中國(guó)財(cái)稅博物館 翁禮華

縣政國(guó)之基
——財(cái)政省直管縣的歷史必然性

中國(guó)財(cái)稅博物館 翁禮華

我國(guó)第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要中明確提出，要“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”?！翱h”是中國(guó)最穩(wěn)定的行政單位，歷代都重視對(duì)縣的管理。本文闡述了縣的發(fā)展歷史，并從浙江省的“省直管縣”財(cái)政管理體制的實(shí)踐中得出財(cái)政“省直管縣”的歷史必然。

縣；縣政；省直管縣；財(cái)政管理體制

我國(guó)第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要中明確提出，要“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。而此前國(guó)務(wù)院在關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)中提出，“有條件的地方可加快推進(jìn)‘省直管縣’財(cái)政管理體制”。

2009年6月，財(cái)政部正式發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》，明確提出了在2012年年底前力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。這次改革不僅是財(cái)政管理層次的調(diào)整，更是進(jìn)一步深化行政體制改革的前奏，是一次大規(guī)模的權(quán)力和利益的再分配，對(duì)促進(jìn)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步將會(huì)起到巨大作用。

一、縣在行政建制變革中的重要地位

人，從諸多動(dòng)物中脫穎而出，成了凌駕于一般動(dòng)物之上的萬(wàn)物之靈。為了生存和財(cái)富的創(chuàng)造，人們聚集為以血緣相維系的氏族部落。氏族部落在與大自然的斗爭(zhēng)中認(rèn)識(shí)到團(tuán)結(jié)的重要，于是各部落公推出盟主，這個(gè)盟主就是國(guó)家形成初期的“王”。因此當(dāng)時(shí)代表國(guó)家的“王”直接統(tǒng)治區(qū)域小，間接統(tǒng)治區(qū)域卻很大；直接統(tǒng)治是次要的統(tǒng)治方式，間接統(tǒng)治則是主要的統(tǒng)治方式。就中國(guó)歷史來(lái)說(shuō)，從公元前21世紀(jì)開(kāi)始大致經(jīng)歷了夏、商、周（西周）三代實(shí)行的都是這種稱(chēng)為分封的間接統(tǒng)治制度。

根據(jù)《左傳》記載，楚國(guó)是第一個(gè)建縣的國(guó)家。公元前690 年強(qiáng)大的楚文王打敗申國(guó)和息國(guó)后，不再把新占領(lǐng)區(qū)分配給諸侯，通過(guò)建縣委官實(shí)行直接統(tǒng)治。此后各諸侯國(guó)也遵此例。隨著縣設(shè)置的增加，直接統(tǒng)治成了主要的統(tǒng)治方式，間接統(tǒng)治則逐漸降為輔助的統(tǒng)治方式。到了戰(zhàn)國(guó)后期，以郡統(tǒng)縣的二級(jí)地方行政管理體制成了主流制度。

公元前221年，秦王嬴政憑借強(qiáng)大的國(guó)力，先后滅亡了韓、趙、魏、楚、燕、齊等六國(guó)，結(jié)束了中國(guó)長(zhǎng)期割據(jù)局面，建立了歷史上第一個(gè)中央集權(quán)制的秦王朝。統(tǒng)一后，秦始皇聽(tīng)取廷尉（主管刑獄，相當(dāng)于今最高法院院長(zhǎng)兼司法部長(zhǎng)）李斯的建議，宣布在全國(guó)范圍正式廢除國(guó)野制，實(shí)行郡縣兩級(jí)地方行政制度。他把全國(guó)分為36郡，以后又增至40余郡?？は螺犎舾煽h?？h按戶(hù)口多寡設(shè)縣令或縣長(zhǎng)，即萬(wàn)戶(hù)以上為大縣設(shè)縣令，萬(wàn)戶(hù)以下為小縣置縣長(zhǎng)。縣轄鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設(shè)三老掌教化，嗇夫掌賦稅訴訟，游徼掌治安。鄉(xiāng)下有亭、里，亭設(shè)亭長(zhǎng)，里有里正?；实鄣恼睿梢酝ㄟ^(guò)中央的三公九卿，直達(dá)于地方的郡、縣、鄉(xiāng)、亭、里，從行政結(jié)構(gòu)上解決了大帝國(guó)行政渠道的暢通問(wèn)題。2200 多年來(lái)，縣以上的行政體制不斷從秦漢的郡縣制，轉(zhuǎn)變?yōu)闁|漢末年南北朝的州郡縣制、唐宋的道路制、元明清的行省制，其目的都是防止封疆大吏的腐敗和割據(jù)。

1911年辛亥革命后，北洋政府的行政區(qū)劃大體沿用清末舊制。1913 年“劃一令”下達(dá)后，將原來(lái)的府、直隸、廳、州等名稱(chēng)改為縣，縣的行政長(zhǎng)官稱(chēng)縣知事，行政機(jī)關(guān)為縣知事公署。南京國(guó)民政府成立后，廢除了清代所建立的道員制，經(jīng)幾次改革，最終形成省、縣兩級(jí)制。廢除縣官舊稱(chēng)，統(tǒng)一實(shí)行縣長(zhǎng)制。

1949 年10 月1 日，中華人民共和國(guó)成立以后，在民國(guó)時(shí)期行政制的基礎(chǔ)上，先后在全國(guó)設(shè)置了華北、東北、中南、華東、西北、西南6 個(gè)大行政區(qū)，簡(jiǎn)稱(chēng)大區(qū)。并建置若干相當(dāng)于省級(jí)地方政府的行署區(qū)，如蘇南、蘇北、皖南、皖北、川東、川西、川南、川北行署區(qū)，直接受大區(qū)政府或軍政委員會(huì)管轄。1952 年這些行署區(qū)被撤銷(xiāo)，合并為江蘇、安徽、四川等省建制。

1952 年全國(guó)共設(shè)縣2149 個(gè)，并在一些環(huán)境、歷史和發(fā)展情況特殊的地方設(shè)置區(qū)人民政府或縣政府派出機(jī)構(gòu)——區(qū)公所，以管理鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。鑒于1949～1953 年中國(guó)地方政府實(shí)行大區(qū)、省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)或大區(qū)、省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)制，中間環(huán)節(jié)太多不利于大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，中央政府于1954年6 月19 日通過(guò)決議撤銷(xiāo)了大區(qū)行政委員會(huì)建制，將省級(jí)政府直接隸屬中央政府領(lǐng)導(dǎo)。從此中國(guó)地方行政建制進(jìn)入了省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)制或省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)制。

由此可見(jiàn)，從兩級(jí)制演變?yōu)閮杉?jí)行政加一級(jí)監(jiān)察（元代為軍管）制，是封建官僚體系自我約束能力逐漸減弱的一種標(biāo)志，而兩級(jí)行政加一級(jí)監(jiān)察（軍管）的體制進(jìn)而演變?yōu)樾姓?jí)制，則是封建朝廷試圖擴(kuò)大官吏編制、加強(qiáng)控制能力的舉措，實(shí)際上事與愿違，反而走向更為鞭長(zhǎng)莫及的衰敗過(guò)程。

自古以來(lái)，中國(guó)便以農(nóng)立國(guó)?？h官是親民官，縣以下行政建制的設(shè)置主要職能是教化百姓、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和征收賦稅。早在夏代國(guó)家就在農(nóng)村設(shè)置嗇夫負(fù)責(zé)征收稱(chēng)為貢的賦稅。秦始皇為了加強(qiáng)賦稅征收，在農(nóng)村置鄉(xiāng)、亭、里。其中5000戶(hù)以上的鄉(xiāng)為大鄉(xiāng)，設(shè)稱(chēng)為“三老”教化之職和稱(chēng)為“有秩”的鄉(xiāng)官；5000 戶(hù)以下為小鄉(xiāng)，設(shè)“嗇夫”。有秩和嗇夫除聽(tīng)訟外就負(fù)責(zé)賦稅征收。

唐宋改行城鄉(xiāng)分制：城市行坊、巷制；農(nóng)村行鄉(xiāng)、里制，“百戶(hù)為里，五里為鄉(xiāng)”。元代農(nóng)村行鄉(xiāng)、都制，城市行隅、坊制。元代為了以“勸農(nóng)”的方式推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，將50 戶(hù)農(nóng)戶(hù)編為一社。為了便于賦稅征收，把耕地處于同一張土地分布圖上的農(nóng)戶(hù)稱(chēng)為一圖（相當(dāng)于村），處于同一張總圖上的農(nóng)戶(hù)編為一都（相當(dāng)于鄉(xiāng)），從而農(nóng)村有了社、圖、都等不同稱(chēng)謂的組織。今天寧波機(jī)場(chǎng)所在地的櫟社、浙江省江山市的二十八都古鎮(zhèn)就是元代勸農(nóng)組織演變成地名的活化石。

明代窮苦農(nóng)民出身的開(kāi)國(guó)皇帝朱元璋總結(jié)元代亡國(guó)的教訓(xùn)，縣以下行政建制改行里、甲，并發(fā)布了 “孝順父母，尊敬長(zhǎng)上，和睦鄉(xiāng)里，教訓(xùn)子孫，各安生理，毋作非為” 的《圣諭六條》，組織力量每天宣講，以加強(qiáng)教化，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層百姓的有效控制；同時(shí)，為便利征收和運(yùn)輸稅糧在若干里之上設(shè)置糧長(zhǎng)，達(dá)到以良民治良民的目的。

清雍正時(shí)由于里甲廢弛改為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、莊制；乾隆年間，又實(shí)行保甲循環(huán)冊(cè)制度，以統(tǒng)計(jì)人口； 清光緒三十四年（1908年）后，清政府推行新政，頒布城鄉(xiāng)自治章程，推行地方自治，規(guī)定5萬(wàn)人以上置鎮(zhèn)，5萬(wàn)人以下設(shè)鄉(xiāng)，并在若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)之上設(shè)縣轄自治區(qū)，成了區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村建制。

南京國(guó)民政府成立后，于民國(guó)十七年（1928年）將縣以下改設(shè)區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、里、閭、鄰。規(guī)定每5戶(hù)為鄰，每5鄰為閭，閭以上在農(nóng)村為村，在縣城為里，百戶(hù)以上編為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。民國(guó)二十四年（1935年）為應(yīng)對(duì)風(fēng)起云涌的國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的思想與言行的控制和保證賦役征收，鄉(xiāng)以下改行保甲制，初以10 戶(hù)為甲，10 甲為保，后轄數(shù)不等有十五進(jìn)制、三十進(jìn)制。

1949 年10 月1 日，中華人民共和國(guó)成立以后，在縣以下廢除保甲制，實(shí)行區(qū)、鄉(xiāng)、村制。1951 年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)218 796 個(gè)，1952 年增加到267 371個(gè)，1957年減為9703 個(gè)。在1958 年“大躍進(jìn)”高潮中，為了使生產(chǎn)組織與行政組織緊緊地結(jié)合在一起，中央做出決定打破原農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權(quán)的區(qū)域界限，實(shí)行“政社合一”的農(nóng)村人民公社制度。開(kāi)始公社規(guī)模較大，相當(dāng)于原縣屬區(qū)的范圍，公社下設(shè)管理區(qū)（相當(dāng)于原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、生產(chǎn)大隊(duì)（相當(dāng)于行政村）、生產(chǎn)小隊(duì)（相當(dāng)于自然村）三級(jí)；后來(lái)，發(fā)現(xiàn)規(guī)模太大不易管理就在公社上面恢復(fù)區(qū)的建制，適當(dāng)縮小了公社規(guī)模，使公社相當(dāng)于原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其下形成生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)兩級(jí)。截至1982 年，全國(guó)共有公社53 892 個(gè)。

1978 年中共十一屆三中全會(huì)后，為適應(yīng)農(nóng)村推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的需要，1983 年實(shí)行政社分開(kāi)，取消了原有政社合一的人民公社體制，恢復(fù)了區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村建制。

1992 年國(guó)家確定建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，浙江等縣以下設(shè)區(qū)的省紛紛撤區(qū)擴(kuò)鎮(zhèn)并鄉(xiāng)。隨著城市化高潮的興起、城區(qū)的擴(kuò)大，各地又改城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)為街道、城郊村為社區(qū)。到2003 年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)為38 290 個(gè)，2006 年為35 400 多個(gè)。

二、受最高統(tǒng)治者重視的縣官

從2200 多年中國(guó)行政管理體制的演變來(lái)看，中央為了掌控政局防止離心和割據(jù)，縣以上機(jī)構(gòu)不得不變；為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，強(qiáng)化對(duì)百姓的教化，以及征收賦稅，縣以下也不得不變，處于行政建制中間的“縣”成了中國(guó)最穩(wěn)定的行政單位，以至于不少縣連縣名都一以貫之，從秦漢沿襲至今，從未改變?？h穩(wěn)，天下穩(wěn)。中國(guó)歷代皇帝都十分重視縣政，因此常常親自接見(jiàn)縣官，一方面以示關(guān)心，另一方面可從中親自遴選人才。以清代為例，清順治十二年（1655年）正月，順治帝命令吏部（相當(dāng)于今中央組織部、人事部）將全國(guó)州縣官的官缺分為三等，“具疏奏奪”。其中，應(yīng)選官員先由吏部“考其身、言、書(shū)、判，精加簡(jiǎn)擇”，也分為三等具奏，并明確規(guī)定：上等官員由吏部列名引見(jiàn)，候皇帝面定。而那些考居二三等的官吏“不必引見(jiàn)”，均直接由吏部銓選。從唐代開(kāi)始，考中進(jìn)士者要任官，先要通過(guò)由吏部組織的“釋褐試”。因?yàn)橹袊?guó)宋以前沒(méi)有棉花，只有絲綢和麻布，一般百姓只能穿褐色的麻布衣，唯有官員才有穿絲綢服裝的特權(quán)。所以“釋褐試”是決定一個(gè)知識(shí)分子是進(jìn)入官場(chǎng)為官，改穿絲綢衣服，還是繼續(xù)當(dāng)老百姓穿麻布衣的命運(yùn)抉擇。正如“文革”以前，中國(guó)大學(xué)生很少，能不能入學(xué)成為大學(xué)生是決定一個(gè)高中畢業(yè)生今后穿草鞋（普通百姓）還是穿皮鞋（國(guó)家干部）的命運(yùn)抉擇。

始自唐代的脫掉麻布衣的“釋褐試”按“身、言、書(shū)、判”四方面要求進(jìn)行。首先是要求“身正“，即家庭出身和個(gè)人品行符合要求。其具體做法是：一是要?jiǎng)e其流品，流品即審查該官員的出身，只有正統(tǒng)清白之家的人方可做官，出身于奴仆、皂隸、娼妓等賤籍之人，不得做官；二是審其品貌，即觀察相貌，有無(wú)疾患，有無(wú)隱瞞歲數(shù)。清代授缺非常強(qiáng)調(diào)避籍和避親，尤其忌諱“混籍”。本是山東人卻報(bào)山西人即稱(chēng)謂“混籍”。清代科舉考試與現(xiàn)代高考相似是根據(jù)地域的大小分配錄取名額，所以不允許高考移民以免有人投機(jī)取巧，“冒籍”報(bào)考。譬如他祖籍浙江，由于浙江的考生多、名額少，而貴州的考生少、名額多，他就到貴州冒籍報(bào)考。這是犯法的，若被發(fā)現(xiàn)，就要被終生禁考，不得為官。避籍就是本省人不得在本省做官，要到外省做官。因此，各部堂大員要認(rèn)真核實(shí)他的祖籍，以便除授給他適當(dāng)?shù)牡胤健?/p>

其次是“言簡(jiǎn)”，要求參試者口齒清楚，表述流利，話(huà)語(yǔ)優(yōu)雅，言簡(jiǎn)意賅。再次是“書(shū)美”，要求參試者書(shū)法端正，文辭優(yōu)美，切入準(zhǔn)確，說(shuō)理清楚，能在最短的時(shí)間里寫(xiě)出高質(zhì)量的政論文章。最后是“判準(zhǔn)”，要求參試者對(duì)策論試題反應(yīng)靈敏，理解深刻，能抓住本質(zhì)，準(zhǔn)確判斷，迅捷決策。

對(duì)于官員改任，清代也有很多規(guī)定。一是要定其期限，若正好趕上吏部銓選日期，就要抓緊投供補(bǔ)缺。投供，即自己寫(xiě)個(gè)申請(qǐng)書(shū)，提出申請(qǐng)補(bǔ)授官缺的要求。申請(qǐng)書(shū)到達(dá)吏部有嚴(yán)格規(guī)定，晚一天錯(cuò)過(guò)了銓選時(shí)間，就作廢。因?yàn)檠a(bǔ)缺的人多，候缺的人也多，分的班次更多，且每個(gè)班次都有具體規(guī)定，投供必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成。二是驗(yàn)其文憑，諸如學(xué)業(yè)期滿(mǎn)考憑，部頒執(zhí)照等。特別是補(bǔ)缺的文憑，主要是指原籍任官“巡撫”所給的證明；文憑上要作保出甘結(jié)，說(shuō)明該官的人品和能力、政績(jī)以及過(guò)去有無(wú)過(guò)失等。三是密其回避，即本省人不能做本省的官；即使不同省，而離原籍在500里以?xún)?nèi)也必須回避。直系親屬在同一省做官者，低職要回避高職。如某人祖籍浙江，在貴州當(dāng)巡撫，他的子侄、女婿等親屬就不能在貴州做知縣，這叫“避親”。四是審其資格。清代官員是三年一個(gè)俸期。如果在甲地任職兩年半被調(diào)到乙地，仍任平級(jí)官員就是“接俸”，只能再干半年才俸滿(mǎn)。俸滿(mǎn)若是經(jīng)過(guò)考試，也叫“考績(jī)”，政績(jī)顯著者或升或調(diào)或遷，庸碌無(wú)為者免職。清代的官和缺是分開(kāi)的，把全國(guó)各個(gè)職務(wù)都定成“缺”，當(dāng)時(shí)是官多缺少，因此某人要補(bǔ)授實(shí)缺，必須逢單月選或雙月選，到吏部抽簽，一個(gè)人抽名字，另一個(gè)人抽官缺，兩人一對(duì)，該到哪里（要避籍，即除本省外）就到哪里去上任。五是核其事故，即對(duì)補(bǔ)缺者還必須弄清其過(guò)去有無(wú)錯(cuò)誤，如案件未曾了結(jié)、有父母喪事在身等也不能授官。

明代全國(guó)共有1170 余個(gè)知縣，幾乎都在赴任前接受過(guò)朱元璋的親自接見(jiàn)和告誡。上任以后，凡清廉正直的，朝廷還要派專(zhuān)人前往慰勞，增加俸祿或額外給一筆獎(jiǎng)金。任期滿(mǎn)后考核優(yōu)異者，就可以調(diào)到京里當(dāng)六部主事（相當(dāng)于今處長(zhǎng)）一類(lèi)的官職。

康熙三十七年（1698年），清廷為進(jìn)一步做好縣級(jí)官員的選配，發(fā)揮州縣官的“牧民”作用，擴(kuò)大了引見(jiàn)范圍。規(guī)定應(yīng)選官員在吏部掣簽后，均須隨本引見(jiàn)。引見(jiàn)一般分為入仕選拔、升遷調(diào)補(bǔ)和降革處罰。知縣、知州在經(jīng)過(guò)皇帝當(dāng)面考察后，能夠勝任者即可赴任，而衰邁、昏聵、無(wú)能者只能以原品休致（退休）。文職官員知縣、知州的引進(jìn)程序是：由吏部尚書(shū)、侍郎帶領(lǐng)。地點(diǎn)在乾清宮，有時(shí)則在養(yǎng)心殿?；实廴缬鋈箪臊S戒，則引見(jiàn)在齋宮進(jìn)行；駐蹕圓明園或西苑，引見(jiàn)在勤政殿進(jìn)行；巡幸各地時(shí)，引見(jiàn)在行宮進(jìn)行。引見(jiàn)之日，吏部衙門(mén)中的司員、書(shū)吏均在五鼓時(shí)進(jìn)入朝房，侍尚書(shū)、侍郎到后，即將受引見(jiàn)的官吏排班，以五六人為一排，班首、班尾各有司員1人為領(lǐng)班和押尾。引見(jiàn)之前，先要刊寫(xiě)引見(jiàn)單。單子要按受引見(jiàn)官吏所屬衙門(mén)之先后、人數(shù)之多寡，開(kāi)列其簡(jiǎn)單履歷和引見(jiàn)緣由。每個(gè)官員均有兩個(gè)綠頭簽。該簽用白硬骨紙制成，上半段為綠色，首尖下長(zhǎng)，中間“繕寫(xiě)姓名、籍貫及入仕年歲、出師勛績(jī)諸事，以便上之觀覽焉”。如果是地方推升送部引見(jiàn)的官員，還要將督撫提鎮(zhèn)出具的考語(yǔ)填寫(xiě)在綠頭簽上。如是科道推升人員，則需注明該員有無(wú)條奏，以備皇帝詢(xún)問(wèn)。引見(jiàn)之時(shí)，皇帝升御座，吏部尚書(shū)、侍郎跪于御座一側(cè)，將引見(jiàn)單和綠頭簽呈遞皇帝閱。然后，受引見(jiàn)官員按班次順序入殿，并跪奏自己的姓名履歷?；实墼诤?jiǎn)短的交談中，通過(guò)觀察官員的身材相貌、言談舉止、人品德行，得出自己的直觀印象，并用朱筆在引見(jiàn)單的開(kāi)頭寫(xiě)下對(duì)引見(jiàn)官吏的評(píng)語(yǔ)、升遷降革意見(jiàn)。一般朱批為行批。朱批過(guò)的引見(jiàn)單稱(chēng)為“朱批引見(jiàn)單”。引見(jiàn)結(jié)束后，皇帝將引見(jiàn)單發(fā)交軍機(jī)處擬旨，而綠頭簽則發(fā)還原官保存。引見(jiàn)制度自清初確立以來(lái)，即受到各個(gè)皇帝的高度重視，并成為一項(xiàng)重要的政務(wù)活動(dòng)?；实鄄粌H平日隨時(shí)接見(jiàn)受引見(jiàn)官員，就是在祭祀、出巡、行圍，甚至服喪輟朝期內(nèi)也照常不誤。它貫穿清朝的始終，充分體現(xiàn)了用人之權(quán)“操之皇帝”的原則，這不僅有利于上下溝通、整飭吏治，還有利于皇帝親自發(fā)現(xiàn)和提拔人才。

三、浙江財(cái)政“省管縣”回眸

“省管縣”財(cái)政體制并非浙江新創(chuàng)，新中國(guó)成立初期全國(guó)各省一直實(shí)行這種財(cái)政體制。隨著我國(guó)行政體制在20 世紀(jì)80 年代從“省管縣”逐漸轉(zhuǎn)化為“市管縣”，特別是1994年分稅制財(cái)政管理體制改革后，“省管縣”財(cái)政體制逐漸被“市管縣”取代。而浙江是全國(guó)唯一保留“省管縣”財(cái)政體制的地區(qū)?；陂L(zhǎng)期以來(lái)對(duì)縣史的研究和自身?yè)?dān)任過(guò)浙江省奉化、鄞縣兩個(gè)縣縣長(zhǎng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者早在1993 年下半年分稅制改革啟動(dòng)之際就萌生了爭(zhēng)取保留浙江“省管縣”財(cái)政體制的想法。要省管縣，必須頂住地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)決反對(duì)，同時(shí)要取得省領(lǐng)導(dǎo)的支持，而且要準(zhǔn)備為此付出必要的代價(jià)，因?yàn)榈厥蓄I(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)政廳長(zhǎng)的前程有著極大影響力。在主管財(cái)政的省領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有反對(duì)，時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)劉仲藜對(duì)筆者的想法也不表態(tài)的情況下，開(kāi)始著手研究如何走出一條省管縣的新路子。擺在筆者面前的是當(dāng)時(shí)浙江財(cái)政非常困難，1993 年財(cái)政預(yù)算不僅47 個(gè)市、縣打赤字，連省會(huì)杭州都要每月借錢(qián)才能發(fā)放工資，最困難時(shí)省級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)工資也得四處籌措。

1994 年開(kāi)始的分稅制財(cái)政體制改革有效地提高了中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力量。隨著各省也把地市財(cái)力上收，地市又上收縣級(jí)財(cái)力，結(jié)果大大削弱了處于低層縣鄉(xiāng)一級(jí)的財(cái)力，而事權(quán)下移的客觀事實(shí)未變，結(jié)果縣（市）政府財(cái)政宏觀調(diào)控力大為減弱，縣一級(jí)財(cái)政處于更加困難的境地。

1994 年，浙江省財(cái)政廳對(duì)17 個(gè)貧困縣按原體制增補(bǔ)5500 萬(wàn)元，結(jié)果還是出現(xiàn)12 220 萬(wàn)元赤字。在當(dāng)時(shí)既無(wú)激勵(lì)也無(wú)約束的體制下，“會(huì)哭的孩子多吃奶”，貧困縣為補(bǔ)助不愿“摘帽”，省財(cái)政廳對(duì)如何挖掘各市縣增收節(jié)支的潛能至關(guān)重要。人既具有高度的創(chuàng)造力，也是非常趨利的動(dòng)物。通過(guò)走訪(fǎng)20多個(gè)縣市，與縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)敞開(kāi)思想談心后，發(fā)現(xiàn)財(cái)政的上下關(guān)系與其他部門(mén)的上下利益統(tǒng)一的聯(lián)動(dòng)關(guān)系不同，是典型的博弈關(guān)系。要使這一博弈轉(zhuǎn)變?yōu)楣糙A，把蛋糕做大，必須貫徹“以人為本，四兩撥千斤，開(kāi)創(chuàng)理財(cái)新機(jī)制”的理財(cái)思想。按平衡財(cái)政、做大蛋糕的要求去做，省與市、縣財(cái)政在“二八”分成的基礎(chǔ)上，能給什么回報(bào)？這是問(wèn)題的關(guān)鍵。當(dāng)時(shí)筆者選擇了浙南麗水景寧畬族自治縣作為“麻雀”，進(jìn)行解剖、試算和談判，經(jīng)討價(jià)還價(jià)，產(chǎn)生了一個(gè)能被貧困縣接受的“激勵(lì)與約束相結(jié)合”的“兩保兩掛”政策。

“兩?！笔羌s束：確保當(dāng)年收支平衡和確保完成政府職責(zé)（初期先后是完成兩稅上繳任務(wù)和消化歷年赤字）?！皟蓲臁笔羌?lì)：一掛體制補(bǔ)助隨地方收入增長(zhǎng)的1∶0.5 比例增長(zhǎng)，二掛個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)為地方收入增長(zhǎng)的5%。這一政策于1995 年率先在全省以麗水地區(qū)（現(xiàn)為麗水市）為重點(diǎn)的17 個(gè)貧困縣推行。作為地級(jí)的麗水地區(qū)，財(cái)政實(shí)行與全區(qū)9 個(gè)縣掛鉤的政策。9 縣財(cái)政都實(shí)現(xiàn)“兩?！?，省財(cái)政對(duì)其撥款為全區(qū)地方財(cái)政總和的14%，獎(jiǎng)勵(lì)為各縣獎(jiǎng)勵(lì)總和的5%。1995 年開(kāi)始浙江省財(cái)政年年平衡無(wú)赤字（當(dāng)時(shí)全國(guó)唯一）。全省再?zèng)]出現(xiàn)公教人員欠發(fā)工資事例。1995 年，實(shí)行“兩保兩掛”的17 個(gè)縣財(cái)政收入比上年遞增34%，不僅縣收支平衡，還有了節(jié)余。國(guó)家級(jí)貧困縣溫州文成縣財(cái)政收入當(dāng)年竟增長(zhǎng)125%，次年仍遞增75%，堪稱(chēng)奇跡。1997 年，22 個(gè)實(shí)行“兩保兩掛”的縣財(cái)政總收入為15.66 億元，其中地方財(cái)政收入8.87 億元，比1994 年增加收入4億多元，而省財(cái)政的補(bǔ)助款只增加1.5 億元。后來(lái)這一政策擴(kuò)展至麗水、衢州、舟山、金華4 市及26 個(gè)縣（市）共30 個(gè)市、縣。由于浙江省財(cái)政沒(méi)有多少直屬企業(yè)，財(cái)源有限，讓“會(huì)干的孩子多吃奶”，這個(gè)“奶”除了貧困縣自創(chuàng)一部分外，相當(dāng)一部分得靠其他發(fā)達(dá)市、縣增收上繳。調(diào)動(dòng)發(fā)達(dá)市、縣多上繳，不能以體制內(nèi)返還為重點(diǎn)，省財(cái)政要以“四兩撥千斤”為手段，拿小錢(qián)來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部，讓他們心甘情愿把不斷增收的市、縣財(cái)政大錢(qián)自覺(jué)上繳。于是，浙江省財(cái)政廳對(duì)發(fā)達(dá)市、縣從1994 年開(kāi)始實(shí)行每超億元給財(cái)稅部門(mén)和市、縣領(lǐng)導(dǎo)干部集體獎(jiǎng)勵(lì)30 萬(wàn)元、每增收3000萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)20 萬(wàn)元的基礎(chǔ)上，從1997 年開(kāi)始對(duì)發(fā)達(dá)市、縣統(tǒng)一實(shí)施“兩保兩聯(lián)”財(cái)政政策?！皟杀！眱?nèi)容與貧困縣“兩?！毕嗤?，“兩聯(lián)”為：一按增收額，環(huán)比獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)展資金（4%～4.5%），二環(huán)比獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)人（1%～0.5%）。從2003 年開(kāi)始整合歸并為“兩保一掛”：“兩?！眱?nèi)容同上，“一掛”為省獎(jiǎng)勵(lì)與地方財(cái)政增收額掛鉤。實(shí)行范圍為除寧波地區(qū)外，杭州、溫州、嘉興、湖州、紹興、臺(tái)州6 市及27 個(gè)縣（市）共33個(gè)市、縣。

針對(duì)發(fā)達(dá)市、縣實(shí)行的“兩保兩聯(lián)”，極大地激發(fā)了各地的財(cái)政增收積極性，每隔幾年財(cái)政收入就會(huì)上臺(tái)階。從1986 年開(kāi)始，浙江省財(cái)政廳堅(jiān)持每年召開(kāi)財(cái)政收入大縣會(huì)議，但僅限財(cái)政局長(zhǎng)參加，是系統(tǒng)內(nèi)部會(huì)議。在省財(cái)政廳“還財(cái)政于政府，賦權(quán)力為制度”工作方法的激勵(lì)下，從1994 年開(kāi)始，這個(gè)會(huì)議的主角成為各財(cái)政大縣市領(lǐng)導(dǎo)，他們走上了財(cái)政講臺(tái)，其財(cái)政局長(zhǎng)成為助手，會(huì)議議題半年前就確定，材料須經(jīng)省財(cái)政廳審查通過(guò)方可上會(huì)。此舉極大提高了縣市領(lǐng)導(dǎo)的理財(cái)理論水平和實(shí)際能力。在理財(cái)新思路的刺激下，效果迅速體現(xiàn)。1994 年開(kāi)的是億元縣（市）會(huì)議，1998 年則成了雙億元縣（市）會(huì)，2002 年召開(kāi)的是四億元縣（市）會(huì)議。浙江省通過(guò)省管縣財(cái)政體制改革，減少了財(cái)政管理的層級(jí)，推動(dòng)了全省縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的飛躍發(fā)展，不但1994年居全國(guó)第8 位的省財(cái)政收入總量，前移到2001年的第4 位，而且每年評(píng)選出的全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣浙江省幾乎都能占四成左右，成為典型的地域小省、經(jīng)濟(jì)大省。浙江省管縣的經(jīng)驗(yàn)主要有三條：首先，縣一級(jí)經(jīng)濟(jì)比較單一，而且往往是塊狀經(jīng)濟(jì)，如果按分稅做法，當(dāng)一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)生波動(dòng)的時(shí)候，很容易產(chǎn)生財(cái)政收入的大起大落，所以省與市縣實(shí)行超收分成。即縣市財(cái)政有超收，省財(cái)政才在基數(shù)上分成20%。其次，要建立一個(gè)讓“會(huì)干活的孩子多吃奶”的機(jī)制，把地方整體利益與地方官個(gè)人利益結(jié)合起來(lái)，充分調(diào)動(dòng)他們的主觀能動(dòng)性。再次，要盡可能減少和歸并專(zhuān)項(xiàng)，形成一算就知道的新機(jī)制，減少縣市跑省進(jìn)錢(qián)的沖動(dòng)，讓他們?cè)诋?dāng)?shù)匕残目喔?，?chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富。此外，浙江省還實(shí)行財(cái)政與地稅合署辦公，不但有利于各縣市收支調(diào)節(jié)，還有利于形成兩個(gè)合力，一是省縣共同開(kāi)辟財(cái)源和加強(qiáng)征收管理的合力；二是財(cái)政和地稅的相互合作的合力。

財(cái)政體制改革是行政體制改革的先導(dǎo)，我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制為五級(jí)，即中央、省、市（地）、縣和鄉(xiāng)，而國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家一般都采用三級(jí)行政管理體制。如美國(guó)是中央、州、市（包括縣，不論大小都直接歸州轄）三級(jí)；日本是中央、都（縣、府、道）、市（町、村）三級(jí)。如果能夠通過(guò)財(cái)政管理體制的扁平化進(jìn)一步帶動(dòng)行政體制改革的扁平化，實(shí)行中央、省、縣（市）三級(jí)行政管理體制，一定能夠降低行政成本，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)小政府大社會(huì)的有效治理。

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2095-3151（2014）40-0008-06