顏竹芹

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000）

淺議公物理論與公共信托理論之差異

顏竹芹

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000）

大陸法系學(xué)者根據(jù)財(cái)產(chǎn)的作用將財(cái)產(chǎn)劃分為公物與私物，其中直接提供給公眾使用的物稱為公物。公共信托理論是美國(guó)判例法上的一個(gè)理論，該理論強(qiáng)調(diào)國(guó)家作為受托人，對(duì)全體人民負(fù)有監(jiān)督保護(hù)各種信托資源的職責(zé)。公物理論與公共信托理論都是關(guān)于公物利用的理論，功能上有著極大的相似，但是由于彼此屬于不同法系，故兩者在形成與發(fā)展的過(guò)程中各有其獨(dú)特之處，在理論淵源、適用范圍、憲法化程度及權(quán)利救濟(jì)等角度存在著諸多不同。

公物；公共信托；適用范圍；權(quán)利救濟(jì)

一、引言

大陸法系學(xué)者根據(jù)財(cái)產(chǎn)的作用，將財(cái)產(chǎn)劃分為公物與私物，根據(jù)公私法分立原則，公物受行政法等公法調(diào)整，而私物則受私法調(diào)整。公物的重要特征即直接提供給社會(huì)公眾使用，并直接服務(wù)于社會(huì)公共利益。大陸法系的公物理論調(diào)整的范圍很廣泛，包括道路、街道、廣場(chǎng)、圖書(shū)館、學(xué)校、醫(yī)院、公園、電信設(shè)施以及通航的河流等。在英美法系中，公共信托理論也是調(diào)整“提供公共使用的物”的重要理論。本文認(rèn)為，雖然公物理論與公共信托理論兩者功能類似，在調(diào)整范圍上存在一定的交叉，但是兩者之間仍然存在著諸多的不同，不能混為一談。

二、公物理論與公共信托理論之具體差異

1.理論淵源不同

（1）公物理論的淵源

公物理論是源自大陸法系國(guó)家的概念，大陸法系的法學(xué)理論注重抽象的邏輯建構(gòu)，又因其私法物權(quán)制度發(fā)達(dá)，故大陸法系學(xué)者對(duì)公物的研究大多從與私法物權(quán)類比或區(qū)分的角度出發(fā)，這一點(diǎn)尤其在德國(guó)學(xué)者的理論中顯現(xiàn)，一定程度上可以認(rèn)為，德國(guó)公物法制度是以私法物權(quán)為前提而建構(gòu)起來(lái)的。大陸法系學(xué)者有關(guān)公物的理論基礎(chǔ)的觀點(diǎn)大致有公法所有權(quán)肯定說(shuō)、公法所有權(quán)否定說(shuō)、修正的公法所有權(quán)說(shuō)以及爭(zhēng)議無(wú)意義說(shuō)等。

法國(guó)的公產(chǎn)理論建立于承認(rèn)公法所有權(quán)的基礎(chǔ)之上，此種公法所有權(quán)是有別于私法所有權(quán)的關(guān)于公共使用的一種公法上的權(quán)利。該理論在法國(guó)現(xiàn)已得到判例和立法的承認(rèn)。德國(guó)行政法之父奧托邁耶以及日本學(xué)者美濃布達(dá)吉也均支持公法所有權(quán)的成立，如美濃布達(dá)吉認(rèn)為，直接對(duì)物的支配，并不限于私法上的所有權(quán)作用，以國(guó)家公權(quán)力的作用去直接對(duì)物行使支配權(quán)，亦不是和公權(quán)的性質(zhì)不相容的……如果把物之包括的排他的支配稱為所有權(quán)，則國(guó)家對(duì)海及河川所具有的支配權(quán)亦可稱為公法上的所有權(quán)或公有權(quán)。[1]

目前，還有一種公、私所有權(quán)爭(zhēng)議無(wú)意義的觀點(diǎn)，如日本學(xué)者原龍之助認(rèn)為，討論公物主體權(quán)利的性質(zhì)沒(méi)有實(shí)際價(jià)值，與此相反，應(yīng)從功能意義的角度去觀察公物，注重公物管理權(quán)。在早前的日本行政法學(xué)中，將作為服務(wù)于行政的推行而存在的物稱為公物，將關(guān)于公物的法稱為公物法。[2]235該定義可顯出日本學(xué)者公物理論研究中存有功能化傾向。正是由于公物需要人的管理，需要依托于行政組織的建立，故許多日本行政法學(xué)教材都將公物法一章置于行政組織法這一大類之下，這一安排更加印證了研究公物理論的功能化傾向。綜上，由于公物的功能在于提供公用，討論公物所有權(quán)之歸屬對(duì)于提供公用并無(wú)特別助益，故“公、私所有權(quán)爭(zhēng)議無(wú)意義”的觀點(diǎn)并無(wú)不妥。

（2）公共信托理論的淵源

美國(guó)不存在概括性公物的概念或者公物法，美國(guó)的道路、河流、海岸等由《天然資源法》、《水法》等按照個(gè)別法領(lǐng)域予以處理，不過(guò)，在管理這些物時(shí)，判例上出現(xiàn)了作為英國(guó)普通法上的理論發(fā)展而來(lái)的公共信托理論。[2]236該理論起源于英國(guó)普通法上的信托理論，根據(jù)公共信托理論，自然資源屬于全體公民共有，但委托給國(guó)家或州管理，國(guó)家或州負(fù)有使自然資源的使用符合信托利益的職責(zé)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家或州作為受托人，對(duì)全體公民負(fù)有監(jiān)督保護(hù)各種信托資源的職責(zé)。具體而言，公共信托理論是指政府接受全體公民的委托，義務(wù)性管理具有公共性質(zhì)的環(huán)境資源，諸如海洋、濕地、湖泊、河流等資源，維護(hù)特定的公共信托用途，因而不能如同私人財(cái)產(chǎn)所有者一樣可以隨意處置這類財(cái)產(chǎn)的用途，而作為公眾中的任何一員，則有權(quán)基于該資源本來(lái)的公共信托用途進(jìn)行非排他性的使用，并在政府不履行其信托義務(wù)時(shí)，有權(quán)向法院起訴，以強(qiáng)制政府履行義務(wù)。國(guó)家或州政府作為這些自然資源的受托人，有義務(wù)為了增進(jìn)公共福祉而對(duì)其妥善管理、維護(hù)，沒(méi)有隨意處分的權(quán)力。

基于信托歷史沿革上的法理，英美學(xué)者認(rèn)為信托的實(shí)質(zhì)在于分割所有權(quán)，即將信托財(cái)產(chǎn)上的權(quán)利一分為二，受托人為了他人的利益享有信托財(cái)產(chǎn)普通法上的所有權(quán)，受益人享有信托財(cái)產(chǎn)衡平法上的所有權(quán)，換言之，受托人是信托財(cái)產(chǎn)法律上的所有人，受益人是信托財(cái)產(chǎn)衡平法上的所有人。[3]不過(guò)更準(zhǔn)確地說(shuō)，其實(shí)受托人和受益人均不享有嚴(yán)格意義上的羅馬法中的所有權(quán)，只不過(guò)對(duì)該財(cái)產(chǎn)享有不同的權(quán)益，而且英美法系根本不存在嚴(yán)格的所有權(quán)概念。梅因曾說(shuō)過(guò)，英美法系中“所有權(quán)”一詞純粹是作為占有的對(duì)應(yīng)詞，其意義并不比產(chǎn)權(quán)包含更多的含義。所有者比單純的占有者地位要高一些，但在恢復(fù)占有的訴訟中，所有權(quán)并無(wú)任何技術(shù)性的意義。[4]至于物的利用，則很少會(huì)發(fā)生所有權(quán)的問(wèn)題，基于物的所有權(quán)而派生出來(lái)的使用權(quán)和收益權(quán)由多人分享，因而將所有權(quán)歸諸其中的任何人都是不合適的。因而所有權(quán)在英美法上并不代表任何特別的意義，只是一種抽象的存在，正是由于沒(méi)有所有權(quán)的束縛，英美法系財(cái)產(chǎn)法才獲得了廣闊的發(fā)展空間。

（3）理論淵源的比較

綜上，公物理論的產(chǎn)生是建構(gòu)于“公私二元分立”的基礎(chǔ)之上的，雖學(xué)者之間對(duì)“公所有權(quán)”性質(zhì)及私法規(guī)則能否適用于“公所有權(quán)”仍存在爭(zhēng)議，但是無(wú)可否認(rèn)，公法與私法的分立是公物理論產(chǎn)生的一個(gè)重要前提。與此相反，英美法系傳統(tǒng)上并不存在公法與私法的嚴(yán)格分立，當(dāng)然也就無(wú)法產(chǎn)生與大陸法系公物理論嚴(yán)格類似的制度，而源自美國(guó)判例法的“公共信托理論”是建構(gòu)于美國(guó)財(cái)產(chǎn)法上的“雙重所有權(quán)理論”，因美國(guó)不存在像大陸法系那樣嚴(yán)格的所有權(quán)制度，且其法律在發(fā)展的過(guò)程中又產(chǎn)生了衡平法與普通法的區(qū)分，故國(guó)家和全體人民均對(duì)自然資源等“提供公共使用的物”享有“所有權(quán)”也就不言自明了。

2．適用范圍不完全一致

公物理論的適用范圍側(cè)重于人工公物，如在法國(guó)，公物的范圍經(jīng)歷了一個(gè)從窄到寬、從有體物到無(wú)體物的過(guò)程，早先從公產(chǎn)提供公共使用的功能性角度出發(fā)，只有可供公共通航的河流具有利用價(jià)值，因而屬公產(chǎn)，而不可通航的河流就不是公產(chǎn)?，F(xiàn)在法國(guó)，道路、橋梁、隧道、學(xué)校、醫(yī)院、公園、博物館等公共設(shè)施以及河流（包括天然的或人工的，地上的或地下的）等有體物以及無(wú)線電波、電流、領(lǐng)空等無(wú)形物都是公產(chǎn)。[5]有法國(guó)學(xué)者認(rèn)為水體、陽(yáng)光等，在本質(zhì)上屬于不可私有的共用物，不僅個(gè)人不得占為己有，而且國(guó)家也不得據(jù)為私有，因而行政主體對(duì)于自然環(huán)境的管理權(quán)屬于一種行政職權(quán)，而非所有權(quán)人對(duì)其私有財(cái)物的處分權(quán)。[6]故在大陸法系，礦藏、草原等均不屬于公物的范圍，而在公物中占大比重的主要還是人工公物。

美國(guó)就沒(méi)有概括性的公產(chǎn)（或公物）概念，美國(guó)雖也存在道路、河川、海岸等，但一般是由《天然資源法》、《水法》等單行法律個(gè)別調(diào)整的。這些物的管理，一般以英國(guó)普通法理論中發(fā)展起來(lái)的公共信托理論作為基礎(chǔ)。不過(guò)公共信托理論主要是側(cè)重于各種自然資源的保護(hù)，用于解決某種自然資源的各種不同用途之間或者各不同使用人之間可能存在的沖突問(wèn)題。最初，公共信托理論因潮間地的保護(hù)而生，后來(lái)擴(kuò)展到僅適用于水資源領(lǐng)域，但隨著時(shí)代的發(fā)展，人們逐漸意識(shí)到所有自然資源對(duì)人類的生存與發(fā)展均有著重要意義，該理論現(xiàn)已擴(kuò)展至以所有自然資源為主的領(lǐng)域。在美國(guó)，目前公共信托的適用范圍大致如下：（1）海濱、湖泊、湖沼、河流；（2）公園、道路、公有地；（3）野生生物、天然資源、大氣、水等；（4）私有地的適用。[3]由此可見(jiàn)，公共信托理論所適用的重心在于自然資源，這是與公物理論的不同之處。

3．憲法化程度不同

現(xiàn)代公物理論是法國(guó)于18世紀(jì)首創(chuàng)，多數(shù)法國(guó)公法學(xué)者認(rèn)為法國(guó)民法典第537條至541條是最早區(qū)分公產(chǎn)與私產(chǎn)的實(shí)證法上的依據(jù)。現(xiàn)在公法概念已被立法所廣為接受，如1982年的法國(guó)國(guó)內(nèi)運(yùn)輸指導(dǎo)法、1988年的法國(guó)增進(jìn)地方分權(quán)法等都明確提及公產(chǎn)這一概念。但即便如此，公產(chǎn)也尚未上升為法國(guó)憲法的一個(gè)概念。法國(guó)尚且如此，更不要說(shuō)受法國(guó)公產(chǎn)理論影響的德國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)了，多數(shù)情況下，公物一詞可能會(huì)出現(xiàn)在行政法律法規(guī)之中，還有些情況下，公物一詞并未在正式的法律文本中出現(xiàn)，還只是一個(gè)學(xué)術(shù)名詞，僅僅停留在學(xué)理討論的范圍之內(nèi)，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的公物理論即是如此。與此不同的是，英美法系的公共信托理論有著憲法的支撐，而不是僅僅停留在學(xué)術(shù)探討的范圍之內(nèi)。與此相反，目前公共信托已被作為一項(xiàng)憲法原則寫入美國(guó)許多州的憲法和環(huán)境法之中。如加利福利亞、賓夕法尼亞、蒙大拿、阿拉斯加等十多個(gè)州的憲法中明確指出，州政府是州公共自然資源的信托受托人，維護(hù)和保護(hù)自然環(huán)境是其職責(zé)。

4．權(quán)利救濟(jì)不同

在大陸法系國(guó)家，有關(guān)公物而發(fā)生的糾紛大致有如下幾種：（1）公物支配主體對(duì)公物利用人的權(quán)益造成損害的行為；（2）公物致害的行為；（3）行政合同糾紛；（4）公法上的無(wú)因管理；（5）公法上的不當(dāng)?shù)美?。其中?）和（2）是典型的行政違法行為，尤其公物致害行為往往由于行政主體疏于管理公物所導(dǎo)致，屬于行政不作為的一種，公民可以通過(guò)行政訴訟、行政復(fù)議或類似的制度進(jìn)行救濟(jì)。當(dāng)行政合同不能訂立或被解除、終止但不能歸責(zé)于公物利用人時(shí)，行政主體作為合同的另一方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償公物利用人因信賴所造成的損失。至于公法上的無(wú)因管理和不當(dāng)?shù)美木唧w制度暫時(shí)尚未在大陸法系國(guó)家明確在公法上予以規(guī)定，據(jù)學(xué)者的觀點(diǎn)是可準(zhǔn)用民法上的制度設(shè)計(jì)。在這幾類糾紛的救濟(jì)中有一個(gè)值得注意的地方，即請(qǐng)求救濟(jì)的權(quán)利主體的范圍。在大陸法系國(guó)家，傳統(tǒng)理論認(rèn)為公民由公益所得的間接利益不是法的利益，而是法之利益的“反射利益”，因而不認(rèn)同公民個(gè)人可在公害事件中所受損害提起訴訟，但隨著公害的頻發(fā)以及行政主體保護(hù)不利的狀況時(shí)有發(fā)生，德國(guó)及日本等大陸法系國(guó)家不得不將原先認(rèn)為的“反射利益”承認(rèn)為“法律上的利益”，但是這一轉(zhuǎn)變并不徹底，因而在大陸法系國(guó)家仍存在大量的“純粹公共利益”，因而相關(guān)主體的權(quán)益也只能稱為“反射利益”，從而無(wú)權(quán)進(jìn)行行政訴訟等救濟(jì)行為。不過(guò)在關(guān)于公物上權(quán)利的救濟(jì)問(wèn)題上，不得不提到國(guó)外的行政公益訴訟，如德國(guó)的公益代表制度、日本的民眾訴訟制度等。行政公益訴訟是指特定主體為保護(hù)公共利益可提起行政訴訟，不過(guò)從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看這里的特定主體也不能是隨意的公民個(gè)人，往往是特定的公益團(tuán)體或國(guó)家機(jī)關(guān)，這大概是出于有限司法資源承受能力的考慮。

美國(guó)是創(chuàng)立公民訴訟形式的公益訴訟的國(guó)家，在美國(guó)，除了國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體之外，普通公民也可以提起公益訴訟。在公共信托理論的授權(quán)下，作為公眾中的任何一員，都有權(quán)基于該資源本來(lái)的公共信托用途進(jìn)行非排他性的使用，并在政府不履行其信托義務(wù)時(shí)，有權(quán)向法院起訴，以強(qiáng)制政府履行義務(wù)。這種公民訴訟的形式常在環(huán)境與資源保護(hù)的法律法規(guī)中有所規(guī)定，這也與公共信托理論的適用范圍相符。

三、結(jié)論

綜上，公物理論與公共信托理論在理論基礎(chǔ)、適用范圍、憲法化程度及權(quán)利救濟(jì)等角度存在諸多不同，在性質(zhì)與功能上各有側(cè)重。但是在對(duì)兩者進(jìn)行比較分析的過(guò)程中，不難發(fā)現(xiàn)兩大制度雖脫胎于不同的“母體”，并互不干涉地“生長(zhǎng)”、“發(fā)育”，且其最終成型的“樣貌”、“性格”都有所不同，但是從功能的角度而言，我們又不得不承認(rèn)，兩者又有著極大的相似，這也是本文對(duì)這兩個(gè)制度進(jìn)行比較分析的一個(gè)重要原因。

[1]美濃布達(dá)吉．公法與私法[M]．黃馮明，譯．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003：78-79．

[2]鹽野宏．行政法Ⅲ[M]．楊建順，譯．北京：北京大學(xué)出版社，2008：235-236．

[3]侯宇．行政法視野里的公物利用研究[M]．北京：清華大學(xué)出版社，2012：86．

[4]F·H·勞，B·拉登．財(cái)產(chǎn)法[M]．施天濤，梅慎實(shí)，譯．北京：大百科全書(shū)出版社，1998：79．

[5]侯宇．公物的判定標(biāo)準(zhǔn)——兼論公物的范圍[J]．理論月刊，2010，（3）：113-116.

[6]呂忠梅．環(huán)境權(quán)的民法保護(hù)理論構(gòu)造——對(duì)兩大法系環(huán)境權(quán)理論的比較[J]．私法研究，2002，（1）：150.

[責(zé)任編輯：董建軍]

DF521

A

1674-3288（2014）04-0088-03

2014-06-23

顏竹芹（1990-），女，江蘇泰州人，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)行政法。