劉如翔

（四川師范大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610068）

一、臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的產(chǎn)生背景

2008年爆發(fā)的金融危機對我國臺灣地區(qū)金融市場造成了巨大沖擊，其中最為突出的表現(xiàn)之一是所謂“雷曼連動債事件”。在該事件中，大量投資者因為金融機構(gòu)隱匿風(fēng)險、虛假宣傳等不正當(dāng)銷售行為購買了雷曼連動債，并因雷曼公司破產(chǎn)蒙受巨額損失。由于多數(shù)臺灣地區(qū)的銀行并未直接銷售連動債，而是采用特定金錢信托方式①特定金錢信托是臺灣地區(qū)《信托業(yè)法》規(guī)定的信托方式之一，銀行作為受托人根據(jù)委托人的指示使用信托資產(chǎn)進行投資，不承諾信托資產(chǎn)的最低收益率。形式上，銀行根據(jù)投資者指示購買雷曼連動債，自身并非連動債的發(fā)行機構(gòu)或者保證機構(gòu)，同時銀行在境外購入連動債，并將其存放在境外存托機構(gòu)的保管賬戶中，連動債的發(fā)行機構(gòu)在臺灣地區(qū)也無公開募集行為，因此實務(wù)中很難適用《證券交易法》等相對完善的法律法規(guī)來保護投資者。，因此很難適用《證券交易法》《證券投資人及期貨交易人保護法》等相關(guān)規(guī)定對投資者進行保護，“對連動債之管理事實上十分松散，蓋主管機關(guān)金管會并未視之為證交法第六條之有價證券，故其發(fā)行、募集、私募或買賣均與證交法無關(guān)”[1]。由于受害者人數(shù)眾多，且缺乏具體規(guī)定和統(tǒng)一渠道來應(yīng)對相關(guān)爭議，為避免引起更大范圍的社會動蕩，臺灣地區(qū)金融監(jiān)督管理委員會出臺臨時政策，規(guī)定新臺幣一百萬元以下的爭議，交由銀行公會金融消費爭議案件評議委員會解決，一百萬元以上的爭議則由金融監(jiān)督管理委員會內(nèi)設(shè)機構(gòu)銀行局處理。

雖然“雷曼連動債事件”整體上已經(jīng)平息，但相關(guān)機構(gòu)在糾紛處置過程中所表現(xiàn)出的效率和能力等仍然受到較多質(zhì)疑。比如，銀行公會金融消費爭議案件評議委員會早在2006年就已經(jīng)成立，但在處理連動債事件之前的數(shù)年間，經(jīng)該機構(gòu)處理并有結(jié)論的案件僅有5件，而銀行公會公布的數(shù)據(jù)顯示，僅截至2009年7月移交評議委員會受理的連動債案件已高達23404件。[2]此外，評議委員會屬于銀行業(yè)協(xié)會的下設(shè)機構(gòu)，很可能受到行業(yè)利益的影響，外界對其裁判的公正性也一直存有疑問。有鑒于此，作為應(yīng)對金融危機的經(jīng)驗總結(jié)，2011年6月29日，在借鑒英國《金融服務(wù)與市場法》、英國金融申訴專員服務(wù)公司（FinancialOmbudsman Service Ltd.，F(xiàn)OS）以及新加坡金融業(yè)調(diào)解中心（Financial Industry Disputes Resolution Centre Ltd.,FIDReC）運作機制的基礎(chǔ)上，臺灣地區(qū)公布了《金融消費者保護法》，并根據(jù)該法案創(chuàng)設(shè)了獨立的糾紛解決機構(gòu)——臺灣地區(qū)金融消費評議中心（FinancialOmbudsman Institution，F(xiàn)OI），該機構(gòu)的成立標(biāo)志著臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的正式確立。

二、臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的整體印象

（一）臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的理念基礎(chǔ)——金融消費者保護

臺灣地區(qū)金融申訴專員機制創(chuàng)設(shè)的依據(jù)是《金融消費者保護法》，保護金融消費者是申訴專員機制貫徹始終的基本理念。由于該機制主要用于解決金融消費爭議，即金融機構(gòu)與金融消費者之間因為金融商品或金融服務(wù)等引發(fā)的爭議，而金融消費者在市場地位、信息資源以及經(jīng)濟實力等方面均明顯弱勢于金融機構(gòu)，為平衡各方關(guān)系，提高糾紛解決的效率，金融申訴專員機制進行了一些制度上的特別設(shè)計，比如不同的收費標(biāo)準。根據(jù)《金融消費者保護法》以及《金融消費爭議處理機構(gòu)設(shè)立及管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，評議中心的收入來源主要是向所有金融機構(gòu)收取年費，以及根據(jù)“誰使用誰承擔(dān)”的原則向涉案金融機構(gòu)收取案件處理費，金融消費者申請評議時不需要支付任何費用。再比如該機制對金融機構(gòu)和金融消費者不同的約束效力，表現(xiàn)為：第一，評議中心擁有對金融機構(gòu)的強制管轄權(quán)，在金融消費者提請評議時，金融機構(gòu)必須參與，這與普通調(diào)解或者仲裁以雙方自愿為前提不同；第二，評議中心做出的一定額度以下①根據(jù)金融監(jiān)督管理委員會2011年12月30日的公告，這一額度有著復(fù)雜的認定，主要是根據(jù)金融機構(gòu)所提供金融商品或服務(wù)的不同而有所區(qū)別，原則上投資型商品為新臺幣100萬元，非投資型商品為新臺幣10萬元，參見金融消費評議中心網(wǎng)站，http://www.foi.org.tw/FILES/一般公告區(qū)/100A301923.pdf。的評議決定，金融機構(gòu)必須接受，但如果金融消費者對評議決定不滿的，仍可以通過訴訟等其他途徑尋求救濟。

（二）臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的管轄范圍——跨行業(yè)統(tǒng)合規(guī)制

隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展以及金融控股集團的出現(xiàn)，金融行業(yè)統(tǒng)合規(guī)制逐漸成為各國立法的指導(dǎo)思想。統(tǒng)合規(guī)制的內(nèi)涵包括金融監(jiān)管體制的跨行業(yè)整合以及金融法規(guī)的一體化設(shè)計，比如在監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置方面，英國1997年成立的金融服務(wù)局（FSA）、澳大利亞2001年成立的證券和投資委員會（ASIC）、美國2010年成立的消費者金融保護署（CFPA）等均有跨行業(yè)的監(jiān)管權(quán)力；在金融立法方面，英國2000年出臺的《金融服務(wù)與市場法》、日本2006年出臺的《金融商品交易法》、韓國2007年通過的《金融投資服務(wù)及資本市場法》以及美國2010年通過的《華爾街改革與消費者保護法案》等，其效力范圍均覆蓋多個金融行業(yè)。

在臺灣地區(qū)，金融行業(yè)統(tǒng)合規(guī)制一直是立法者追求的目標(biāo)。2004年7月，臺灣地區(qū)“行政院”金融監(jiān)督管理委員會成立，下設(shè)銀行局、證券期貨局、保險局、檢查局等機構(gòu)，主管金融市場并有權(quán)對金融服務(wù)機構(gòu)進行監(jiān)督，實現(xiàn)了金融監(jiān)管體制的一元化設(shè)計，但在金融立法方面，仍沿用分散立法模式，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)以及信托業(yè)等均有各自行業(yè)性質(zhì)的立法，金融機構(gòu)主要根據(jù)所屬行業(yè)和業(yè)務(wù)性質(zhì)遵守不同法規(guī)。構(gòu)建統(tǒng)一的金融法規(guī)體系是大多數(shù)臺灣學(xué)者肯定的方向，金融監(jiān)管機構(gòu)也在積極探索金融業(yè)統(tǒng)一規(guī)范的可行性。早在2007年，金融監(jiān)督管理委員會就曾推出金融服務(wù)法草案，計劃在維持現(xiàn)有立法格局的基礎(chǔ)上，通過分析各金融行業(yè)的共通性，制定各行業(yè)共同遵守的規(guī)范。在這一背景下，借助金融危機的助推作用，臺灣地區(qū)成功出臺了《金融消費者保護法》，并成立了擁有跨行業(yè)管轄權(quán)的金融消費評議中心，如果從歷史發(fā)展的角度來看，臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的創(chuàng)設(shè)可以視為是臺灣地區(qū)金融法治朝向統(tǒng)合規(guī)制邁進的一次具有里程碑意義的重大事件。

（三）臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的程序設(shè)計——多元化解決方法

臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的特色在于該機制充分運用了多種ADR技術(shù)手段，包括協(xié)商、調(diào)解、評議等。在申請評議前，評議中心會要求金融消費者先與金融機構(gòu)進行接觸，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到申訴之日起30日內(nèi)進行處理，并將處理結(jié)果反饋給金融消費者。金融消費者不接受處理結(jié)果或者金融機構(gòu)逾期未處理的，金融消費者可以在60日內(nèi)向評議中心申請?zhí)幚?。評議中心受理申請后，應(yīng)當(dāng)試行調(diào)解，任何一方當(dāng)事人不同意調(diào)解或經(jīng)調(diào)解不成立的，才進入最終的評議環(huán)節(jié)。這種流程化的制度設(shè)計和多元化解決方法的運用可以充分利用各種ADR技術(shù)手段的優(yōu)勢，促使雙方當(dāng)事人盡可能的達成一致，即便是沒有達成一致，也可以通過這一過程明確雙方爭議的焦點，為最終評議決定的作出節(jié)約時間。

根據(jù)評議中心發(fā)布的《金融消費評議快訊》（第五期），截至2013年3月底，評議中心已通過評議形式累計結(jié)案2368起，其中案件撤回的650起，調(diào)解結(jié)案的259起，認定由金融機構(gòu)賠付的414起，認定金融機構(gòu)無須賠付的達到1045起。盡管從結(jié)果來看，認定金融機構(gòu)無需賠付的比例更高，但通過電話回訪等形式顯示金融消費者滿意度高達9成以上。[3]應(yīng)當(dāng)說，金融消費者的滿意度較高在很大程度上應(yīng)歸功于申訴專員機制在程序設(shè)計上的合理性。

（四）臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的制度特色——借鑒并有所創(chuàng)新

不管是從制度建構(gòu)還是從實踐績效來看，英國的金融申訴專員機制均是最為成功的范例，澳大利亞、新加坡，我國香港地區(qū)等構(gòu)建的金融申訴專員機制均對其有所借鑒。20世紀80年代前后，英國先后成立了保險業(yè)申訴專員組織、銀行業(yè)申訴專員組織、房屋建筑協(xié)會申訴專員組織以及證券期貨業(yè)申訴專員組織等8個申訴專員組織，這些機構(gòu)專門負責(zé)處理金融機構(gòu)與金融消費者之間發(fā)生的爭議。2000年英國通過《金融服務(wù)與市場法》后，在整合上述8家申訴專員組織的基礎(chǔ)上，英國金融服務(wù)局于2001年成立了金融申訴專員服務(wù)公司（FOS），為金融消費者提供一個覆蓋面廣泛的非訴訟性質(zhì)的金融申訴專員機制。臺灣地區(qū)金融申訴專員機制在創(chuàng)設(shè)時很大程度上保留了英國申訴專員機制的制度設(shè)計與特色，比如在制度理念方面，堅持公平、便利、高效與保護消費者等申訴專員機制最為基本的原則與核心理念；在管轄范圍上僅適用于弱勢的金融消費者，而排除機構(gòu)投資者與專業(yè)人士；在程序上采用多種ADR機制的混合設(shè)計，包括向金融機構(gòu)的申訴、中心主導(dǎo)的調(diào)解和評議等，但與此同時也有很多創(chuàng)新。具體表現(xiàn)在以下一些方面：

第一，在評議程序中增加預(yù)審環(huán)節(jié)。根據(jù)《金融消費者權(quán)益保護法》第25條的規(guī)定，評議中心在受理申請后，由評議委員會主任委員指派評議委員三人作為預(yù)審委員會對案件先行審查，并提出審查意見報告，該報告將提送評議委員會評議，并做出最終評議決定，對比而言，英國金融申訴專員機制并無類似制度設(shè)計。

第二，評議決定的作出采用合議制。根據(jù)《金融消費者權(quán)益保護法》第27條的規(guī)定，評議委員會對于預(yù)審委員做出的審查意見需要由全體委員二分之一以上出席，出席委員二分之一以上同意才能作為最終評議決定。相比較而言，英國金融申訴專員機制則由評議委員或者小組獨立做出決定，該決定即為最終意見，無需全體委員參與。

第三，評議決定的效力以雙方合意為基礎(chǔ)。根據(jù)《金融消費者保護法》第29條的規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)于評議書所載期限內(nèi)，以書面形式通知評議中心是否接受評議決定，如果雙方當(dāng)事人均接受則評議成立。此外，如果金融機構(gòu)事前以書面形式表示愿意接受評議中心管轄的，對于評議中心所做出的一定額度以下的評議決定，應(yīng)視為接受，如果評議決定超出一定額度，而金融消費者愿意縮減至該額度以下的，金融機構(gòu)也應(yīng)接受評議決定。相比較而言，英國《金融服務(wù)與市場法》第228條的規(guī)定更為直接，F(xiàn)OS做出的裁定一經(jīng)申訴人接受，即對金融機構(gòu)具有強制力，而無需其事先同意或者事后認可。

三、臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的借鑒意義

臺灣地區(qū)金融申訴專員機制是否具備借鑒意義取決于我國大陸法制的發(fā)展現(xiàn)狀，從法律移植理論的觀點來看，任何制度的移植與調(diào)適均需要考慮本土環(huán)境才能獲得最佳的契合效果。在此次金融危機中，大陸金融行業(yè)也受到一定波及，雖然影響沒有那么直接和深遠，金融糾紛案件也沒有呈現(xiàn)出集中爆發(fā)的態(tài)勢，但作為制度層面上的回應(yīng)之一，各類金融糾紛解決機制仍然得到一定程度加強。

首先，在調(diào)解機制方面，除行政調(diào)解、司法調(diào)解，人民調(diào)解等形式外，新興的行業(yè)調(diào)解機制開始發(fā)揮作用。2011年4月，中央社會治安綜合治理委員會、最高人民法院以及司法部等16部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》，其中第5條指出，“鼓勵行業(yè)協(xié)會及其他社會組織設(shè)立調(diào)解委員會，調(diào)解協(xié)會成員之間以及協(xié)會成員與其他主體之間的民事糾紛，充分發(fā)揮社會組織參與調(diào)解的優(yōu)勢?！痹诖吮尘跋拢袊y行業(yè)協(xié)會印發(fā)了《關(guān)于建立金融糾紛調(diào)解機制的若干意見（試行）》，提出中國銀行業(yè)協(xié)會將設(shè)立金融糾紛調(diào)解中心，以便靈活、高效、公正地解決當(dāng)事人之間的金融糾紛。2012年，保監(jiān)會提出要進一步建立健全保險糾紛調(diào)處機制，原則上各保監(jiān)局所在地均要建立保險糾紛調(diào)處機構(gòu)，并逐步在所轄地（市）級地區(qū)建立保險糾紛調(diào)處機構(gòu)。與此同時，中國證券業(yè)協(xié)會也頒布了《證券糾紛調(diào)解工作管理辦法（試行）》《證券糾紛調(diào)解規(guī)則（試行）》《調(diào)解員管理辦法（試行）》等三項規(guī)則，開始全面啟動證券糾紛調(diào)解工作。

其次，在仲裁機制方面，一些專司金融糾紛的金融仲裁院，如上海金融仲裁院、武漢金融仲裁院、成都金融仲裁院等專業(yè)機構(gòu)相繼成立，開始發(fā)揮糾紛解決的功能。

再次，在訴訟機制方面，盡管我國實行“大民事審判格局”，但在經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，比如上海、重慶、溫州等地，在金融危機爆發(fā)后已經(jīng)陸續(xù)有法院設(shè)立金融審判庭，專司金融糾紛案件的處理，其中上海在高院、中院和基層法院三個層次上均設(shè)立有金融審判庭。

從形式上來看，我國金融糾紛多元化解決機制已經(jīng)初步建立，但如果從保護金融消費者這一獨特視角進行審視，現(xiàn)行機制仍存在較多缺陷：

第一，金融消費糾紛并未作為一種獨立的糾紛類型加以看待。金融消費糾紛與金融消費者密切相關(guān)，此類糾紛往往具有主體眾多、標(biāo)的較小、糾紛同質(zhì)化以及當(dāng)事雙方實力不均等特點，具有特殊性和內(nèi)在一致性，在特定背景下極易形成群體性事件，需要采取特殊的應(yīng)對措施和程序設(shè)計。然而通過分析可以發(fā)現(xiàn)，我國大陸金融糾紛解決機制主要是根據(jù)案件所屬行業(yè)進行分類，比如2008年《上海金融仲裁院仲裁規(guī)則》將案由劃分為存款和貸款糾紛、保險糾紛、證券交易糾紛等，2011年最高人民法院《民事案件案由規(guī)定》中將金融類案件分為證券糾紛、信托糾紛、保險糾紛等，均未將金融消費糾紛視為一種獨立的糾紛類型。

第二，金融消費者保護理念未能貫徹于制度設(shè)計之中。由于金融消費糾紛未得到足夠重視，調(diào)解、仲裁、訴訟等糾紛解決機制均未關(guān)注金融消費者的弱勢地位且無相應(yīng)的制度設(shè)計。以制度性文件較為完善的證券調(diào)解為例，雖然證券業(yè)協(xié)會連續(xù)出臺多項規(guī)章制度對有關(guān)證券調(diào)解工作的基本原則、調(diào)解機制的受案范圍、調(diào)解程序的總體框架以及調(diào)解協(xié)議的法律效力等進行了全面系統(tǒng)的規(guī)定，但究其實質(zhì)而言與其他類型的調(diào)解機制相比并無明顯區(qū)別，僅是傳統(tǒng)調(diào)解機制在證券領(lǐng)域的延伸和制度細化，并無針對金融消費者或者說中小投資者的特別規(guī)定。

第三，金融消費糾紛缺乏統(tǒng)一受理渠道。實踐中，金融消費糾紛被分散并劃分為各種類型的金融糾紛，并在不同領(lǐng)域被不同受理機構(gòu)管轄，比如證券業(yè)、銀行業(yè)以及保險業(yè)等均有各自行業(yè)性質(zhì)的糾紛調(diào)解機構(gòu)，可能適用不同法律依據(jù)來處理類似糾紛。隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，很容易出現(xiàn)各機構(gòu)重復(fù)管轄的現(xiàn)象，導(dǎo)致類似案件出現(xiàn)不同處理結(jié)果?！疤貏e是目前金融商品與服務(wù)日益多樣化，若金融消費者不了解何種救濟途徑最佳或應(yīng)向何爭議處理機構(gòu)尋求救濟時，可能會因受理機構(gòu)不同而產(chǎn)生截然不同的結(jié)果，故傳統(tǒng)上按金融業(yè)別區(qū)分銀行、證券、保險之各業(yè)別爭議處理機構(gòu)之模式可能已無法因應(yīng)環(huán)境的需求?！?/p>

綜上，筆者認為我國金融糾紛多元化解決機制已經(jīng)初具雛形，但究其機理而言仍存在制度調(diào)適的空間。臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的設(shè)立是臺灣地區(qū)應(yīng)對金融危機的經(jīng)驗總結(jié)，從其實踐績效來看，該機制已經(jīng)初步取得成效，基本達到快速有效解決金融消費糾紛、保護金融消費者權(quán)益的初衷。有鑒于此，筆者認為臺灣地區(qū)金融申訴專員機制具有較強的參考價值，可以作為制度借鑒的藍本。

在我國大陸，構(gòu)建金融申訴專員機制至少有兩條演進路徑可供選擇：一是直接構(gòu)建金融申訴專員機制，實現(xiàn)跨越式發(fā)展；二是先行構(gòu)建行業(yè)性質(zhì)的金融申訴專員機制，待時機成熟后再構(gòu)建統(tǒng)一的申訴專員機制。由于我國大陸分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制由來已久，多元化糾紛解決機制的建設(shè)在很大程度上會受此影響，行業(yè)利益和部門利益的存在必然會成為改革的重大阻力，因此，從實際操作層面出發(fā)，筆者更傾向于后者。具體而言，初期可以嘗試建立行業(yè)性質(zhì)的金融申訴專員機制，由各金融行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)，或者由金融監(jiān)管機構(gòu)在行業(yè)協(xié)會以外新設(shè)機構(gòu)運行該機制，以彌補行業(yè)協(xié)會在公信力方面的不足；中期可以在評估制度實踐績效的基礎(chǔ)上，嘗試對各行業(yè)性質(zhì)的金融申訴專員機制進行整合，結(jié)合金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的趨勢，本著與金融消費者聯(lián)系最為密切、各行業(yè)均有共同性等原則合理確定糾紛類型，并指定由某一機構(gòu)專屬管轄，為下一步申訴專員機制的融合提供經(jīng)驗；最終的發(fā)展目標(biāo)則是伴隨金融混業(yè)經(jīng)營體制的成熟以及金融監(jiān)管體系的變革，建構(gòu)一個覆蓋所有金融行業(yè)的、綜合運用多種ADR機制，并以集中處置金融消費糾紛為特色的統(tǒng)合化的金融申訴專員機制。

[1]曾宛如.金融海嘯下金融監(jiān)理之反思[J].月旦法學(xué)雜志，2009，（5）：81-92.

[2]林育廷.從雷曼事件之處理檢視我國金融消費爭議之解決機制[J].全國律師，2009，（8）：45-59.

[3]金融消費評議中心.金融消費評議快訊（第五期）[EB/OL].財團法人金融消費評議中心網(wǎng)站.http://www.foi.org.tw/FILES/DMPUB/NewsLetter_5.PDF.