張康之 向玉瓊

自19世紀后半期開始，社會組織化進程呈現(xiàn)出加速態(tài)勢，個人往往需要通過組織的形式去開展意愿表達。進入20世紀后，民主體制的運行已經(jīng)與組織活動緊密聯(lián)系在一起了，只有通過組織，才能進入民主生活的過程。多元主義將利益集團的參與視為代議制之外的補充性表達渠道，在多元主義的觀念中，利益集團所進行的是具有充分競爭性的意愿表達，代表不同的社會力量同等機會地影響政策過程，因此可以避免單一國家權(quán)威中可能包含著的偏見，從而有助于保證政策問題建構(gòu)充分體現(xiàn)民意。然而，20世紀60年代以后，多元主義對現(xiàn)實政治的解釋力受到質(zhì)疑。先是多元精英主義對利益集團之間具有同等影響力的假設(shè)發(fā)難，接著是法團主義對國家作為一個自主的行動主體的強調(diào)，開始出現(xiàn)了一波將政策過程的社會中心論轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑行恼摰倪\動，從而重構(gòu)了政策問題建構(gòu)權(quán)的分配格局。不過，無論是多元主義還是法團主義，都是在一種單一中心的線性模式中去思考政策問題建構(gòu)權(quán)的歸屬的，并沒有表達政策問題建構(gòu)權(quán)的“去中心化”追求，而政策網(wǎng)絡(luò)概念的提出，改變了這一點。政策網(wǎng)絡(luò)概念意味著政策問題建構(gòu)上的一種全新的解釋框架，是在“去中心化”的追求中構(gòu)想政策問題建構(gòu)過程的，擴大而言，也在社會治理結(jié)構(gòu)方面實現(xiàn)了對國家與利益集團之間關(guān)系的重塑。

多元主義視野中的利益集團

雖然美國開國時期還沒有出現(xiàn)現(xiàn)代意義上的政黨和說客，但麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第10篇中對“黨爭”的論述卻往往被認為是關(guān)于利益集團行動的政治理論基礎(chǔ)，并且奠定了人們對利益集團的基本態(tài)度，迄今人們都還是這樣來認識利益集團的。根據(jù)麥迪遜的理解，黨派是“指為某種共同的利益或者共同的情感所驅(qū)使而聯(lián)合在一起的一群公民”①，這涵括了我們現(xiàn)在所看到的政黨和利益集團。黨派的出現(xiàn)有著必然性，“無論什么時候，社會中有產(chǎn)者和無產(chǎn)者都會分別結(jié)成截然相對的利益集團。在債權(quán)人和債務(wù)人之間，也有這種類似的區(qū)分。土地所有者集團、制造業(yè)集團、資本所有者集團以及其他很多較小的利益集團，在一個文明的國度里必然要產(chǎn)生”②。但麥迪遜對這些黨派持有的是警惕和審慎的態(tài)度，他認為，這一群公民“不論他們在全體國民中占多數(shù)還是少數(shù)，他們的利益同其他公民的權(quán)利、社會的長久利益和集體利益是相互沖突的”③。既然黨派的出現(xiàn)必然會影響到政府的正常運轉(zhuǎn)，甚至可能導致暴政，那么就必須對黨爭進行控制和加以防范。

如何防范黨爭的弊端，麥迪遜比較了兩種控制方法：一種是民主政體，另一種是共和體制。麥迪遜在這里所用的“民主”一詞的含義與我們今天所使用這個詞的含義有所不同，當時民主一詞主要指的是公民直接參與政治的直接民主制，而“共和”一詞所指稱的則是代議制。麥迪遜認識到，讓全體公民都參與到政治過程中來是不可能的，即使實行直接民主制，最終也只能是由少數(shù)公民組成政府并加以管理，這種政體顯然不能消除黨爭的危害，因此應(yīng)通過代議制——也就是他所說的共和體制去控制黨爭。在麥迪遜看來，共和政體意味著由少數(shù)公民來管理，但這些公民是由全體人民選舉出來的，而且在利益的相互競爭中，共和政府中的黨派聯(lián)合會遭到削弱，因此，共和政府能夠管轄更多的公民和更為廣闊的國土。麥迪遜顯然對利益集團是持有偏見的，由于麥迪遜的影響，幾個世紀以來，人們一直認為對共和制造成致命危險的就是“黨派精神”。也就是說，既然利益集團必然會以特殊利益去破壞公共利益，就必須使社會治理遠離利益集團。當然，在今天，麥迪遜關(guān)于“共和”與“民主”的區(qū)分已經(jīng)沒有意義了，人們往往把它們看作是同一個東西，或者說，把共和看作是民主的追求、民主過程的結(jié)果和民主生活賴以展開的框架。但是，麥迪遜關(guān)于利益集團的認識卻一直影響著人們對待利益集團的態(tài)度。具體到政策問題的建構(gòu)過程，人們希望不受利益集團的干擾，更不希望受到利益集團的控制。然而，現(xiàn)實政治的發(fā)展卻是與人們的主觀愿望相反的，特別是在19世紀末到20初這段時間，利益集團呈現(xiàn)出迅速成長的勢頭，對政策問題建構(gòu)過程表現(xiàn)出越來越濃厚的興趣，并開始悄悄地向政策問題建構(gòu)過程中滲透。從美國的情況看，盡管直到“二戰(zhàn)”前的美國政治生活一直對利益集團抱有高度的警覺，但利益集團在政策問題建構(gòu)中的影響也一直在擴大。這說明，麥迪遜的最初設(shè)想被現(xiàn)實政治發(fā)展所拋棄了，到了“二戰(zhàn)”之后，利益集團的強勢發(fā)展迫使政治實踐不得不作出相應(yīng)的安排，從而走向了促進利益集團開展競爭而削減利益集團影響的政制設(shè)計方面。這就是20世紀五六十年代多元主義(pluralism)觀念興起的原因所在。

我們看到，19世紀末20世紀初，隨著社會利益的不斷分化，社會治理所面臨的政策問題更加復(fù)雜，這對專業(yè)知識和技術(shù)的要求越來越高。加之這一時期公民自由結(jié)社權(quán)得到了尊重，而且整個社會的組織化水平得到了大幅提升，使利益集團的出現(xiàn)獲得了必要的條件。在“一戰(zhàn)”期間，當政府計劃委員會鼓勵私人企業(yè)組成商業(yè)協(xié)會與政府進行談判時，利益集團獲得了一個飛速發(fā)展的機遇。到1920年，如全國煤協(xié)會(National Coal Association)以及美國鐵路協(xié)會(Association of American Railroads)等團體已經(jīng)成為美國政治生活中的固定參與者。同時，大量的處于變動中的競爭性利益集團迅速涌現(xiàn)出來，每個利益集團都擁有一定的政治資源，包括選票、資金、專業(yè)技術(shù)、信息、社會地位、大眾傳媒渠道等。憑借這些資源，利益集團積極地滲入政策過程中，以至于政策問題建構(gòu)已經(jīng)無法無視或者排斥利益集團，而是需要接納利益集團的介入，需要在利益集團在場的情況下進行政策問題建構(gòu)。結(jié)果，利益集團的活動也就逐漸地實現(xiàn)了制度化。利益集團一般通過兩種方式來影響政策問題的建構(gòu)：第一，利益集團會努力與直接進行政策問題建構(gòu)的機構(gòu)或人員接觸，如國會委員會成員或者行政官僚，都是利益集團設(shè)法接觸的對象，在接觸的過程中，利益集團會采取游說、輔助政策分析、提供技術(shù)支撐、幫助促進政治平衡等方式來對政策過程施加影響。第二，利益集團會通過社會輿論來塑造政策問題的特定形象，通過某一政治議題的提出來教育美國公眾，努力促成公眾對政策問題的一致印象，以此對政府施加壓力。這樣，雖然大多數(shù)議案直接出自立法委員會或者行政官僚之手，而議案的“靈感”卻往往來自于其背后的利益集團，是利益集團在頻繁地設(shè)定政策議題，并使其進入政策問題建構(gòu)的議程。在利益集團的行動中，政黨的作用弱化了，到20世紀中期，政黨政治基本上轉(zhuǎn)化為利益集團政治。因為，隨著利益集團日趨活躍，政黨的利益表達機制受到了沖擊，事實上已經(jīng)不再能夠成為利益表達的主要渠道了，民眾的意愿更多地是通過利益集團組織起來，然后通過有組織的行動作用于政策問題建構(gòu)。即使政黨依然活躍于政治生活的前臺，而在其背后，則是利益集團在發(fā)揮主導作用。

利益集團的興起、發(fā)展和日益強勢的政策問題建構(gòu)功能推動了20世紀中期多元主義的興起，同時多元主義也為利益集團所享有的政策問題建構(gòu)權(quán)提供了合理的理論解釋。早在利益集團剛剛興起的時候，美國學者本特利就在1905年出版的《政府過程》中對利益集團的作用進行了描述，他甚至從利益集團的角度去重新描寫美國的政治圖景，一反當時公眾中對利益集團的普遍偏見，對利益集團的作用給予了充分肯定。1951年，杜魯門在出版他的《政治過程》一書時，利益集團已經(jīng)成為一種現(xiàn)實的政治力量，而且在政治生活的廣泛領(lǐng)域中發(fā)揮著重要的影響作用，所以，在杜魯門對利益集團進行研究時，也就非常自然地確立起了多元主義理論。杜魯門這部著作被看作是多元主義理論的建構(gòu)性作品，也正是由于確立起了多元主義觀念，對利益集團的政治地位作出了準確的定位，從而扭轉(zhuǎn)了在此之前視利益集團為“禍害”的觀點，并把利益集團打扮成美國政治過程中的積極成分。杜魯門提醒人們正視利益集團在國家政治生活中的作用，認為“構(gòu)成政府過程的行為不可能離開利益集團而得到充分理解，這些利益集團無時不刻在活動”④。根據(jù)杜魯門的觀察，幾十個國家部門中沒有一個會出臺那些被強勢利益集團所反對的法律或政策。這也就意味著：要理解政治，就必須關(guān)注利益集團的活動。

多元主義強調(diào)利益集團在政策問題建構(gòu)中的主導地位，認為利益集團活動是人民主權(quán)得以實現(xiàn)的一種新方式和新形態(tài)，但一般說來，多元主義是反對個人主義的。多元主義產(chǎn)生于“二戰(zhàn)”之后，出于對極權(quán)主義的痛恨，對國家的極權(quán)抱有充分的警惕，呼吁國家權(quán)力分散，在某種意義上，多元主義認為利益集團是緩沖國家極權(quán)最有效的途徑。在多元主義看來，社會中存在著的各種宗教的、職業(yè)的和經(jīng)濟的社會組織充當了國家與個人之間的中介，只有通過這些社會組織，才能把個人組織起來與國家抗衡。這些組織具有獨立的人格，他們對內(nèi)部事務(wù)享有自主權(quán)，國家不能干涉，更不能對其施行控制，相反，國家應(yīng)為社會組織的活動提供平臺。涉及利益集團之間的競爭關(guān)系時，多元主義認為，所有利益集團都享有進入政治過程的資格，應(yīng)當對政策問題建構(gòu)擁有同等的影響力。也就是說，組織化的利益集團應(yīng)當被置于自由競爭狀態(tài)，在決策過程中，各種利益都有機會得到有效表達。雖然利益集團之間存在著利益沖突，但在競爭的條件下，哪一個利益集團都不會強大到能俘獲政府的地步，也不會出現(xiàn)哪個集團因為力量過小而被剝奪利益訴求機會的現(xiàn)象。這樣一來，由利益集團代表的社會力量占據(jù)了主導地位，政府則處在消極地位上，是相互競爭的利益訴求的綜合者，對不同的利益訴求加以不斷的中和與平衡，并實現(xiàn)了政策問題建構(gòu)。多元主義對利益集團所代表的社會力量建構(gòu)政策問題保持著毫不掩飾的樂觀態(tài)度，認為這可以使可能帶來偏見的國家力量弱化，同時，又在利益集團通過競爭的方式而實現(xiàn)的相互制約中，有效地避免了特殊利益對政策問題建構(gòu)的俘獲，從而保證了政策問題建構(gòu)是科學的和真實的。

多元精英主義的政策問題建構(gòu)觀

達爾的《誰統(tǒng)治》常常被認為是對多元主義民主的觀察記錄，達爾也因此被歸入多元主義的陣營。達爾是這樣描述常態(tài)的美國政治的：“民眾中積極和合法的群體具有很高的可能性，能在決策過程的某個關(guān)鍵階段有效地表達自己的意見。”⑤但不同于多元主義的觀點，在達爾看來，并不是每個群體都能在美國政治過程中施加同等的影響。事實上，不同群體對決策的控制是不平均分布的，個人或群體在政治表達上的“有效性”是不平等的。因此，“政府決策的制定并不是就某些基本政策事宜統(tǒng)一起來的多數(shù)人的莊嚴過程。它是對相對少的群體的安撫。即使在選舉時這些群體加起來是一個數(shù)字上的多數(shù)，它也通常無助于把這個多數(shù)解釋為不僅僅是一個算術(shù)表達式”⑥。正是基于此，達爾提出了“多重少數(shù)人的統(tǒng)治”的概念，認為“一個政體的民主性質(zhì)是由多重的集團或多重的少數(shù)人來保障的”。這些集團包括了幾乎所有的強勢利益集團聯(lián)盟以及在政治上活躍的集團，他們與社會緊密相連，許多資源被作為有效的政治籌碼而加以利用。不過，達爾眼中的集團基本上是社會的精英集團。所以，被人們稱作為民主理論家的達爾其實是一個精英民主主義者，他所發(fā)展出的是一種多元主義的精英民主理論。之所以既是精英民主又是多元主義，是因為達爾并不把精英視為鐵板一塊，而是認為統(tǒng)治精英內(nèi)部存在著眾多的權(quán)力中心，這些權(quán)力中心由不同的利益集團組成，因而是一種多元政治。達爾說，“在一個世紀內(nèi)，一個由具有凝聚力的領(lǐng)導者團體主導的政治系統(tǒng)已經(jīng)讓位于一個由許多不同階層的領(lǐng)導者主導的系統(tǒng)，每個人都能以各自不同的方式將政治資源組合起來”⑦。在《誰統(tǒng)治》中，達爾所描述的是20世紀50年代美國的紐黑文市的政策議程設(shè)置，他從中看到的是不同的團體和政客結(jié)成了松散的聯(lián)盟，正是這些聯(lián)盟，幾乎控制了紐黑文市的所有政策議題。但我們也會發(fā)現(xiàn)，這些團體和政客都屬于社會的精英，他們共同設(shè)置政策議題，這種現(xiàn)象被達爾認為是工業(yè)社會民主的常態(tài)，從中不難看出達爾的多元主義其實只有精英的身影，正是這些精英，才有資格參與到政策問題建構(gòu)過程中來。

同達爾一樣，林德布洛姆也致力于分析精英團體對政策問題建構(gòu)的影響。在《政策制定過程》一書中，林德布洛姆著力描寫了企業(yè)主管團體這樣一個強勢利益集團在政策問題建構(gòu)中的作用。根據(jù)林德布洛姆的意見，“為了誘使企業(yè)主管履行職能，政府雖不必給他們提供所要求的一切，但卻須提供能使其足以追求利潤的各種條件。因此政策制定就被置于企業(yè)的特別控制之下：政府官員必須特別注意聽取企業(yè)的意見；即使企業(yè)沒有為其需要費盡口舌，也必須弄清楚它到底要什么；必須給經(jīng)理們提供充分的支持以保證激勵生產(chǎn)、就業(yè)和增長；而且在這樣做的過程中必須使經(jīng)理們擁有協(xié)商和實際參與政策制定的特殊權(quán)利”⑧。林德布洛姆的這一意見其實是要求賦予企業(yè)主管在政策制定中的特權(quán)地位，這無疑是在多元主義的名義下為利益集團辯護的做法，也許這是從民主的理念出發(fā)而提出的主張，但若轉(zhuǎn)化為實踐上的安排，必然引發(fā)反民主的后果。所以，多元主義民主理論無論是在一般意義上還是在政策問題建構(gòu)的規(guī)劃方面，都必然會走向神化利益集團功能的方向。雖然多元主義視野中的政策問題建構(gòu)沒有給中立的量化分析留下施展拳腳的空間，卻在政治話語中和民主名義下過分地渲染了利益集團的功能，成為一種漠視公眾的精英民主理論。所以，多元主義實際上是在政策問題建構(gòu)中為強勢利益集團代言。

林德布洛姆是在利益集團活躍于美國政治舞臺的條件下開展自己的學術(shù)研究的，他基于利益集團控制政策問題建構(gòu)的事實而提出了漸進決策模型，認為政策問題建構(gòu)應(yīng)從利益集團的行動中得到解釋，而不能等同于純粹的政策分析。根據(jù)林德布洛姆的意見，“從某種意義上來說，如何提出問題需要選擇能力或意志。在各種旨在提出與解決問題如解決上面列舉的問題的方法中，并不存在對與不對這樣的可供分析選擇的方法”⑨。決策是一個政治過程，因為政策問題“還包含著道德的因素。除非考慮任何社會沖突中的價值或利益，否則這些問題就不能得到全部解決。解決問題需要的與其說是分析，而不如說是政治”⑩。這實際上是說，在政治過程中，理性分析往往無法發(fā)揮作用，政策問題是由人們之間的相互控制或行動的調(diào)適來確定的，從行動主體的相互作用中，往往更能準確解釋政策問題建構(gòu)的發(fā)生。在林德布洛姆看來，即使是普通的利益集團，也能通過游說、拉選票、專業(yè)知識分析等對政策問題建構(gòu)過程施加影響。林德布洛姆甚至引用了一位州議員的話說：“他們能夠研究各種問題，并能簡明扼要地表述這些問題——而一般的議員或沒有時間或不愿意這樣做；如果沒有院外活動人士的話，議員就可能對法案或問題一無所知。一個議員光是瀏覽就要花兩個小時的議案，在一個專業(yè)院外活動人士那里十分鐘就可以解釋得一清二楚?！边@樣，利益集團通過影響國會議員的觀念而以隱蔽的方式參與到了政策問題建構(gòu)過程中。官僚、企業(yè)主管、知識精英和利益集團等政治和社會精英都處在一個互動的結(jié)構(gòu)中，他們作為行動者，不需要關(guān)注整體的政策環(huán)境，只需要關(guān)注自己的偏好和利益不被其他利益集團或機構(gòu)所遮擋或扭曲，但正是在這些單個的決策者的相互調(diào)適中，形成了某種合力，并使得政策問題的建構(gòu)朝著某一個方向發(fā)展。

在政治學的發(fā)展中，20世紀五六十年代是一個多元主義的時代，多元主義成了占主導地位的政治思潮。然而，從20世紀60年代后期開始，多元主義受到了越來越多的質(zhì)疑。盡管此時的多元主義者已經(jīng)拋棄了早期的利益集團理論家們所主張的政策就是利益集團利益綜合的觀點，但在一些重要問題上，多元主義仍然無法給出令人信服的答案，比如，政府是否應(yīng)被視為獨立的行為主體而非消極的利益綜合者？政府機構(gòu)能否避免民選官員的影響？利益集團能否平等地代表個體利益？不同的利益集團對政策過程是否具有同等的影響力？對于這些問題，多元主義感到力不從心，即使勉強作出了回答，也不被人們所接受。所以，1965年之后，多元主義逐漸衰落了。

在批判多元主義的學者中，洛伊(Theodore M.Lowi)是具有代表性的一位。1969年，洛伊出版了《自由主義的終結(jié)》(The End of Liberalism)一書，學術(shù)界認為這部著作實現(xiàn)了從多元主義向多元精英主義的轉(zhuǎn)變。雖然達爾和林德布洛姆都有明顯的多元精英主義色彩，但是，人們往往把他們歸入到多元主義的行列中，而認為洛伊才是一位從多元主義向多元精英主義過渡的人物。的確，洛伊成功地在多元主義與多元精英主義之間劃出了一條界限。根據(jù)洛伊的看法，多元主義強調(diào)權(quán)力在各種社會團體之間的分配，顯示出了“權(quán)力與控制無處不在”，因此，“它拒絕在政府與非政府機構(gòu)的功能中進行自然區(qū)分的觀念，這是正確的”。但是，“正是因為法律制定太過松散，行政部門享有了大量的裁量權(quán)，在這過程中特定團體有機會干涉法律規(guī)則的制定，并不惜以犧牲公共利益為代價來提升他們自己的利益”。也就是說，不同的利益集團所擁有的資源是不平等的，不同的利益集團是不可能平等地進入政策問題建構(gòu)過程中的，每一個利益集團所代表的也都是特殊利益而不是公眾的利益，更不會成為公共利益的代表，所以，利益集團控制的政策問題建構(gòu)并不具有普遍的代表性和民主的合法性。受此影響，達爾在他1985年出版的《經(jīng)濟民主的前言》中修正了自己的部分觀點，對利益集團對政治的不均衡影響給予了關(guān)注。

實際上，在多元主義理論盛行之時，謝茨施耐德(E.E.Schattschneider)就基于對美國政治現(xiàn)實的考察而提出了修正多元主義的見解。謝茨施耐德發(fā)現(xiàn)，美國的壓力體制具有強烈的商業(yè)傾向，由上層階級構(gòu)成的壓力集團具有選擇性，那種認為壓力體制代表整個共同體利益的觀點只是現(xiàn)代利益集團理論所制造的神話。在謝茨施耐德看來，“多元主義天堂里的弊端是，天堂唱詩班的音調(diào)里充滿了上層階級口音。大約有90%的人與壓力體制無緣”。壓力體制只服務(wù)于少數(shù)人的利益，是這個社會上層階級的游戲，根本不存在代表廣大公眾利益的問題。對于具有優(yōu)勢資源的利益集團來說，在出現(xiàn)了利益沖突時，總能通過數(shù)不勝數(shù)的機制抑制沖突，比如，不給另一些團體提供意愿表達的舞臺，或者避免某一機構(gòu)擁有插手某一事務(wù)的權(quán)力。這樣，“整個立法制度中充滿了控制爆炸性因素進入政府機制的手段。一切政治組織形式都傾向于發(fā)展某些沖突而抑制另一些沖突，因為組織本身就是對某種傾向性的動員。某些議題被組織化進入政治過程，而另一些議題則被排除在外”。在“傾向性的動員”(biased motivation)基礎(chǔ)上，巴克拉克與巴拉茲集中考察了政策問題建構(gòu)背后的權(quán)力運作，提出了“不決策”(non-decision)的概念?！安粵Q策”是指“一種方法，通過這種方法，調(diào)整現(xiàn)存利益和特權(quán)分配的格局，對于一些需求，在其尚未發(fā)出聲音時就使其窒息，或使其隱蔽起來，或在找到相關(guān)的決策舞臺的有關(guān)途徑之前將其消滅。即使以上這些都失敗了，也要在政策過程的實施階段使其荒廢，將其摧毀”。在壓力體制形成后，強勢利益集團不僅不代表占社會絕大多數(shù)的公眾的利益，而且在政策問題建構(gòu)過程中試圖杜絕公眾的訴求，通過決策使自身的利益得到實現(xiàn)，也通過“不決策”而對公眾的利益訴求進行排斥。盡管“不決策”的方式顯得非常隱蔽，但在政策問題建構(gòu)方面，卻是一種非常有用的排斥技巧。

政策問題建構(gòu)顯然會因所生產(chǎn)的政策類型的不同而有所不同，洛伊根據(jù)政策的社會效果或預(yù)期社會效果而把政策界定為三種類型：分配型、管制型和再分配型。這三種類型的政策是與不同的政治結(jié)構(gòu)相聯(lián)系的，參與其中的行動者不同，社會力量在其中發(fā)揮的作用也不同。自然資源分配方面的議題受到個體和公司等行動者的關(guān)注，這些行動者之間不存在共同利益，但他們會互投贊成票以達成聯(lián)盟；社會管制方面的議題會得到更多社會團體的關(guān)注，多元主義理論所看到的政策問題建構(gòu)過程主要是這一方面的政策生產(chǎn)狀況；再分配方面的議題往往受到社會精英的控制，多元精英主義的觀點更適合于理解這一方面的政策問題建構(gòu)。所以，對于不同的政策類型而言，政策問題建構(gòu)權(quán)的分布是存在著很大差異的，多元主義所假設(shè)的普遍化的團體參與和控制政策問題建構(gòu)不是普遍存在于所有政策類型中的。就洛伊作出這些區(qū)分來看，多元精英主義比多元主義對現(xiàn)實政治具有更強的解釋力。也正是因為這一點，麥克法蘭(Andrews Mcfarland)說：“到了70年代后期，反多元主義者洛伊已經(jīng)取代了多元主義的代表人物達爾，成為政治學領(lǐng)域中最有影響的學者之一。”

奧爾森(Mancur Olson)跳出了傳統(tǒng)的將大集團等同于精英集團的觀點，從理性選擇的角度分析了特殊利益集團對國家的控制，并以此來解釋一個國家的興盛或者衰敗。因為成本往往是由個體來承擔的，但收益卻是在集團內(nèi)部平均分享的，從而出現(xiàn)了“搭便車”的現(xiàn)象。結(jié)果，越是大的集團，行動力也就越弱，而小集團則具有較強的動力去開展行動。“由于較小的集團常常能自愿組織起來采取行動支持其共同利益，而大集團則通常做不到這一點，因此，社會中各集團之間的政治斗爭的結(jié)局并不對稱?！毙〖瘓F通常具有較強的行動力去將自己的意愿轉(zhuǎn)化為政策問題，而大集團必須通過“選擇性激勵”才能做到。因此，“不存在任何一個國家，所有具有共同利益的人都可以形成對等的組織，并通過廣泛的討價還價達成最優(yōu)結(jié)果”。較小的集團具有強烈的組建自己的政治游說團體去影響政策的動機，從而使政策符合自己的利益，這就是特殊利益集團能夠控制國家政策的原因。

從法團主義走向政策網(wǎng)絡(luò)

盡管多元精英主義是在批判多元主義的過程中形成的，但它仍然強調(diào)社會團體對政策問題建構(gòu)的影響，同時主張弱化國家的作用，因而仍可看作是一種“社會中心論”的理論取向。如果說多元精英主義與多元主義之間存在著區(qū)別的話，那也主要是在社會團體對政府決策過程是否具有同等影響力的問題上存在著分歧。問題的焦點其實是，在政策問題建構(gòu)中，如何使社會利益得到均等的反映。與多元主義相比，多元精英主義能夠更好地解釋工業(yè)社會的政治現(xiàn)實。但是，多元精英主義也只是對多元主義作出了某些方面的修正，沒有走出多元主義的理論框架。而20世紀70年代出場的法團主義(corporatism)，則從根本上否定了政策問題建構(gòu)權(quán)的“社會中心論”。法團主義主要是在對諸如瑞典、荷蘭、西德等歐洲國家中出現(xiàn)的一種利益整合機制的理論提升中形成的思想派別。從北歐等國的政策問題建構(gòu)實踐看，存在于市民社會中的工會、雇主協(xié)會等自治社團組織都被逐步地整合到了政府規(guī)劃之中，從而拋開了體制內(nèi)外的分野，實現(xiàn)了社會與政府的高度融合。法團主義正是這一現(xiàn)實政治的反映，它強調(diào)國家在政策問題建構(gòu)中的角色，認為社會團體只有進入國家體制之中才能發(fā)揮作用。當法團主義的興盛甚至逐漸抵消了多元主義的風頭時，“國家中心論”也就逐漸取代“社會中心論”而成為政策問題建構(gòu)的主導性解釋框架。

施米特(Philippe C. Schmitter)把法團主義定義為一套制度實踐或團體利益表達的結(jié)構(gòu)：“法團主義是一個利益代表系統(tǒng)，由數(shù)目有限、功能分化的利益集團構(gòu)成。這些利益集團在其代表的范圍內(nèi)是獨一的、強制性的、非競爭性的，并且團體之間具有嚴格的等級結(jié)構(gòu)。它們被國家承認或由國家許可(如果不是創(chuàng)立的話)而建立，并在各自的領(lǐng)域內(nèi)被特意授予壟斷性的代表權(quán)。作為交換，團體在領(lǐng)導人的挑選以及要求的規(guī)定上，要受到國家一定程度的控制?！睆恼邌栴}建構(gòu)實踐的角度看，法團主義與多元主義意味著兩種不同的利益表達與利益綜合結(jié)構(gòu)，但它們都是把利益集團認定為政策過程中的主要行動主體的，它們都將視線放在了利益集團上。作為理論形態(tài)的法團主義和多元主義所關(guān)注的都是以下基本的政治現(xiàn)實：(1)利益代表組織在政策問題建構(gòu)中發(fā)揮著日益重要的作用；(2)社會利益的潛在紛爭呈現(xiàn)出持久性和擴大化的趨勢；(3)行政官僚、專業(yè)化的信息、技術(shù)專家以及根深葉茂的寡頭統(tǒng)治在政策過程中作用日益強大；(4)黨派的代表功能日益弱化；(5)公共政策范圍日益擴大，并與私人領(lǐng)域之間相互滲透。這些都是法團主義與多元主義的共同思考對象和現(xiàn)實基礎(chǔ)，但對于同樣的政治現(xiàn)象，二者卻給出了完全相反的解釋。

從時間的維度來看，從多元主義到法團主義，似乎構(gòu)成了一個連續(xù)光譜的兩極。在多元主義這一極，利益集團的數(shù)量相當大，而且可以隨意進入政策過程，他們是非層級制的并且自治的，在領(lǐng)導人的選擇以及利益表達方面不需要得到國家特殊的認證和認可，因而不會受到國家的控制，他們在發(fā)揮對政策問題建構(gòu)的影響力方面開展競爭，努力使自己的意愿體現(xiàn)在政策問題建構(gòu)中。多元主義集中考察的是社會對國家的“輸入”以及政府“產(chǎn)出”的分配效果，其中，政府并不是一個獨立的行為體，而是一個消極的依附性的行動者。在法團主義的一極，國家出場了，而且處于決策過程的中心。法團主義視野中的利益集團在數(shù)量上是有限的，集團內(nèi)部的成員關(guān)系之間具有強制性，集團之間是非競爭性的關(guān)系，內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有嚴格層級。在法團主義視野中，參與到政策過程中的集團在法理上或在事實上都需要得到國家的認可或認證，每一個集團在自己的領(lǐng)域中都具有代表的壟斷性，并且在集團領(lǐng)導人選擇和利益表達上受到來自于國家的正式或非正式制度的控制。在法團主義的理論框架中，利益集團在政策問題建構(gòu)中的影響力是較弱的，能夠參與到政策問題建構(gòu)過程中的，只限于國家認可的那些掌握特權(quán)的利益集團。法團主義大量使用的詞匯是“中介”(intermediation)和“規(guī)制”(regulation)等，這表明，法團主義視野中的利益集團所發(fā)揮的是中介作用，是需要接受國家管理的。關(guān)于政策問題建構(gòu)中的國家與社會關(guān)系，多元主義實際上忽視了國家的作用以及國家與社會之間的關(guān)系，眼中看到的只是利益集團的政策問題建構(gòu)作用；法團主義將政策問題建構(gòu)看作是由國家與被國家認可的利益集團之間在相互作用中完成，集團之間的關(guān)系在國家內(nèi)部制度化并由國家來仲裁。因此，法團主義的任務(wù)就是將社會利益有序傳達到國家決策體制中，在國家與利益集團的互動中去增進國家對社會問題的認識。

在法團主義模式中，國家與社會之間的界限劃分不再那么明確，國家和壟斷性利益集團之間建立了制度化的合作關(guān)系，國家允許利益集團參與到政策問題建構(gòu)過程中，利益集團也會借此機會將自己的利益表達反映到政策問題建構(gòu)中。相對于多元主義的權(quán)力多元化，法團主義更加注重政府與利益集團之間的互動，認為利益集團的參與應(yīng)在政府主導之下進行，因而是一種有序的表達。利益集團是被納入到國家主導的利益表達體系中而發(fā)揮作用的，所以，“利益集團并非在政府之外，向政府施加‘壓力’，而是統(tǒng)治過程中的一部分，既執(zhí)行政策，也協(xié)助擬定政策。這種政府與利益集團之間你儂我儂的狀況，在某些國家益發(fā)親密?？傊婕瘓F與政府之間界限分明的觀念，事實上是錯誤的”。利益集團的活動已經(jīng)被納入“國家”的指導與控制中，組織的自主性喪失了，整個政策過程是由國家力量主導，此時的利益集團只是國家的附庸。社團與國家逐漸實現(xiàn)了一體化，他們同樣傾向于精英控制，即服從于日益強大的官僚控制，并遠離他們聲稱要代表的選民。

多元主義是因為對極權(quán)主義的恐懼而強調(diào)社會力量對政策過程的影響，但在“新政”之后，國家規(guī)模與職能不斷膨脹，特別是行政權(quán)的擴張以及行政國家的出現(xiàn)，都對市民社會構(gòu)成了擠壓，結(jié)果，政府不再是利益集團的一個消極的對應(yīng)物，以至于多元主義的社會中心論在解釋政策過程方面越來越顯得蒼白無力。正是基于這一現(xiàn)實，在20世紀70年代，一些年輕學者喊出了“將國家?guī)Щ貋怼钡目谔枺粌H馬克思主義的國家理論得到了重視，而且莫爾和亨廷頓等強調(diào)“國家結(jié)構(gòu)”重要性的觀點，也在這一時期大行其道。諾德林格(Eric A.Nordlinger)斷言，“最流行的社會中心論解釋現(xiàn)在已然過時了”。在社會中心論的觀點中，“國家?guī)缀踔皇窃诿x上作為一部‘收款機’而存在，其精確地統(tǒng)計了競爭中的各個(‘力量均衡的’)社會團體的資源借貸情況，并隨后對社會競爭的結(jié)果進行權(quán)威性‘認可’。根據(jù)一種差別有限的不同解釋，國家不過是被視作展現(xiàn)社會利益、進行社會斗爭的競技場”。這種觀點的提出是基于這樣一種現(xiàn)實，那就是，政府領(lǐng)導人提出的議案遠遠超乎社會群體和選民的要求，政府機構(gòu)所建構(gòu)的政策問題經(jīng)常表現(xiàn)為與社會群體和選民要求完全相反的狀況。因此，必須要在政策問題建構(gòu)中“找回國家”，只有在從社會中心論轉(zhuǎn)向國家中心論的視角轉(zhuǎn)換中，才能真正解釋政策過程。法團主義正是迎合了這一潮流而出現(xiàn)的。

多元主義與法團主義之間的區(qū)別也常常被人們描述為“弱國家”與“強國家”主張之間的對立，但這并不是事實。因為，在不同的政策領(lǐng)域中，國家在政策問題建構(gòu)中所扮演的角色是不同的，即使國家所擁有的是法團主義結(jié)構(gòu)，在某些政策領(lǐng)域中也會出現(xiàn)利益調(diào)停的多元主義模式，而在廣義的多元主義系統(tǒng)中，也可以看到一些領(lǐng)域中的部門法團主義，就如達爾在《誰統(tǒng)治》中所描繪的紐黑文市那樣，實際上是一種微觀的法團社會。在一定意義上，利益集團理論并不適宜于描述誰統(tǒng)治美國的現(xiàn)實。不過，美國的政策問題建構(gòu)總體上說會顯得更適合于作出多元主義的解釋，而荷蘭、奧地利、瑞典等北歐國家的政策問題建構(gòu)則具有較為明顯的法團主義特征，而像英國等較多的國家在政策問題建構(gòu)方面是介于多元主義與法團主義之間的。由于政策問題建構(gòu)具有多種模式，一種試圖綜合這些模式的理論也就順理成章地出現(xiàn)了，那就是以“政策網(wǎng)絡(luò)”概念為標志的新的理論的提出，以求更好地解釋不同政策領(lǐng)域中的國家與利益集團間多種類型的關(guān)系。

漢夫(K.Hanf)是最早主張將“網(wǎng)絡(luò)”概念引入政策分析的學者之一。他認為，“網(wǎng)絡(luò)”一詞可以用來反映“政策制定中所包含著的數(shù)量巨大的公共與私人行動者之間的關(guān)系，這些行動者來自政府與社會的各個功能領(lǐng)域和不同層面”。很快地，就有更多的學者開始使用“政策網(wǎng)絡(luò)”的概念去分析政策過程，并出現(xiàn)了本森等具有廣泛影響力的學者。本森(K.Benson)認為，政策網(wǎng)絡(luò)是存在于“因為資源依賴而形成的相互連接的組織集群(a cluster or complex of organizations)中的，并在資源依賴結(jié)構(gòu)的盡頭與其他的組織集群區(qū)別開來”。這是關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的最為經(jīng)典的描述，即便是政策網(wǎng)絡(luò)研究集大成者羅茨(R.A.W.Rhodes)也接受了本森的這一觀點，認為政策網(wǎng)絡(luò)是“一群復(fù)雜的組織因資源依賴而彼此結(jié)盟的狀況，它們又會因資源依賴結(jié)構(gòu)的斷裂而相互區(qū)別”。也就是說，在政策過程中，政府與非政府的行動者存在著資源方面的相互依賴，并因為資源方面的相互依賴而處在互動關(guān)系模式之中，形成了一個政策網(wǎng)絡(luò)。所以，政策網(wǎng)絡(luò)理論所關(guān)注的是具體政策問題建構(gòu)中的利益集團與政府的互動關(guān)系。

根據(jù)凱尼斯和施耐德(Kenis and Schneider)的看法，在20世紀70年代末，政策網(wǎng)絡(luò)以及類似概念的出現(xiàn)并非一種巧合，而是反映了政治轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實。因為，這一時期的公共政策過程呈現(xiàn)出如下特征：(1)有組織的集體行動成為社會的基本特征；(2)政策制定發(fā)生在部門分割的和更為精細化的政治系統(tǒng)中；(3)相互競爭的利益集團被高度動員起來，導致了政策問題建構(gòu)過程的過度擁擠；(4)國家政策涵蓋的范圍擴大了；(5)政策制定的部門化導致了國家的“碎片化”；(6)公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間界限變得模糊，政策制定更多地發(fā)生在國家與利益集團的組分中。因而，政府過程不再遵循“議會制定政策，行政執(zhí)行”的教科書式的二分傳統(tǒng)，而是變得錯綜復(fù)雜，“政策網(wǎng)絡(luò)的建立就是精英們對現(xiàn)實狀況的反應(yīng)”。

在政策網(wǎng)絡(luò)的視野中，國家與社會行動者之間的界限模糊了，政治與行政的邊界也逐漸消退，公私之間的壕溝時而被跨越。所以，正式的制度框架被打破了，而非正式關(guān)系卻成為準確把握政策過程的觀察視角。無論是社會還是國家都不再是鐵板一塊，相反，在國家的碎片化中，國家與社會都是以多樣化和碎片化的形象出現(xiàn)的，在公共與私人的相互滲透中，甚至很多行動者已經(jīng)無法嚴格地歸于公共的或是私人的范疇。利益集團仍然在政策問題建構(gòu)中發(fā)揮作用，但政策問題建構(gòu)不再是在利益集團與國會委員會和行政官僚所構(gòu)成的封閉系統(tǒng)中完成的，而是由公眾、知識分子、輿論媒介、技術(shù)專家、政府權(quán)威等這些隨時自由出入政策網(wǎng)絡(luò)的行動者建構(gòu)起來的，每一個行動者都會對自己感興趣的社會問題發(fā)表意見，并促進其向政策問題轉(zhuǎn)化。這樣一來，圍繞著政策問題或政策項目形成了政策網(wǎng)絡(luò)。在這個網(wǎng)絡(luò)中，每一個行動者都努力通過自己的行動去影響政策過程，從而形成了一個博弈系統(tǒng)，使行動者呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)分布的狀況。所以，政策網(wǎng)絡(luò)是在政策行動者的互動中產(chǎn)生，而且在具體的實踐中被重新塑造，也可能隨時消散。

政策網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，意味著多元主義的社會中心論和法團主義的國家中心論都喪失了合理性，呈現(xiàn)出了“去中心化”的趨勢。這也就是羅茨所說的，“服務(wù)繼續(xù)被供給，卻是通過拒絕中心權(quán)威的組織網(wǎng)絡(luò)來完成的。我們生活在一個‘無中心的社會’”。中心是相對于邊緣而言，只要存在著中心與邊緣結(jié)構(gòu)，就意味著行動者之間是一種不對等的關(guān)系，就會帶來控制。政策網(wǎng)絡(luò)不是官僚制，不具有等級結(jié)構(gòu)，也不是對市場的簡單復(fù)制，而是對市場與等級制的替代。在網(wǎng)絡(luò)中，利益集團與職能分割的政府部門都是政策問題建構(gòu)中的行動者，彼此相互依賴，通過信息交流和專業(yè)知識交換以及信任來維持他們之間的關(guān)系，沒有能夠操縱和控制網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威主體，政府的角色也轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M網(wǎng)絡(luò)的運行和尋求合作的新形式。政策問題建構(gòu)不是先前確立的規(guī)則的權(quán)威性實施的結(jié)果，而是行動者“共同生產(chǎn)”的過程。

政策網(wǎng)絡(luò)不是一個靜態(tài)的實體性存在，而是處在變動中的，對于一些社會問題，可能達成了共識并成功地進入了議事日程，而另一些問題卻可能因為爭議而無法達成共識；一些行動者在互動中彼此產(chǎn)生了緊密的關(guān)系，而另一些卻沒有。即使關(guān)于某一社會問題暫時達成了共識，也可能會因為新的行動者的加入而需要重新建構(gòu)。不同領(lǐng)域的政策過程中會出現(xiàn)不同的政策網(wǎng)絡(luò)，而且，在政策問題建構(gòu)的不同階段中政策網(wǎng)絡(luò)也在發(fā)生變化。在政策網(wǎng)絡(luò)這里，正式制度因為其實體性特征而只能作為最為宏觀的結(jié)構(gòu)背景，而行動者則是靈活的、流動的。所以，政策網(wǎng)絡(luò)不會定型，也不可能讓任何一個行動者成為中心，政策問題建構(gòu)也永遠處于開放的狀態(tài)，已經(jīng)形成的政策問題也都是暫時性的。由此可見，政策網(wǎng)絡(luò)的概念為我們展示了一幅全新的政策問題建構(gòu)圖景，同時也提供了政策問題建構(gòu)的新思維。

①②③[美]《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館2009年版，第50、50、50頁。

④[美]戴維·杜魯門：《政治過程——政治利益與公共輿論》，陳堯譯，天津人民出版社2005年版，第544頁。

⑤⑥[美]達爾：《民主理論的前沿》，顧昕、朱丹譯，三聯(lián)書店出版社1999年版，第199、199頁。

⑦[美]羅伯特·A.達爾：《誰統(tǒng)治——一個美國城市的民主和權(quán)力》，范春輝、張宇譯，江蘇人民出版社2011年版，第96頁。