具有同時(shí)開(kāi)展評(píng)估工作的強(qiáng)制效力，也就無(wú)法保證評(píng)估資料的有效融合。除此之外，評(píng)估主體相應(yīng)責(zé)任條款的缺失，使得評(píng)估工作的開(kāi)展缺乏責(zé)任約束，往往造成評(píng)估工作流于形式，不僅浪費(fèi)了有限的立法資源，還會(huì)造成人們對(duì)法律權(quán)威性的信仰危機(jī)。

(二)公眾不能成為評(píng)估的實(shí)質(zhì)參與主體

行政強(qiáng)制設(shè)定后評(píng)估環(huán)節(jié)是對(duì)行政強(qiáng)制立法的完善環(huán)節(jié)，公眾參與評(píng)估過(guò)程是立法民主化的應(yīng)有之意。共同參與制民主理論要求公眾的參與不僅是形式上的參與更要符合實(shí)質(zhì)性參與的要求。但從行政強(qiáng)制設(shè)定后評(píng)估條款的設(shè)計(jì)安排中，可以分析出:一方面，公眾對(duì)行政強(qiáng)制設(shè)定后的評(píng)估啟動(dòng)程序不享有知情權(quán)，在行政強(qiáng)制設(shè)定后的評(píng)估程序中，由于評(píng)估的實(shí)施主體沒(méi)有告知公眾評(píng)估程序何時(shí)啟動(dòng)、評(píng)估內(nèi)容具體如何的強(qiáng)制義務(wù)。因此，公眾就無(wú)法保證自己提出的意見(jiàn)和建議能夠符合評(píng)估實(shí)施主體的具體評(píng)估事項(xiàng)，更無(wú)法確保自己能夠真正參與到評(píng)估過(guò)程中來(lái)。我國(guó)公眾的數(shù)量眾多且水平不一，現(xiàn)實(shí)國(guó)情雖決定了立法上不可能賦予公眾啟動(dòng)評(píng)估程序的權(quán)利，但如果退而求其次的知情權(quán)也無(wú)法保證的話，那公眾提出的建議和意見(jiàn)對(duì)評(píng)估來(lái)講也僅僅是走形式上的過(guò)場(chǎng)。另一方面，有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)公眾的意見(jiàn)和建議反饋信息不明確，法律雖然規(guī)定公民提出的意見(jiàn)和建議，有關(guān)機(jī)關(guān)要以適當(dāng)?shù)姆绞接枰苑答仯答伒膬?nèi)容是什么，是告知已收到意見(jiàn)和建議，還是告知該意見(jiàn)與建議對(duì)評(píng)估工作已產(chǎn)生什么效果影響，則具有不確定性。因此，該條款設(shè)計(jì)上的缺陷使得公眾無(wú)法真正參與到行政強(qiáng)制設(shè)定后的評(píng)估過(guò)程中來(lái)，更無(wú)法保證提出的意見(jiàn)和建議能夠?qū)υu(píng)估工作的開(kāi)展產(chǎn)生影響。公眾參與僅僅是一種形式上的參與，這不僅是評(píng)估設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的缺失，更容易挫傷公眾參與的積極性，不利于評(píng)估目的的實(shí)現(xiàn)。

(三)評(píng)估參與主體缺乏區(qū)分度

評(píng)估是一項(xiàng)復(fù)雜而細(xì)致的工作，主體積極參與評(píng)估是為了向評(píng)估的實(shí)施與決定機(jī)關(guān)提供有關(guān)的評(píng)估信息，由于不同的評(píng)估參與主體在知識(shí)結(jié)構(gòu)、掌握的信息量、個(gè)人喜好上具有不同的特點(diǎn)，從而決定了他們?cè)谠u(píng)估的參與過(guò)程中具有不同的傾向性。普通公民與組織同法律領(lǐng)域的專家與專業(yè)機(jī)構(gòu)組織相比，他們?yōu)樵u(píng)估所提供的信息就存在著差別。普通的公民與組織參與到行政強(qiáng)制設(shè)定后的評(píng)估工作中來(lái)，是為了積極行使其應(yīng)有的權(quán)利，由于不具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，他們所提供的信息可能大多出于感性，主觀性比較濃厚。而法律領(lǐng)域的專家與專業(yè)機(jī)構(gòu)由于熟悉法律法規(guī)評(píng)估所需要的理論知識(shí)，懂得法律評(píng)估所要求的專門(mén)方法和技術(shù)，并擁有一定的評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，他們所提供的評(píng)估信息是基于理性的角度出發(fā)，從而能夠確保評(píng)估信息的客觀性與準(zhǔn)確性。現(xiàn)行的行政強(qiáng)制設(shè)定后的評(píng)估規(guī)定中，只考慮到公民、法人和其他組織可以提出意見(jiàn)和建議，而忽略了不同公民、法人和其他組織所提出的意見(jiàn)和建議可能存在的不同影響力，對(duì)評(píng)估參與主體不加以區(qū)分，不僅造成信息收集的繁雜，而且不利于評(píng)估工作的開(kāi)展。

三、我國(guó)行政強(qiáng)制設(shè)定后評(píng)估主體的完善

(一)統(tǒng)一評(píng)估主體的設(shè)置，落實(shí)評(píng)估主體的責(zé)任機(jī)制

將《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的“行政強(qiáng)制的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)已設(shè)定的行政強(qiáng)制進(jìn)行評(píng)價(jià)”中的“可以”這一權(quán)利性規(guī)范變成“應(yīng)當(dāng)”這一義務(wù)性規(guī)范，即明確行政強(qiáng)制的實(shí)施機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)適時(shí)對(duì)行政強(qiáng)制的實(shí)施情況及存在必要性進(jìn)行評(píng)價(jià)，以實(shí)現(xiàn)同行政強(qiáng)制設(shè)定機(jī)關(guān)進(jìn)行評(píng)價(jià)的義務(wù)性規(guī)范相統(tǒng)一。行政強(qiáng)制的實(shí)施機(jī)關(guān)作為行政強(qiáng)制的執(zhí)行機(jī)關(guān)，掌握著行政強(qiáng)制實(shí)施過(guò)程中的第一手資料，并且對(duì)行政強(qiáng)制的社會(huì)效果也是最清楚的，它所熟知的資料可以彌補(bǔ)行政強(qiáng)制設(shè)定機(jī)關(guān)評(píng)估資料的不足，因此，由其作為行政強(qiáng)制設(shè)定后評(píng)估的實(shí)施義務(wù)主體也是相當(dāng)合適的。另外，《行政強(qiáng)制法》第十條中規(guī)定，尚未制定法律，且屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。從該條的規(guī)定中，我們可以看出，國(guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，當(dāng)其制定有關(guān)行政強(qiáng)制措施的行政法規(guī)時(shí)，該行政強(qiáng)制措施的設(shè)定機(jī)關(guān)也就是行政強(qiáng)制的實(shí)施機(jī)關(guān)，如果一個(gè)是“應(yīng)當(dāng)”進(jìn)行評(píng)價(jià)而另一個(gè)是“可以”進(jìn)行評(píng)價(jià)，顯然存在沖突。因此，統(tǒng)一將評(píng)估實(shí)施主體的評(píng)估行為設(shè)置為義務(wù)性規(guī)范，才能更好地進(jìn)行評(píng)估。

(二)確保公眾成為評(píng)估的實(shí)質(zhì)參與主體

公眾參與行政強(qiáng)制設(shè)定后的評(píng)估工作，不僅是現(xiàn)代立法民主的內(nèi)在要求，而且是實(shí)現(xiàn)程序公正的應(yīng)有之意。因此，要實(shí)現(xiàn)公眾評(píng)估的實(shí)質(zhì)參與主體地位，應(yīng)從兩方面入手:一方面，要明確公眾與評(píng)估主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即要實(shí)現(xiàn)公眾實(shí)質(zhì)參與主體的地位，就需要法律賦予公眾相應(yīng)的權(quán)利或?qū)υu(píng)估實(shí)施主體規(guī)定相應(yīng)的義務(wù)。例如，法律應(yīng)明確規(guī)定行政強(qiáng)制設(shè)定機(jī)關(guān)與實(shí)施機(jī)關(guān)在評(píng)估中，應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、網(wǎng)絡(luò)投票、問(wèn)卷調(diào)查、微博等形式來(lái)聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。只有權(quán)利義務(wù)的關(guān)系設(shè)定明確后，才能確保公眾真正參與到評(píng)估過(guò)程中來(lái)，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與的第一步。另一方面，要落實(shí)回應(yīng)機(jī)制，針對(duì)公眾所提出的意見(jiàn)和建議，評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面或者借助新聞媒體的方式明確公告在評(píng)估過(guò)程中都收到哪些公眾的意見(jiàn)和建議，說(shuō)明采用和排除了哪些意見(jiàn)和建議并說(shuō)明理由。采用整合后回復(fù)的方式，不僅反映出評(píng)估實(shí)施主體對(duì)公眾意見(jiàn)的認(rèn)真對(duì)待，而且還促進(jìn)了評(píng)估工作的展開(kāi)。只有這種相關(guān)聯(lián)的反饋真正落到實(shí)處，才能夠保證公眾行使的評(píng)估權(quán)利沒(méi)有落空，實(shí)質(zhì)參與主體的地位真正實(shí)現(xiàn)。

(三)構(gòu)建第三方獨(dú)立評(píng)估主體

社會(huì)公眾與組織都參與到行政強(qiáng)制設(shè)定后的評(píng)估工作中，雖有利于評(píng)估的民主化與資料收集，但由于參與主體眾多、知識(shí)程度不同，客觀上也會(huì)增加評(píng)估的操作難度，使得效率低下。因此，在保證民主的前提下，有必要從社會(huì)公眾與組織中單獨(dú)分離出一個(gè)獨(dú)立的第三方評(píng)估主體。此第三方獨(dú)立評(píng)估主體是有別于普通公眾與組織的，它主要包括受立法機(jī)關(guān)委托的大學(xué)研究機(jī)構(gòu)和專業(yè)評(píng)估組織。第三方獨(dú)立評(píng)估主體由于具有專業(yè)的知識(shí)、人才，它們擁有行政強(qiáng)制設(shè)定機(jī)關(guān)與實(shí)施機(jī)關(guān)以及普通公眾、組織所不具有的優(yōu)勢(shì)，能夠避免行政強(qiáng)制設(shè)定機(jī)關(guān)與實(shí)施機(jī)關(guān)先入為主進(jìn)行評(píng)估以及忽略對(duì)其不利的評(píng)估所產(chǎn)生的不公正性，使得評(píng)估更加完整、公正，也能夠提供普通民眾與組織評(píng)估所不具有的準(zhǔn)確性與客觀性，使得評(píng)估結(jié)論更加具有可接受性。構(gòu)建獨(dú)立的第三方評(píng)估主體并賦予其主動(dòng)評(píng)估的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制設(shè)定后評(píng)估工作的常態(tài)化，才能夠更有效地促進(jìn)行政強(qiáng)制設(shè)定后評(píng)估工作的進(jìn)行。

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