李文江

（河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

我國(guó)銀行業(yè)壟斷行為及其法律規(guī)制

李文江

（河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

2013年開(kāi)始，國(guó)家發(fā)改委抽調(diào)和組織萬(wàn)人對(duì)我國(guó)銀行業(yè)亂收費(fèi)進(jìn)行徹查，旨在糾正銀行業(yè)的價(jià)格壟斷行為。為了從法律上有效規(guī)制銀行業(yè)壟斷行為，需要界定銀行業(yè)壟斷行為，分析其具體表現(xiàn)；論證銀行業(yè)對(duì)反壟斷法的適用性；思辨我國(guó)銀行業(yè)壟斷規(guī)范的理論障礙和法律缺位；充分借鑒美歐先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的，同時(shí)提出立法建議。

銀行業(yè)；反壟斷；壟斷行為；行政壟斷

一、銀行業(yè)壟斷行為及其表現(xiàn)

從歷史上看，我國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了人民銀行獨(dú)家支撐、工農(nóng)中建四大行共同壟斷和多類(lèi)型銀行共存的三個(gè)階段。從現(xiàn)實(shí)情況看，銀行業(yè)主體多元化，且迅速增加，使得銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈，似乎打破了行業(yè)壟斷的存在。難怪在2010年中國(guó)銀行家論壇上，中國(guó)建設(shè)銀行總行陳佐夫副行長(zhǎng)認(rèn)為我國(guó)銀行業(yè)不存在壟斷。但是，在金融消費(fèi)過(guò)程中，讓人們真切感受到的銀行一些經(jīng)營(yíng)行為明顯存在壟斷，而且已經(jīng)引起國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督和反壟斷局的“萬(wàn)人檢查銀行業(yè)”。

（一）銀行業(yè)壟斷行為的界定

我國(guó)《反壟斷法》將壟斷行為歸納為四種情形，即經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議行為，經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位行為，經(jīng)營(yíng)者集中行為，經(jīng)營(yíng)者濫用行政權(quán)力排除或限制競(jìng)爭(zhēng)行為。根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，銀行業(yè)壟斷行為是指?jìng)€(gè)別商業(yè)銀行為了自身目的，利用經(jīng)濟(jì)和其他手段，對(duì)銀行業(yè)市場(chǎng)進(jìn)行操縱或支配、排除和限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。通過(guò)分析，可以看出該行為具有三個(gè)特征：一是實(shí)施壟斷行為的商業(yè)銀行具有特定性，一般是指大型商業(yè)銀行，因?yàn)閷?shí)施壟斷行為的銀行具有壟斷能力和巨大規(guī)模。二是行為標(biāo)準(zhǔn)的確定性，即銀行業(yè)壟斷必須依據(jù)我國(guó)反壟斷法規(guī)制的四種壟斷行為標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)商業(yè)銀行不是行政機(jī)關(guān)，不具有行政壟斷行為的主體資格，因此我國(guó)銀行業(yè)中不存在行政壟斷行為。三是具體行為的突出性，商業(yè)銀行的壟斷行為集中表現(xiàn)在價(jià)格壟斷、達(dá)成壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位。

（二）銀行業(yè)壟斷行為的表現(xiàn)

（1）商業(yè)銀行濫用市場(chǎng)支配地位的行為。據(jù)筆者調(diào)查和親身經(jīng)歷，目前在我國(guó)，除了地方性小銀行，無(wú)論是大銀行還是股份制銀行，都存在著濫用市場(chǎng)支配地位的行為，一定程度上侵害了社會(huì)公共利益和銀行消費(fèi)者的合法權(quán)益。該行為具體表現(xiàn)在：一是在面對(duì)大小客戶(hù)的服務(wù)上，難以做到一視同仁，對(duì)小微客戶(hù)往往設(shè)置服務(wù)門(mén)檻，如對(duì)在銀行開(kāi)立基本賬戶(hù)的小公司，設(shè)立存款余額限制，明顯存在歧視小微企業(yè)的行為。[1]二是變相提高利率行為，如商業(yè)銀行為了應(yīng)付上級(jí)行存款考核，對(duì)公司客戶(hù)的貸款不讓直接使用，只能全額保證金開(kāi)具銀行承兌匯票，甚至多開(kāi)多貼；對(duì)個(gè)人貸款，不僅上浮貸款利率，而且必須有貸款額50%的存款收益。三是實(shí)施強(qiáng)行有償服務(wù)行為，如對(duì)于貸款客戶(hù)強(qiáng)行要求員工辦理借記卡、信用卡；在購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)辦理房屋抵押貸款時(shí)必須同時(shí)辦理房貸強(qiáng)制保險(xiǎn)等搭售行為；部分商業(yè)銀行充分利用給客戶(hù)貸款所處于優(yōu)勢(shì)地位，自主設(shè)定不合法的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，如貸款審批費(fèi)、財(cái)務(wù)顧問(wèn)費(fèi)、融資顧問(wèn)費(fèi)等，作為貸款發(fā)放的前置條件，如中國(guó)銀行某分行對(duì)個(gè)人貸款收取的貸款審批費(fèi)；有的商業(yè)銀行為了完成“手續(xù)費(fèi)”“理財(cái)費(fèi)”任務(wù)，與貸款客戶(hù)簽訂常年顧問(wèn)型業(yè)務(wù)服務(wù)合同，收取較高標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用。其實(shí)，這些收費(fèi)通常是以犧牲貸款質(zhì)量為代價(jià)的，如某銀行向高校發(fā)放了6億元的貸款，每年收取顧問(wèn)費(fèi)60萬(wàn)元。這些行為的本質(zhì)就是排斥競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)行交易。2008年，建設(shè)銀行重慶分行遭遇某企業(yè)就以拒絕交易、強(qiáng)制收費(fèi)等理由的反銀行業(yè)壟斷第一案。

（2）銀行業(yè)壟斷協(xié)議行為。我國(guó)銀行業(yè)中的壟斷協(xié)議行為大多是由大型銀行經(jīng)常性地串通起來(lái)進(jìn)行銀行業(yè)務(wù)收費(fèi)。如2003年上海市8家商業(yè)銀行，統(tǒng)一將個(gè)人住房貸款的提前還貸行為列為違約行為，對(duì)提前還貸收取違約金。此行為是一種典型的橫向限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。2006年，交通銀行為又率先對(duì)在ATM機(jī)上銀行卡跨行查詢(xún)進(jìn)行收費(fèi)，工、農(nóng)、中、建四大國(guó)有商業(yè)銀行及時(shí)跟進(jìn)，國(guó)內(nèi)多家媒體發(fā)出質(zhì)疑，“究竟是國(guó)際慣例還是壟斷行為”。透視該收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定，銀行卡跨行收費(fèi)實(shí)際上是中國(guó)銀聯(lián)與幾大銀行協(xié)議一致的結(jié)果，事先并未通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等形式征求消費(fèi)者意見(jiàn)，是一種典型的價(jià)格卡特爾行為。[2]屬于此類(lèi)收費(fèi)的還有小額賬戶(hù)管理費(fèi)、借記卡年費(fèi)等。

銀行業(yè)的價(jià)格壟斷和壟斷利潤(rùn)已經(jīng)引起多方關(guān)注。2011年8月份，國(guó)家發(fā)改委調(diào)查處理了多家銀行違規(guī)收取個(gè)人賬戶(hù)密碼掛失收費(fèi)問(wèn)題，對(duì)涉及的工商銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行和郵儲(chǔ)銀行進(jìn)行了通報(bào)批評(píng)，對(duì)有問(wèn)題的收費(fèi)項(xiàng)目11類(lèi)34項(xiàng)予以取消。也由此發(fā)現(xiàn)了銀行業(yè)壟斷收費(fèi)問(wèn)題的嚴(yán)重性，為此國(guó)家發(fā)改委從系統(tǒng)內(nèi)抽調(diào)1萬(wàn)余人，重拳出擊銀行業(yè)壟斷行為。

（3）銀行業(yè)具有限制競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)的并購(gòu)行為。銀行業(yè)的集中又稱(chēng)銀行兼并、銀行收購(gòu)，指在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，一家銀行為取得另一家銀行的控制權(quán)，有償收購(gòu)其部分或全部股權(quán)。就并購(gòu)主體不同，銀行并購(gòu)還可分為：銀行間并購(gòu)和集中；銀行對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的并購(gòu)；銀行對(duì)工商企業(yè)的并購(gòu)。[3]美國(guó)、加拿大、英國(guó)等的金融機(jī)構(gòu)都曾分別參與了我國(guó)交通銀行、興業(yè)銀行、南京商行等的股權(quán)收購(gòu)。在國(guó)內(nèi)，我國(guó)規(guī)定成立金融租賃公司、村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)，都必須有一家銀行或金融機(jī)構(gòu)作發(fā)起人和主要投資人，無(wú)不體現(xiàn)了并購(gòu)中的競(jìng)爭(zhēng)限制。

（三）行政壟斷是導(dǎo)致銀行業(yè)壟斷的主要誘因

不少學(xué)者都對(duì)引起銀行業(yè)壟斷的原因進(jìn)行了多維分析，但筆者認(rèn)為，其主要誘因是行政壟斷。如在我國(guó)大中型商業(yè)銀行股東中，幾乎都是國(guó)有控股，就連地方商業(yè)銀行也是地方政府控股。只要國(guó)有壟斷的地位不改變，必然導(dǎo)致商業(yè)銀行市場(chǎng)行為的同質(zhì)性?xún)A向。由此可見(jiàn)，要促使商業(yè)銀行間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，就必須改變和優(yōu)化商業(yè)銀行的股本結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多主體并存的結(jié)構(gòu)狀況。

行政壟斷式的經(jīng)濟(jì)改革路徑導(dǎo)致了銀行業(yè)的國(guó)有壟斷。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革有體制內(nèi)改革和體制外改革之分。體制外改革主要是促進(jìn)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既提高了經(jīng)濟(jì)總量，又緩解了就業(yè)問(wèn)題；體制內(nèi)改革仍然規(guī)定了投資主體的行業(yè)界限，長(zhǎng)期以來(lái)，銀行、鐵路、電力、油氣、軍工等事關(guān)國(guó)家安危的行業(yè)規(guī)定單一國(guó)有投資主體。因此，此體制內(nèi)的非開(kāi)放性改革，必然導(dǎo)致我國(guó)銀行業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的壟斷性。

政府宏觀調(diào)控職責(zé)的壓力導(dǎo)致國(guó)有銀行壟斷。不可否認(rèn)，我國(guó)改革經(jīng)歷了計(jì)劃管理淡出和市場(chǎng)機(jī)制逐步介入的一個(gè)過(guò)程。未徹底放棄管理職能的國(guó)有銀行進(jìn)入了市場(chǎng)，成為具有強(qiáng)烈擴(kuò)張欲望和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄的市場(chǎng)主體，一方面通過(guò)信貸擴(kuò)張制造了我國(guó)劇烈的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，另一方面，有承擔(dān)了代替行政約束的宏觀調(diào)控職能。

二、我國(guó)規(guī)制銀行業(yè)壟斷行為的理論障礙和制度缺位

（一）理論障礙

關(guān)于銀行業(yè)是否適用于反壟斷法，多有爭(zhēng)論。有不少學(xué)者認(rèn)為，銀行業(yè)應(yīng)適用豁免，排除在反壟斷法的規(guī)制之外。[4]其理由：一是商業(yè)銀行與其說(shuō)是經(jīng)營(yíng)貨幣，倒不如說(shuō)是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)的兩端，一端是存款人，可謂硬負(fù)債，到期必須支付；另一端是軟資產(chǎn)，到期未必可以收回，區(qū)別于一般企業(yè)，一旦經(jīng)營(yíng)不善，不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還可能引起社會(huì)不穩(wěn)定。因此，適當(dāng)豁免對(duì)銀行業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，可以避免銀行業(yè)的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。二是銀行業(yè)屬特殊企業(yè)，提供公共產(chǎn)品服務(wù)，已經(jīng)實(shí)施政府管制，沒(méi)有必要再以反壟斷法進(jìn)行規(guī)制。對(duì)于上述觀點(diǎn)，筆者想從實(shí)然和應(yīng)然兩個(gè)層次進(jìn)行分析。

（1）從實(shí)然層次分析，反壟斷的對(duì)象是行為而非行業(yè)。我國(guó)《反壟斷法》第13條、14條都對(duì)橫向壟斷協(xié)議和非橫向壟斷協(xié)議作出了禁止性規(guī)定；第15條對(duì)6種行為作出了豁免規(guī)定；第56條是對(duì)農(nóng)業(yè)的適用除外規(guī)定。這些規(guī)定都是從行為角度出發(fā)的。銀行業(yè)雖然事關(guān)國(guó)家金融安全，但是，如果其行為形成壟斷，適用反壟斷法并無(wú)不妥。有學(xué)者借用第7條規(guī)定，企圖構(gòu)成銀行業(yè)不適用反壟斷的障礙①《反壟斷法》第7條：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。前款規(guī)定行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營(yíng)，誠(chéng)實(shí)守信，嚴(yán)格自律，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，不得利用其控制地位或者專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)地位損害消費(fèi)者利益。”，事實(shí)上，此條強(qiáng)調(diào)國(guó)有經(jīng)濟(jì)地位的同時(shí)，體現(xiàn)了保護(hù)與監(jiān)督并存的態(tài)度，并非對(duì)包括銀行業(yè)在內(nèi)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)給予反壟斷的豁免。第2條：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的壟斷行為，適用本法；中華人民共和國(guó)境外的壟斷行為，對(duì)境內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生排除、限制影響的，適用本法。”由上述規(guī)定可見(jiàn)，無(wú)論行為主體如何，凡是構(gòu)成壟斷行為的，都必須遵照《反壟斷法》規(guī)定予以處罰。世界上反壟斷法的立法趨勢(shì)也證明，多數(shù)國(guó)家都已以行業(yè)豁免轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)行為豁免。黨的十八大以來(lái)，也正在將民營(yíng)經(jīng)濟(jì)引入電信、鐵路、石油、天然氣、銀行等限制競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，《反壟斷法》的行業(yè)豁免明顯減少，行為成為主要豁免對(duì)策。[5]

（2）從應(yīng)然層次分析，盡管銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，但銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)與壟斷的關(guān)系并非是對(duì)立的，反壟斷絕不會(huì)威脅國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)非來(lái)自?xún)?nèi)部和外部，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在有章不循、有法不依，制約不夠、操作混亂；外部風(fēng)險(xiǎn)主要是政府干預(yù)。政府干預(yù)代替了銀行自主權(quán)，銀行貸款流向風(fēng)險(xiǎn)較大的領(lǐng)域，反而是銀行擺脫了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，甚至對(duì)不良貸款的處置也產(chǎn)生了惰性?？梢?jiàn)，壟斷只能使銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)加劇，不僅不利于金融市場(chǎng)穩(wěn)定，而且影響貨幣傳導(dǎo)途徑，削弱了貨幣政策效果。因此，在我國(guó)銀行業(yè)逐步打破壟斷，完全依靠競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是商業(yè)銀行擺脫危機(jī)的必然選擇。

（二）制度缺位

我國(guó)雖然頒布了《反壟斷法》，但并沒(méi)有對(duì)制止銀行業(yè)壟斷作出具體的規(guī)定：一是缺少對(duì)銀行業(yè)壟斷行為的法律界定。二是反壟斷法所規(guī)范的內(nèi)容比較原則，僅是適用于所有企業(yè)的一般性規(guī)定，雖然對(duì)市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定、經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)等做出了明確規(guī)定，但是，在審查標(biāo)準(zhǔn)中缺少對(duì)相關(guān)市場(chǎng)、市場(chǎng)份額、市場(chǎng)集中度等作出進(jìn)一步的界定。因此，制止銀行業(yè)壟斷行為時(shí)缺少法律依據(jù)。三是我國(guó)反壟斷法規(guī)定了反壟斷豁免制度和在壟斷協(xié)議和經(jīng)營(yíng)者集中方面的除外制度，雖然實(shí)踐中有人提出商業(yè)銀行壟斷適用豁免制度，但制度本身并沒(méi)有明確商業(yè)銀行屬于壟斷豁免行業(yè)。

三、歐美銀行業(yè)壟斷行為規(guī)制的借鑒

（一）美國(guó)銀行業(yè)壟斷行為的規(guī)制

美國(guó)反銀行業(yè)壟斷主要是針對(duì)銀行業(yè)中的并購(gòu)行為。一方面，美國(guó)專(zhuān)門(mén)制定了針對(duì)銀行并購(gòu)的反壟斷法律，如銀行控股公司法案、銀行兼并法案、州際銀行業(yè)務(wù)和分支機(jī)構(gòu)效率法案等。另一方面，明確規(guī)定反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)和銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)是銀行業(yè)的反壟斷機(jī)構(gòu)。要求銀行兼并和收購(gòu)活動(dòng)必須征得聯(lián)邦銀行主管當(dāng)局的批準(zhǔn)，銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)銀行業(yè)壟斷行為的初步認(rèn)定，司法部有權(quán)提出不同意見(jiàn)。[6]在銀行業(yè)反壟斷審查中，主要考慮的因素：一是界定銀行行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響；二是通過(guò)對(duì)目標(biāo)銀行的市場(chǎng)占有率進(jìn)行分析，考察其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效果的影響；三是分析銀行市場(chǎng)份額高的原因，既有不利于競(jìng)爭(zhēng)的，又有利于競(jìng)爭(zhēng)的，因此，必須考慮兩者抵消后的效果；四是銀行業(yè)行為是否滿(mǎn)足公眾需要。

（二）歐盟銀行業(yè)壟斷行為的規(guī)制

在歐盟，電信、銀行、保險(xiǎn)等都屬于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，銀行業(yè)行為當(dāng)然受到反壟斷法規(guī)范。歐盟的銀行并購(gòu)極其少見(jiàn)，加上歐盟希望形成一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)，有效應(yīng)對(duì)外來(lái)金融的沖擊，對(duì)銀行業(yè)并購(gòu)的監(jiān)管相當(dāng)寬松。但對(duì)聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)、濫用市場(chǎng)支配地位等壟斷行為的監(jiān)管十分嚴(yán)格。其理由在于歐盟競(jìng)爭(zhēng)法賦予反壟斷行政機(jī)構(gòu)雙重的權(quán)力，既有對(duì)壟斷行為的調(diào)查權(quán)，又具有對(duì)案件的審理和裁決權(quán)，是典型的行政執(zhí)法的模式，該機(jī)構(gòu)既是具有檢察官的職能，又具有法官的身份。2000年，歐盟委員會(huì)曾指控德國(guó)和荷蘭銀行聯(lián)合制定并執(zhí)行貨幣兌換服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，侵犯了消費(fèi)者利益，構(gòu)成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。2011年，歐盟委員會(huì)又對(duì)高盛等16家銀行的公司和主權(quán)債務(wù)信用違約的反壟斷調(diào)查。

（三）啟示

分析歐美銀行業(yè)壟斷的規(guī)制模式，我們得到如下啟示：第一，鑒于銀行業(yè)的特殊性，歐美都設(shè)立了銀行主管機(jī)關(guān)或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)，類(lèi)似我國(guó)的銀監(jiān)會(huì)；第二，如何明確反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和相互關(guān)系，美國(guó)的做法是反壟斷機(jī)構(gòu)和銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管銀行業(yè)壟斷，歐盟由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管。綜合世界各國(guó)對(duì)銀行業(yè)壟斷進(jìn)行規(guī)制的機(jī)構(gòu)情況，可以分為反壟斷機(jī)構(gòu)獨(dú)任型、以反壟斷機(jī)構(gòu)為主型、反壟斷機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管型。依據(jù)我國(guó)實(shí)際，可以由反壟斷機(jī)構(gòu)和銀監(jiān)會(huì)共同負(fù)責(zé)查處銀行業(yè)壟斷行為。

四、我國(guó)銀行業(yè)壟斷行為法律規(guī)制的完善

（一）制定銀行業(yè)反壟斷的法律規(guī)范

在我國(guó)，關(guān)于完善銀行業(yè)反壟斷法規(guī)，有兩種選擇：一是制定專(zhuān)門(mén)的銀行業(yè)反壟斷法規(guī)；二是從不同角度分別制定反銀行業(yè)壟斷的辦法，作為《反壟斷法》的配套規(guī)定。鑒于國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部和國(guó)家工商總局都設(shè)有反壟斷局，筆者建議我國(guó)銀行業(yè)反壟斷立法上，可以在已有《反壟斷法》的基礎(chǔ)上，上述三個(gè)部門(mén)加上銀監(jiān)會(huì)從各自部門(mén)出發(fā)，擬定銀行業(yè)反壟斷規(guī)章，作為《反壟斷法》的實(shí)施細(xì)則。國(guó)家發(fā)改委主要負(fù)責(zé)商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格的管理和監(jiān)督，具體措施上，第一，明確實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)和商業(yè)銀行自主定價(jià)相結(jié)合，實(shí)行指導(dǎo)價(jià)格的范圍：一是人民幣基本結(jié)算類(lèi)業(yè)務(wù)，包括銀行匯票、銀行承兌匯票、本票、支票、匯兌、委托收款、托收承付；二是中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、國(guó)家發(fā)改委根據(jù)對(duì)個(gè)人、企事業(yè)的影響程度以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況確定的商業(yè)銀行服務(wù)項(xiàng)目。①2003年，國(guó)家發(fā)改委和銀監(jiān)會(huì)《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》。第二，規(guī)定各家商業(yè)銀行在制定服務(wù)價(jià)格時(shí)，既要遵守國(guó)家有關(guān)價(jià)格法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，又要遵循合理、公開(kāi)、誠(chéng)信、質(zhì)價(jià)相符和保本微利的原則，嚴(yán)格禁止利用服務(wù)價(jià)格進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。第三，指導(dǎo)價(jià)格由國(guó)家發(fā)改委制定和調(diào)整，主要對(duì)具體服務(wù)項(xiàng)目的基準(zhǔn)價(jià)格和浮動(dòng)幅度作出規(guī)定。商務(wù)部及其所屬的反壟斷局主要負(fù)責(zé)依法審查經(jīng)營(yíng)者集中行為，并對(duì)我國(guó)企業(yè)在國(guó)外的反壟斷應(yīng)訴工作進(jìn)行指導(dǎo)。國(guó)家工商總局及其所屬的反壟斷與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局，主要負(fù)責(zé)對(duì)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行反壟斷執(zhí)法。在配套政策制定中，上述三個(gè)部委應(yīng)該會(huì)同國(guó)家銀監(jiān)會(huì)共同進(jìn)行，首先，可以以列舉方法對(duì)銀行業(yè)壟斷行為進(jìn)行界定；其次，明確銀行業(yè)壟斷行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序；再次，銀行業(yè)壟斷行為的處罰辦法。

（二）完善銀行業(yè)壟斷行為豁免制度

我國(guó)《反壟斷法》第28條規(guī)定了豁免制度?，F(xiàn)實(shí)中，一方面壟斷協(xié)議和經(jīng)營(yíng)者集中會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)，另一方面，這一壟斷行為帶來(lái)的利益超過(guò)了所帶來(lái)的危害，此時(shí)，可以對(duì)此壟斷行為予以制度豁免。我國(guó)銀行業(yè)壟斷行為的豁免需要對(duì)照此標(biāo)準(zhǔn)，也可以參照我國(guó)關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定，②2006年8月8日，我國(guó)商務(wù)部、國(guó)資委、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家工商總局、證監(jiān)督會(huì)共同頒布的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》。盡快制定銀行業(yè)壟斷的行為豁免制度。具體規(guī)定豁免申請(qǐng)、豁免審查程序和審查原則，對(duì)于嚴(yán)重侵害廣大儲(chǔ)戶(hù)利益的壟斷行為，必須嚴(yán)厲制裁。

（三）強(qiáng)化銀行業(yè)并購(gòu)的反壟斷審查

銀行業(yè)并購(gòu)直接影響我國(guó)銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)秩序，為此，我國(guó)有關(guān)法律對(duì)銀行業(yè)并購(gòu)審查作出了明確規(guī)定。從法條規(guī)定看，我國(guó)銀行業(yè)并購(gòu)審查審批機(jī)關(guān)是國(guó)家銀監(jiān)會(huì)。為了金融安全，銀監(jiān)會(huì)在審查銀行業(yè)并購(gòu)尤其外資并購(gòu)時(shí)，建議考慮兩個(gè)因素：第一，通過(guò)配套政策規(guī)定，科學(xué)認(rèn)定銀行業(yè)兼并是否構(gòu)成壟斷行為。在外資銀行并購(gòu)行為審查中，應(yīng)該借鑒美國(guó)反銀行壟斷額經(jīng)驗(yàn)，一方面從商業(yè)線(xiàn)和地域線(xiàn)來(lái)界定產(chǎn)品市場(chǎng)和地理市場(chǎng)，另一方面，從限制效果來(lái)分析市場(chǎng)集中程度，并適當(dāng)考慮社會(huì)需求。第二，完善銀行業(yè)并購(gòu)的反壟斷審查的法律依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)有的《反壟斷法》《商業(yè)銀行法》《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》雖然設(shè)置經(jīng)營(yíng)者集中的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但僅僅是銀監(jiān)會(huì)審查外資銀行參股我國(guó)商業(yè)銀行的依據(jù)。如果真正發(fā)揮反壟斷審查的作用，還應(yīng)該增加國(guó)家安全審查條款，并明確安全審查的機(jī)關(guān)。

（四）完善銀行業(yè)壟斷侵權(quán)的救濟(jì)制度

在此內(nèi)容中，筆者重點(diǎn)論述反壟斷的訴訟和舉證制度。首先，在反銀行壟斷訴訟中，由于訴訟主體眾多，即廣大銀行產(chǎn)品消費(fèi)者個(gè)體參與訴訟幾乎不可能，或只能使訴訟權(quán)利落空，因此，筆者建議借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建集團(tuán)訴訟制度，通過(guò)集團(tuán)訴訟的擴(kuò)張力，讓廣大消費(fèi)者獲得充分的救濟(jì)。其次，明確訴訟中的舉證責(zé)任。鑒于銀行產(chǎn)品消費(fèi)者在訴訟中處于弱勢(shì)地位，難以承擔(dān)舉證責(zé)任，建議：一是改革反銀行壟斷訴訟的舉證責(zé)任規(guī)則，如設(shè)置舉證責(zé)任倒置規(guī)制，即由銀行產(chǎn)品消費(fèi)者證明自身因壟斷行為而遭受損失的事實(shí)，其他證明責(zé)任由銀行壟斷者來(lái)承擔(dān)，即由銀行提出自己沒(méi)有實(shí)施壟斷行為的證明。二是在反壟斷民事訴訟舉證制度上，銀行消費(fèi)者可以申請(qǐng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)搜集證據(jù)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以幫助。因?yàn)楹豌y行消費(fèi)者相比，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有強(qiáng)大的公共權(quán)力，負(fù)有查處銀行業(yè)壟斷行為的法定職責(zé)，并且由它們出具證明銀行存在壟斷行為的證據(jù)也更加具有權(quán)威性。三是在反壟斷民事訴訟舉證制度上，還應(yīng)當(dāng)確認(rèn)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)針對(duì)壟斷行為所做出的裁決具有司法上的約束力。在進(jìn)行私人反銀行壟斷訴訟時(shí)，銀行消費(fèi)者對(duì)于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)裁決中所確認(rèn)的事實(shí)，可以免除其對(duì)違法事實(shí)的證明責(zé)任。

[1]席月民，我國(guó)銀行業(yè)反壟斷執(zhí)法難題[J].法學(xué)雜志，2008，（1）.

[2]林麗敏.《反壟斷法》對(duì)我國(guó)銀行業(yè)壟斷的影響[J].福建財(cái)會(huì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（4）：11-14.

[3]曹軍.銀行并購(gòu)問(wèn)題研究[M].北京：中國(guó)金融出版社，2005：35-36.

[4]時(shí)建中.反壟斷法——詿典釋評(píng)與學(xué)理探源[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008:6.

[5]張瑞萍，反壟斷法豁免制度變化與趨勢(shì)分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008：298.

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（責(zé)任編輯：賈偉）

1003-4625（2014）08-0079-04

F832.1

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2014-06-12

李文江（1964-），河南林州人，法學(xué)博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：金融法，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法。