崔曉芬

(安徽大學 法學院，安徽合肥 230601)

在英國行政法領域，存在著具有憲法意義的議會至上原則、法治原則，并在此基礎上形成了越權無效原則、合理性原則、程序公正原則。其中的“越權無效原則”被認為是英國行政法的核心原則，也是普通法院對行政行為進行司法審查的理論基礎，英國行政法的所有內容都圍繞著該原則展開，整個行政法體系也是建立在該原則的基礎之上。

一、英國越權無效原則概述

(一)越權無效原則的概念

越權無效，是指行政權必須依法行使，任何超越法律授權的行政行為都是無效的。如果行政機關的行為超越了法律授予的權限則該行為違法并可能被法院認定無效，它承認附屬機關公共權力的歸屬，但要求任何權力的行使必須在上級機關規(guī)定的權限范圍。越權原則是個很龐大的范疇，包括實質越權和程序越權兩個方面，實質越權包括超越管轄權、濫用權力、不履行法定義務以及記錄中所出現(xiàn)的法律錯誤(又稱“案卷表面錯誤”)，而程序越權包括違反自然公正原則和違反法定程序原則。

(二)越權無效原則產(chǎn)生的基礎

一是越權無效原則產(chǎn)生的思想基礎，源于自然法觀念和實證主義。自然法觀念確認并保護人的自然權利，認為政府只有保障人們的權利才能受到人們的服從，而依法治國能夠很好的限制政府權力和保證人民主權，其中組織政府最好的形式就是議會制。毫無疑問，自然法觀念和法律實證主義對越權原則的產(chǎn)生和發(fā)展有著重要的影響。

二是越權無效原則的產(chǎn)生憲法基礎，是議會主權原則和法治原則。在英國，議會主權原則和法治原則都非常重要，共同形成了行政法的基礎。議會主權原則要求政府服從議會的立法，法治原則要求政府守法，因此，政府的行為就不得超越法律的特權。由于議會法律處于最高的位階，法院必須予以執(zhí)行，所以，行政機關必須在法定權限范圍內行使權力，如果行政機關的行為超越了法定權限范圍，則法院可以宣告無效或撤銷。

三是越權無效原則的產(chǎn)生還有著深刻的社會原因。一方面是議會為了控制龐大的行政權。17世紀，英國憲政的體制與權力的格局隨著資產(chǎn)階級革命的勝利發(fā)生了巨大變化，議會代替國王取得了國家的最高權力。自由經(jīng)濟的發(fā)展促進了社會繁榮，也帶來了一系列社會問題。為了應付多種復雜的社會問題，議會廣泛授權給行政機關，行政機關的職能從傳統(tǒng)的外交、稅收擴展到教育、衛(wèi)生等領域，行政機構逐漸龐大，行政權也日益膨脹。另一方面是委任立法的增加。1920年英國各種行政立法與規(guī)章就達到了議會立法的5倍之多，行政機關的權力急劇擴張。二戰(zhàn)后英國進入了所謂的福利國家時期，政府職務更為廣泛，形成了委任立法的一個高峰，其后的國家政策也幾乎沒有廢止這些立法，雖然委任立法是議會的授權，但議會卻很難對委任立法加以有效控制。

二、英國越權無效原則的發(fā)展過程

在越權無效原則的發(fā)展史上，具有里程碑意義的是1969年“安尼斯米尼克有限公司訴國外補償委員會案”，該案的事實為:安尼斯米尼克原是一家英國在埃及的公司，1956年蘇伊士運河危機時該公司被埃及政府征收，隨后，該公司將被征收的財產(chǎn)賣給了一個埃及公司，后來，埃及政府對征收行為進行補償，支付給英國政府一筆基金，由英國政府支配。在英國，所有申請國外補償金的案件依《國外補償金法》的規(guī)定，由國外賠償金委員會管轄，委員會的決定為最后決定，不受任何法院的審查。關于埃及政府給予英國公民補償金的分配原則，依樞密院令的規(guī)定只限給予列名在英埃條約中的財產(chǎn)所有者及其權利繼承人，所有者及其繼承人必須在條約簽訂時及以前都是英國公民。而該案申請人安尼斯米尼克公司已經(jīng)將產(chǎn)業(yè)轉讓給外國人(在轉讓契約中保留了補償?shù)臋嗬?，但是國外補償金委員會拒絕給予申請人以補償，原因是該公司的繼承人在規(guī)定時間以前不是英國公民。然而本案和繼承人的國籍無關，因為本案的申請人不是繼承人，而是保留了補償權利的安尼斯米尼克公司，顯然國外補償金委員會拒絕補償?shù)臎Q定是錯誤地解釋了樞密院令，這個錯誤依照傳統(tǒng)的看法是管轄權范圍內的法律錯誤。但上議院的判決卻認為“委員會由于法律錯誤的結果受理和裁決了超過他的管轄權的事情”，因為委員會對繼承人的國籍問題無管轄權，由于錯誤地提出繼承人的國籍問題，受理了自己沒有權力受理的事情，規(guī)定了自己沒有權力規(guī)定的要求，委員會的行為超越了自己的管轄權，因此是越權的行為，屬于司法審查范圍之內。根據(jù)這個判例的觀點，所有的法律錯誤都是越權行為，公共機構即使在當初有權處理某個案件，如果在處理的過程中由于對法律的解釋錯誤，提出了不應當提出的問題，考慮了不應當考慮的因素，它就已經(jīng)超越了它的權限。

在理論上英國著名的行政法學家威廉韋德把“越權無效”奉為行政法的核心原則，或者說“越權無效原則”是司法審查的基礎，因為在安尼斯米尼克案件后不久，威廉韋德就發(fā)現(xiàn)越權無效已經(jīng)擴展為行政法的基本原則。在1977年版的《行政法》中，威廉韋德首次醒目地把越權無效提升為“司法權的憲法基礎”之一，與法治、議會主權、政府守法相提并論。

三、英國越權無效原則存在的主要問題

在英國行政法快速發(fā)展的同時，對行政法的研究特別是對司法審查的憲政基礎的研究卻沒有跟上腳步，這就導致了20世紀90年代開始對越權無效原則的爭論。很多學者都對越權無效原則提出了挑戰(zhàn)并表達了不同意見，認為無效原則具有不確定性、脫離現(xiàn)實、自相矛盾以及偏離公法范圍等缺陷。

(一)不確定性

對確權無效原則一個有力的批評是它的不確定性，越權原則沒有提供指導應該適用哪種司法審查的標準，法院決定審查到何種程度可以尋求議會的立法意圖，權限始終含糊不清，無法提供一個真正的理由給司法判決，對管轄問題的司法審查可以證明這一點。作為法律史問題，英國法院已經(jīng)采取了許多不同的方法來確定管轄錯誤。而越權無效原則沒有提供任何指引，沒有告訴人們審查這些標準哪些該適用，也沒有告訴人們是否司法審查的標準應該由法院來判斷其含義。越權無效原則的靈活性可以維持法院簡單服從議會意圖的外表，但正是由于這種特殊的靈活性，最終奪走了所有讓人確信的理由。因為議會意圖可以用來將幾乎所有類型的司法管轄權合法化，所以它失去了合法化特定管轄權的效力。

(二)脫離現(xiàn)實

對越權無效原則的另一個批評是它脫離現(xiàn)實，且不能解釋司法審查標準的發(fā)展。這突出表現(xiàn)在法院限制行政機關行使自由裁量權，雖然英國傳統(tǒng)的做法是提及議會的意圖來說明這種限制的合理性，議會只希望這種權力能在相關因素、合理和正當目的基礎上行使。而這將帶來兩個問題，一是議會立法往往不會提供法院任何關于行政自由裁量權的司法控制的指引;二是通過對行政裁量權控制的歷史發(fā)展的問題，就可以發(fā)現(xiàn)求助于議會意圖的不現(xiàn)實。

(三)自相矛盾

越權無效原則還有一個問題是自相矛盾，這在尋求通過排除條款排除司法審查中最為明顯，英國的憲政理論是議會有權對任何事項立法，從理論上來講法院必須執(zhí)行，如果司法審查的理由是法院據(jù)此實現(xiàn)議會意圖而議會已在立法中明確指出不希望法院干涉，這將產(chǎn)生爭議，越多人為的搜索立法意圖的合法地位，整個越權無效原則變得越來越自相矛盾和越發(fā)不合理了。

(四)偏離公法范圍

對于所有的爭議，至少有理由認為越權無效原則作為司法審查的基礎與那些法律授權的機構有關。然而法院擴展了越權無效原則，使其利用到許多傳統(tǒng)意義上不是公共機構的組織。例如行業(yè)協(xié)會、工會這些組織，它們不能從法規(guī)或英王特權中獲得權力，但實際上享有壟斷權。法院在相當長的時期對這類機構適用公法或類似的原則。對這類機構適用越權原則而未大幅度改變其含義是很困難的，這類機構沒有從法規(guī)中得到權力，無法通過法院來實現(xiàn)議會意圖的合理化。批判者認為普通法才是司法審查的基礎，法院司法審查時應該以普通法為理由，而不必尋求議會意圖，法院在司法審查中具有司法創(chuàng)造性。普通法理論認為司法審查是普通法創(chuàng)造的，是由于法院發(fā)展了符合法治與正義的司法審查原則。與傳統(tǒng)越權理論需要議會意圖不同的是，普通法理論認為法院發(fā)展的原則不需要議會立法意圖的掩飾。

四、越權無效原則在中國行政法中的運用

(一)學者關于行政越權的解釋

對行政越權的含義，在中國不同的學者有不同的解釋，總結起來主要有這樣三點:一是從整個行政行為的角度出發(fā)，認為行政機關超越職權是指行政機關行使行政職權時，超越了法律、法規(guī)賦予的權力范圍。二是從具體行政行為的角度出發(fā)，認為行政機關超越職權是指行政機關及其工作人員以及法律、法規(guī)授權或行政機關委托的組織實施的具體行政行為超越了法律、法規(guī)規(guī)定的權利范圍。三是從超越職權的表現(xiàn)形式的角度出發(fā)，認為行政機關超越職權是指行政機關實施了無權實施的行為。

上述幾種觀點也集中在這樣幾個問題上產(chǎn)生了爭議:一是行政越權的主體問題，有人認為是行政機關;有人認為是行政機關及其工作人員;還有人認為是行政機關及其工作人員、授權的組織和委托的組織。二是行政越權的范圍問題，行政越權當然包括行政權，但是否應該包括立法權、司法權、檢察權等其他權力。三是構成行政越權的行政行為問題，具體行政行為超越行政行為當然屬于行政越權，但是抽象行政行為是否也構成行政越權。

(二)立法關于行政越權的解釋

英國行政法對越權的解釋幾乎包括了所有的違法情形，即:(1)違反管轄條件;(2)違反明確的法定程序;(3)不正當?shù)奈?(4)不合理;(5)不相關的考慮;(6)不適當?shù)膭訖C;(7)違反自然正義;(8)案卷表面錯誤。

我國行政法對越權的解釋則較窄，《行政訴訟法》第54條規(guī)定了行政行為的六種違法情形，越權只是其中之一。行政行為的六種違法情形包括:(1)主要證據(jù)不足;(2)適用法律、法規(guī)錯誤;(3)違反法定程序;(4)超越職權;(5)濫用職權;(6)不履行或拖延履行法定職責。其中，越權包括下述四種情形:其一，無權限。即行政機關做了應由行政相對人自行解決的或者應由市場調節(jié)解決的或者應由社會團體、組織自律解決的事項，行政機關實施的該項行為既沒有法律法規(guī)的明確規(guī)定，也沒有相應的授權或委托。其二，級別越權。即下級行政機關行使了應由上級行政機關行使的職權，或者行政機關的內部機構行使了應由行政機關本身行使的職權，或者行政機關的工作人員行使了應由行政機關負責人行使的職權。其三，事務越權。即原主管甲事務的行政機關行使了主管乙事務的行政機關的職權。其四，地域越權。即甲地域的行政機關行使了乙地域的行政機關的職權。

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