齊偉娜

書 評(píng)

中國(guó)養(yǎng)老年金市場(chǎng)發(fā)展的戰(zhàn)略思考
——評(píng)《中國(guó)養(yǎng)老年金市場(chǎng)》

齊偉娜

人口老齡化，不僅是當(dāng)今中國(guó)，而且是貫穿整個(gè)21世紀(jì)中國(guó)的基本社會(huì)背景。在這一背景之下，如何發(fā)展中國(guó)的養(yǎng)老年金市場(chǎng)，構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保障體系，成為一個(gè)重要課題。北京大學(xué)孫祁祥教授和鄭偉教授等所著的《中國(guó)養(yǎng)老年金市場(chǎng)》一書系統(tǒng)研究了中國(guó)養(yǎng)老年金市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與未來(lái)戰(zhàn)略，具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、養(yǎng)老保障領(lǐng)域的市場(chǎng)與政府關(guān)系

《中國(guó)養(yǎng)老年金市場(chǎng)》一書共分七章。第一章“中國(guó)養(yǎng)老年金市場(chǎng)：新環(huán)境呼喚新思路”從人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律、國(guó)際等五個(gè)方面分析中國(guó)養(yǎng)老年金市場(chǎng)發(fā)展所面臨的新環(huán)境，并在此基礎(chǔ)上反思呼喚改革新思路。第二章“年金市場(chǎng)發(fā)展：現(xiàn)實(shí)困境與機(jī)理分析”系統(tǒng)考察了當(dāng)前年金市場(chǎng)發(fā)展面臨的困境，并深入剖析了造成困境的深層機(jī)理。第三章至第五章分別就年金市場(chǎng)的三大部分——企業(yè)年金、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金、商業(yè)年金進(jìn)行了專題探討，并各有側(cè)重，企業(yè)年金針對(duì)現(xiàn)狀與展望，職業(yè)年金針對(duì)醞釀與規(guī)劃，商業(yè)年金針對(duì)模式與變革，抓住了各個(gè)部分的關(guān)鍵問題。第六章討論年金市場(chǎng)發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒，并對(duì)若干典型國(guó)家的年金市場(chǎng)進(jìn)行案例分析，提取經(jīng)驗(yàn)啟示。第七章對(duì)2013-2023年中國(guó)年金市場(chǎng)的發(fā)展戰(zhàn)略提出了系統(tǒng)性的政策建議，供政府決策參考。全書框架清晰，邏輯合理，圍繞主題，環(huán)環(huán)相扣，既立意高遠(yuǎn)，又有具體可操作的政策建議，是一部研究力作。

該書有一條貫穿始終的背景主線，即如何處理“市場(chǎng)與政府”的關(guān)系，這與該書出版半年多之后十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的重要精神遙相呼應(yīng)?！稕Q定》提出，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。其實(shí)，很多情形下，保險(xiǎn)與財(cái)政的關(guān)系，就是一種市場(chǎng)與政府的關(guān)系。

比如，在社會(huì)保障體系中，政府主要負(fù)責(zé)提供基本保障，如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，市場(chǎng)則負(fù)責(zé)提供非基本的、補(bǔ)充性的養(yǎng)老保險(xiǎn)(如企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn))等，政府與市場(chǎng)共同構(gòu)建多層次的社會(huì)保障體系。如果政府不提供基本保障，就“缺位”了；如果政府去提供非基本保障，就“越位”了。此外，在政府提供的基本品和公共品中，既可由政府直接生產(chǎn)提供，亦可由政府向市場(chǎng)采購(gòu)后提供。同時(shí)，要逐步做到凡適合面向市場(chǎng)購(gòu)買的基本公共服務(wù)，都采取購(gòu)買服務(wù)的方式；不適合或不具備條件購(gòu)買服務(wù)的，再由政府直接提供。

關(guān)于養(yǎng)老年金市場(chǎng)，2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“制定實(shí)施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)，構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系”，釋放了國(guó)家要發(fā)展養(yǎng)老年金市場(chǎng)、構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系的明確政策信號(hào)。緊接著，2014年3月《政府工作報(bào)告》也明確提出，“鼓勵(lì)發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險(xiǎn)”，即是要鼓勵(lì)發(fā)展養(yǎng)老年金市場(chǎng)。進(jìn)一步地，2014年7月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確了現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中的定位——保險(xiǎn)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)和風(fēng)險(xiǎn)管理的基本手段，是社會(huì)文明進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、社會(huì)治理能力的重要標(biāo)志；并提出要使現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)成為改善民生保障的有力支撐，促進(jìn)保險(xiǎn)與保障緊密銜接，把商業(yè)保險(xiǎn)建成社會(huì)保障體系的重要支柱。

可見，政府已經(jīng)著手從“處理好市場(chǎng)與政府關(guān)系”、“全面深化改革”的高度來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃養(yǎng)老年金市場(chǎng)的發(fā)展。政府不是為了發(fā)展年金市場(chǎng)而發(fā)展年金市場(chǎng)，而是為了實(shí)現(xiàn)更高層次的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，是為了發(fā)揮年金市場(chǎng)在“構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系”方面的不可或缺的作用。從這個(gè)視角看，《中國(guó)養(yǎng)老年金市場(chǎng)》一書具有十分重要的選題意義和決策參考價(jià)值。

二、養(yǎng)老保障領(lǐng)域若干熱點(diǎn)問題的討論

養(yǎng)老第一支柱的可持續(xù)性問題、企業(yè)年金發(fā)展緩慢問題、養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”改革問題等，都是當(dāng)今中國(guó)養(yǎng)老保障領(lǐng)域深化改革的熱點(diǎn)問題，《中國(guó)養(yǎng)老年金市場(chǎng)》一書對(duì)這些問題的討論，值得與讀者分享。

第一，關(guān)于養(yǎng)老第一支柱可持續(xù)性的量化研究。該研究從人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律、國(guó)際環(huán)境等視角，論證了中國(guó)養(yǎng)老年金市場(chǎng)發(fā)展所面臨的新環(huán)境和緊迫性，通過系統(tǒng)量化測(cè)算，指出“在中等情形的人口、經(jīng)濟(jì)和制度假設(shè)下，中國(guó)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系不可持續(xù)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)年收支將在2037年出現(xiàn)赤字，整個(gè)基金將在2048年耗盡枯竭”，為第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)敲響了警鐘，為第二支柱(企業(yè)年金、職業(yè)年金)和第三支柱(商業(yè)年金)發(fā)展提出了迫切要求。

第二，關(guān)于企業(yè)年金發(fā)展緩慢的機(jī)理研究。該研究對(duì)阻礙中國(guó)企業(yè)年金發(fā)展的深層原因進(jìn)行剖析，從企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力缺乏和外部環(huán)境激勵(lì)不足、以及國(guó)有企業(yè)分配雙績(jī)效目標(biāo)特點(diǎn)等視角，從更深層次解釋了目前中國(guó)企業(yè)年金市場(chǎng)格局形成的內(nèi)部機(jī)理。該研究提出，“盡管中國(guó)企業(yè)年金制度從建立初期就蘊(yùn)含了充分利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，將發(fā)達(dá)國(guó)家主流模式植根于中國(guó)土壤的思想，但如何與中國(guó)特有的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景更好地融合，克服路徑依賴，突破傳統(tǒng)觀念的桎梏，卻是進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵所在”。該研究強(qiáng)調(diào)，“長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，若要使企業(yè)年金真正成為養(yǎng)老保障的一個(gè)支柱，頂層設(shè)計(jì)至關(guān)重要，通過有意識(shí)地進(jìn)行養(yǎng)老保障體制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，給第二、三支柱以實(shí)際的政策性支持，是企業(yè)年金市場(chǎng)發(fā)展的根本保障”。

第三，關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”改革的研究。養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題，該研究提出，“中國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)暴露出諸多弊端，而要克服這些弊端，我們就必須對(duì)其進(jìn)行‘結(jié)構(gòu)性改革’”。而且，作為改革配套，應(yīng)當(dāng)“努力推進(jìn)事業(yè)單位分類制改革、公務(wù)員人事制度改革以及公務(wù)員工資福利制度改革等”，為職業(yè)年金的發(fā)展創(chuàng)造良好外部條件，使企業(yè)年金與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金可以相互銜接轉(zhuǎn)換。

三、“養(yǎng)老靠誰(shuí)”的冷靜思索

“養(yǎng)老靠誰(shuí)”是一個(gè)既簡(jiǎn)單又復(fù)雜的問題，《中國(guó)養(yǎng)老年金市場(chǎng)》一書關(guān)于“養(yǎng)老靠誰(shuí)”的討論，引用了2012年7月美國(guó)著名智庫(kù)“戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心(CSIS)”發(fā)布的一份題為《平衡傳統(tǒng)與現(xiàn)代：東亞地區(qū)退休養(yǎng)老前景》的報(bào)告的調(diào)查數(shù)據(jù)，從多角度討論了“養(yǎng)老靠誰(shuí)”這一問題，給人留下深刻的印象和長(zhǎng)久的思考。

該報(bào)告基于在中國(guó)大陸、香港、臺(tái)灣、新加坡、韓國(guó)和馬來(lái)西亞進(jìn)行的一項(xiàng)問卷調(diào)查，在“誰(shuí)最應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)為退休養(yǎng)老提供收入”的回答中，選擇“退休者自己”的比例，中國(guó)最低(9%)；選擇“政府”的比例，中國(guó)最高(63%)；選擇“成年子女或其他家庭成員”的比例，中國(guó)最低(4%)?！吨袊?guó)養(yǎng)老年金市場(chǎng)》一書作者認(rèn)為，從這組數(shù)據(jù)看，如果說“養(yǎng)兒防老”是中國(guó)人以前的傳統(tǒng)觀念的話，那么，現(xiàn)在已經(jīng)演變成“養(yǎng)老靠政府”了。

接著，《中國(guó)養(yǎng)老年金市場(chǎng)》開始討論“為什么中國(guó)人從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，現(xiàn)在開始信奉‘養(yǎng)老靠政府’了呢”，作者從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響、社保擴(kuò)面影響和媒體宣傳影響等角度進(jìn)行了分析。

之后，筆鋒一轉(zhuǎn)，作者開始討論“養(yǎng)老真的僅靠政府就夠了嗎”這一嚴(yán)肅話題。作者從法律規(guī)定、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)國(guó)情等三個(gè)方面展開分析。分析發(fā)現(xiàn)，從法律規(guī)定看，《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確寫道，“社會(huì)保險(xiǎn)制度堅(jiān)持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的方針，社會(huì)保險(xiǎn)水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)”，這意味著，政府提供的保障只能是低水平的基本保障，不可能超越相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平；從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，似乎沒有哪個(gè)國(guó)家能夠?yàn)槿w國(guó)民提供長(zhǎng)期高水平的養(yǎng)老保障，世界第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)美國(guó)，其政府提供的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率目前也只有40%左右；從中國(guó)國(guó)情看，中國(guó)正進(jìn)入快速老齡化階段，即使當(dāng)前政府能支付較高水平的養(yǎng)老金，以后也不可持續(xù)。

作者這部分分析的基本結(jié)論是，養(yǎng)老僅靠政府顯然是不夠的。試想，到了21世紀(jì)60年代，在職職工與退休職工的人數(shù)比是1:1，這意味著在職職工20%的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率亦僅可為退休職工提供大約20%的養(yǎng)老替代率。如果按照70%的養(yǎng)老替代率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量的話，另外的50%無(wú)疑需要依靠第二支柱(如企業(yè)年金、職業(yè)年金)和第三支柱(商業(yè)年金)來(lái)解決。至此，養(yǎng)老年金市場(chǎng)發(fā)展的重要性已經(jīng)不言而喻了。

四、中國(guó)養(yǎng)老年金市場(chǎng)發(fā)展的戰(zhàn)略路線圖

《中國(guó)養(yǎng)老年金市場(chǎng)發(fā)展》一書的最后一章對(duì)2013-2023年中國(guó)年金市場(chǎng)未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略提出了系統(tǒng)的政策建議，該章借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，將未來(lái)年金市場(chǎng)的發(fā)展戰(zhàn)略劃分為三個(gè)實(shí)施階段，勾畫了中國(guó)年金市場(chǎng)未來(lái)十年發(fā)展戰(zhàn)略的時(shí)間表和路線圖。

發(fā)展戰(zhàn)略的三個(gè)階段分別為：第一階段(2013-2016年)，第二階段(2017-2020年)，第三階段(2021-2023年)。每個(gè)階段都分別從支柱調(diào)整、稅制改革、監(jiān)管優(yōu)化、技術(shù)革新和產(chǎn)品創(chuàng)新等五個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)討論，并標(biāo)示出每個(gè)階段的戰(zhàn)略重點(diǎn)，清晰且具有很強(qiáng)的可操作性，具有重要的決策參考價(jià)值。

該書最后提出，“年金市場(chǎng)的建立、發(fā)展與改革是一個(gè)復(fù)雜而宏大的工程，它需要學(xué)界、業(yè)界和監(jiān)管部門各方以謹(jǐn)慎的態(tài)度、科學(xué)的思維和探索的精神來(lái)共同破譯”。其實(shí)，《中國(guó)養(yǎng)老年金市場(chǎng)發(fā)展》一書就是這項(xiàng)“共同破譯”工作中的一股重要力量！

經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社)