李奎連

(安徽大學 法學院,安徽 合肥 230601)

檢察機關的內設機構是檢察權運行的載體,檢察權能否得到全面、公正、高效的行使,一定程度上取決于內設機構設置是否科學合理。我國現(xiàn)行人民檢察院組織法是在對1954 年組織法修改完善的基礎上于1979 年制定通過的,雖然經過1983 年、1986 年兩次修改,但是隨著我國經濟社會的不斷發(fā)展和司法體制改革的深入,檢察院組織法在許多方面尤其是檢察機關的內部機構設置方面,積累了很多突出問題,已不能適應我國法治建設和檢察工作發(fā)展的需要,亟待對檢察機關內設機構進行調整和完善,以保證檢察權得到全面、公正、高效的行使。

一、我國檢察機關內設機構的現(xiàn)狀

內設機構是指獨立機構的內部組織,又稱內部機構。內設機構一般不能單獨用本機構的名義對外行使職權,是通過所從屬的獨立機構的名義來行使所賦予的職權。根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《檢察院組織法》)第二十條規(guī)定:“最高人民檢察院根據(jù)需要,設立若干檢察廳和其他業(yè)務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業(yè)務機構?！蹦壳?我國檢察機關的內設機構可以分為領導機構、業(yè)務機構和非業(yè)務機構,地方各級人民檢察院的內設機構大體上與此相對應。根據(jù)《檢察院組織法》第三條規(guī)定:“各級人民檢察院設檢察長1人,副檢察長和檢察員若干人,檢察長統(tǒng)一領導檢察院的工作。各級人民檢察院設立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制,在檢察長的主持下,討論決定重大案件和其他重大問題?！睓z察委員會是檢察機關的領導機構,其職責是在檢察長的主持下討論決定重大案件和其他相關的重大問題。

當前,我國各級檢察院內設的業(yè)務機構不完全一致,但是一般設有以下業(yè)務機構:(1) 反貪污賄賂檢察機構,即反貪污賄賂局；(2) 瀆職侵權檢察機構,即反瀆職侵權局；(3) 偵查監(jiān)督機構；(4) 刑事公訴機構；(5) 控告、申訴檢察機構；(6) 監(jiān)所檢察機構；(7) 民事、行政檢察機構；(8) 職務犯罪預防機構；(9) 檢察技術機構；(10) 案件管理部門,即案件管理辦公室。非業(yè)務機構,有時也可以稱為檢察管理機構,負責檢察院的人、財、物的管理工作，一般包括以下機構:政治人事部門,行政管理部門,財物管理部門。

二、我國檢察機關內設機構存在的問題

我國檢察機關內設機構存在的大量問題是長時間積累的一種結果,產生這些問題的原因是多種多樣的,這些問題不僅嚴重影響了檢察機關工作的開展,也在一定程度上阻礙了司法改革的步伐。

(一) 內設機構龐雜、職能重疊

就最高人民檢察院而言,無論是領導機構、業(yè)務機構還是非業(yè)務機構,三者數(shù)目的總和比較大。從最高人民檢察院公布的數(shù)據(jù)來看,22個一級內設機構的數(shù)量與國務院部委的數(shù)量接近,如果加上二級內設機構和事業(yè)單位,最高人民檢察院內設機構的數(shù)量將超過國務院部委的數(shù)量。然而1949 年最高人民檢察署成立時,設置了6 個內設機構,其中3 個綜合部門,3 個業(yè)務部門。地方各級檢察機關的內設機構數(shù)量更不用說,雖然中共中央辦公廳關于印發(fā)《地方各級人民檢察院機構改革意見》的通知(中辦法【2001】9號)中明確規(guī)定省級人民檢察院內設機構一般設置為15個左右,但實際上省級檢察院一般在20個左右,如果加上二級內設機構，其總數(shù)將更多。市、縣兩級隨著所轄區(qū)域的減小,相應的內設機構也在減少,一般在15個左右。根據(jù)《最高人民檢察院〈人民檢察院刑事訴訟規(guī)則〉(試行)》的規(guī)定,全國各地檢察機關在2013年紛紛設立了案件管理機構(案件管理辦公室)。隨著時間的推移,檢察機關的內設機構數(shù)量越來越多。這一方面是由于社會的發(fā)展使檢察機關法律職能不斷擴展和檢察業(yè)務不斷增多而產生,另一方面是在設置內設機構時缺乏充分考慮人力資源成本所導致。內設機構過多必然導致案件或信息需要在內部經過多環(huán)節(jié)的流轉,由此帶來的是較低的工作效率。此外,作為國家法律監(jiān)督機關,如此之多的內設機構,不僅需要大量的人力資源,而且也會出現(xiàn)機構之間的職能重疊。例如,反貪污賄賂局與反瀆職侵權局之間,在查處職務犯罪方面存在職能重疊,無論是反貪污賄賂局還是反瀆職侵權局,雖然側重點會有不同,但是二者均是圍繞查處職務犯罪開展工作,以打擊貪污腐敗為重點,以實現(xiàn)社會公平、正義與和諧、穩(wěn)定。

(二) 內設機構數(shù)量不一致、名稱不統(tǒng)一

內設機構數(shù)量的一致性是系統(tǒng)具有嚴密的等級結構的體現(xiàn),也是發(fā)揮系統(tǒng)功能的保證。在我國,無論是上下級檢察機關之間,還是同級檢察機關之間,內設機構數(shù)量不一致已經成為一個較為普遍的現(xiàn)象。檢察機關內設機構數(shù)量不一致在最高人民檢察院與地方各級人民檢察院之間表現(xiàn)最為突出,最高人民檢察院設有22個一級內設機構,而有的省級人民檢察院設有18個,有的設有15個,有的則設有27個,省級人民檢察院的內設機構數(shù)量要么少于最高人民檢察院,要么多于最高人民檢察院,嚴重缺乏一致性。檢察機關內設機構名稱不統(tǒng)一的問題也很突出,主要表現(xiàn)在同級檢察機關內設機構名稱不統(tǒng)一和同一個檢察機關內設機構不統(tǒng)一兩個方面。同級檢察機關之間雖然很多內設機構的職能相同,但是名稱卻大相徑庭。例如,對于瀆職侵權檢察部門,有的檢察院稱為“瀆職侵權檢察局”,有的檢察院卻稱為“反瀆職侵權局”。同一個檢察院的內設機構雖然級別相同,但名稱卻不統(tǒng)一,有的稱為“局”,有的稱為“科”,有的稱為“室”,有的稱為“中心”。

(三) 內設機構設置標準混亂、模式不統(tǒng)一

一般情況下,檢察機關內設機構的設置是按照法律賦予檢察機關的職能來安排的,因此,檢察機關的職責與權能決定著檢察機關內設機構的數(shù)量。而事實上我國檢察機關內設機構設置并不是完全按照這個標準,可以說設置的標準五花八門。有的是以領導關系作為設置標準,如檢察委員會與其他內設機構;有的是以刑事訴訟程序階段作為設置標準,如偵查監(jiān)督科、公訴科、控告申訴科;有的是以案件的性質作為設置標準,如反貪污賄賂局與反瀆職侵權局。有學者就認為：“內部機構設置沒有統(tǒng)一分割和命名標準,導致了內設機構設置參差不齊。各內設機構的職責相互不能有效銜接,職責界限也不很清晰,直接影響了檢察職能的發(fā)揮?！睓z察機關內設機構不僅設置標準混亂,而且設置的模式也不統(tǒng)一。例如,大多數(shù)檢察院將反貪污賄賂部門與反瀆職侵權部門分開設立,而有的檢察院將二者合并設立,稱之為職務犯罪偵查局，有的檢察院設立職務犯罪預防科,有的檢察院將職務犯罪預防放在反貪污賄賂局,或者放在職務犯罪偵查局。

三、我國檢察機關內設機構的改革方向

職能,就一個機關而言,是指其職權發(fā)揮作用的主要方向。就我國檢察機關而言,其職能是指法律賦予檢察機關的職權發(fā)揮主要作用的方向。我國檢察機關內設機構改革要秉承保證檢察機關職權全面、高效、正確行使的原則,以“大部門”制為方向,以法律賦予檢察機關的職能為標準來劃分不同的內設機構。根據(jù)憲法和法律的相關規(guī)定,我國檢察機關還具有代表國家行使公訴權、偵查職務犯罪以及綜合性事務等職能。

筆者認為,根據(jù)我國檢察機關職權的法律屬性和特點,可以將其分為職務犯罪偵查權、刑事公訴權、法律監(jiān)督權以及綜合性事務權等幾部分。這些既有緊密聯(lián)系又有區(qū)別的檢察職權板塊,共同組成了一個完整的檢察權。通過這種劃分,把與職務犯罪有關的三個機構予以整合,即將反貪污賄賂偵查權、瀆職侵權檢察權與職務犯罪預防權合并為職務犯罪偵查權。刑事公訴部門不調整,予以保留,但是其不再行使刑事審判監(jiān)督權,而是專門行使刑事公訴權。將偵查監(jiān)督權、刑事審判監(jiān)督權、監(jiān)所檢察權、民事行政檢察權、控告與申訴檢察權以及案件管理權予以整合,共同組成法律監(jiān)督權。將人事、宣傳、教育培訓、監(jiān)察、紀檢、辦公室、技術、裝備、政策研究、機關黨務、老干部、檢委會辦公室等行政事務性職權整合為綜合性事務權。通過適當?shù)恼?檢察機關不同的職權板塊將由不同的內設機構予以行使。有鑒于此,我國檢察機關內設機構應當根據(jù)不同級別進行如下改革和完善。

以最高人民檢察院為例,最高人民檢察院共設有22個內設機構,根據(jù)上述檢察機關職權板塊的劃分,可將其內設機構進行適當合并以成立新的內設機構。一是將反貪污賄賂總局、瀆職侵權檢察廳和職務犯罪預防廳合并為職務犯罪偵查部,負責貪污賄賂案件和瀆職侵權案件的偵查,并結合職務犯罪案件偵查情況開展職務犯罪預防宣傳和教育。二是將公訴廳予以保留,但將其審判監(jiān)督職能予以剝離,劃歸法律監(jiān)督部門,稱之為公訴部,其專門行使刑事公訴職權。三是將偵查監(jiān)督廳、監(jiān)所檢察廳、民事行政檢察廳、控告檢察廳、刑事申訴檢察廳、鐵路運輸檢察廳、死刑復核檢察廳以及案件管理辦公室合并為法律監(jiān)督部,根據(jù)法律規(guī)定行使法律監(jiān)督職權。四是將辦公廳、政治部、法律政策研究室、紀檢組、監(jiān)察局、國際合作局、計劃財務裝備局、機關黨委、離退休干部局以及司改領導小組辦公室合并成立綜合事務部,行使相應的事務性職權。通過上述整合,檢察機關內設機構不僅職權劃分明晰,部門總數(shù)大大減少,而且解決了職能重疊、名稱不統(tǒng)一、設置標準混亂、模式不統(tǒng)一等突出問題。

地方各級人民檢察院要以最高人民檢察院的內設機構設置為藍本,來設置相應的內設機構。省級人民檢察院根據(jù)檢察機關職權劃分,一是將反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、預防處合并成立職務犯罪偵查廳,行使職務犯罪偵查和預防職權。二是將公訴一處、公訴二處(審判監(jiān)督處)予以分離,僅保留公訴一處,稱為公訴廳,專門行使刑事公訴職權。三是將公訴二處(審判監(jiān)督處)、偵查監(jiān)督一處、偵查監(jiān)督二處、監(jiān)所檢察處、民事行政檢察處、案件管理辦公室、控告申訴檢察處合并成立法律監(jiān)督廳,行使法律監(jiān)督職權。四是將政治部、辦公室、干部處、宣傳處、干部教育培訓處、基層院建設辦公室合并成立綜合事務廳,負責整個檢察院的綜合性事務,行使相應的職權。市級檢察機關也要以最高人民檢察院內設機構設置情況為標準,來設置相應的內設機構?；鶎訖z察院內設機構改革也要整合相應的內設機構,以便能夠更加全面、高效地行使檢察權。

參考文獻:

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