劉曉佳/黑龍江省科學(xué)院自然與生態(tài)研究所

關(guān)于完善生態(tài)補(bǔ)償體系建設(shè)的探討

劉曉佳/黑龍江省科學(xué)院自然與生態(tài)研究所

隨著工業(yè)化進(jìn)程的深入，物質(zhì)文明的高度發(fā)達(dá)，人類在獲得經(jīng)濟(jì)極大滿足的同時(shí)也帶來(lái)了危害人類生存的生態(tài)危機(jī)。而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展與資源環(huán)境有限之間矛盾運(yùn)動(dòng)的必然產(chǎn)物。為了協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的和諧發(fā)展，極有必要全面構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

一、我國(guó)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償體系中面臨的問(wèn)題

1.法律規(guī)范不健全。到目前為止，我國(guó)還缺乏統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償法，而現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償制度都散見于不同的法律規(guī)范之中，相互之間缺乏聯(lián)系，標(biāo)準(zhǔn)不一。加之部門間不同的經(jīng)濟(jì)利益的博弈，導(dǎo)致我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度停留在學(xué)者的文章之中，不具備可操作性。

2.補(bǔ)償數(shù)額難以量化。不同的時(shí)期和區(qū)域?qū)ι鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ纫蟛灰?。最重要的是生態(tài)資源難以量化，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定矛盾突出，很難找到與生態(tài)資源相關(guān)的參照物來(lái)確定其價(jià)格，導(dǎo)致了補(bǔ)償數(shù)額量化難的問(wèn)題。

3.行政管理者意識(shí)不統(tǒng)一。當(dāng)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展（特別是近期經(jīng)濟(jì)發(fā)展）

發(fā)生沖突時(shí)，高層政府往往偏向于前者，而基層政府以及地方居民往往傾向于后者。這種生態(tài)保護(hù)不同利益主體的錯(cuò)位，造成地方政府對(duì)生態(tài)保護(hù)政策的“陽(yáng)奉陰違”，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化愈演愈烈。

4.生態(tài)補(bǔ)償觀念淡薄。經(jīng)濟(jì)建設(shè)是中國(guó)當(dāng)前的時(shí)代主題，但是往往忽視了環(huán)境成本。地方領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)很大一部分是要靠經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)衡量，這必然導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問(wèn)題更加嚴(yán)峻，從而拖累經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。黨的十七大明確指出“建立生態(tài)文明，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”。因此，判斷一個(gè)地方發(fā)展的快慢不僅要看它的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還要考察當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境因子。

5.補(bǔ)償對(duì)象不明確。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象難以確定，例如：水利部門一般認(rèn)為，下游地區(qū)應(yīng)該補(bǔ)償上游地區(qū)，因?yàn)闉榱吮３终麄€(gè)流域的清潔上游犧牲了不少既得利益。但是下游地區(qū)認(rèn)為流域的水體污染是由上游造成的，上游則應(yīng)該補(bǔ)償下游地區(qū)等。

二、完善生態(tài)補(bǔ)償體系建設(shè)的對(duì)策

（一）解決生態(tài)補(bǔ)償體系建設(shè)中的核心問(wèn)題

1.誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)。其實(shí)里面包含了復(fù)雜的社會(huì)和法律關(guān)系。在解決這個(gè)問(wèn)題時(shí)必然會(huì)觸及到生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定的問(wèn)題。產(chǎn)權(quán)的界定是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的前提，只有生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)明晰了，才能確定誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)。但在資源和環(huán)境領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)界定是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，許多生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)在我國(guó)法律中的表達(dá)往往是比較模糊的。無(wú)論是從以前的《民法通則》還是最新的《物權(quán)法》，都很難準(zhǔn)確找到關(guān)于生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)界定的表述。在理順生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)的前提下，可以把內(nèi)部關(guān)系細(xì)分為：補(bǔ)償者和被補(bǔ)償者。補(bǔ)償者包括：①國(guó)家。環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的社會(huì)性和公益性決定了國(guó)家是補(bǔ)償機(jī)制的補(bǔ)償者。生態(tài)資源是公共性資源，屬于無(wú)主物，國(guó)家受人民的委托來(lái)行使生態(tài)資源的管理權(quán)，在這里國(guó)家扮演管理人的角色。②生態(tài)自然資源受益人和使用人。在這里的使用人和受益人不僅包括自然人也包括法人和其他組織。“污染者付費(fèi)，利用者補(bǔ)償，開發(fā)者保護(hù)，破壞者恢復(fù)”的環(huán)境資源基本法原則，生態(tài)自然資源受益人和使用人應(yīng)該成為補(bǔ)償主體。被補(bǔ)償者包括：①生態(tài)資源的供給者。森林、草原等這些物品產(chǎn)生的生態(tài)資源和生態(tài)效益都具有公共性的特征。但是一部分生態(tài)資源具有供給者，比如生態(tài)公益林的營(yíng)造者等。每個(gè)人在免費(fèi)享用生態(tài)資源的時(shí)候就會(huì)導(dǎo)致供給者的收益外泄。收益外泄是指在生態(tài)系統(tǒng)過(guò)程中增殖了許多自然生態(tài)資源，改善了自然環(huán)境，但沒有在系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)核算中得到體現(xiàn)，也沒有得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。所以要給生態(tài)資源的供給者相應(yīng)補(bǔ)償來(lái)激勵(lì)他們的積極性。②生態(tài)資源的管理者和生態(tài)破壞中的受損者。當(dāng)前生態(tài)資源的管理者大多數(shù)的驅(qū)動(dòng)力應(yīng)歸屬于道德和良知，它的力度會(huì)在整個(gè)社會(huì)發(fā)展中被沖淡。其重要原因是長(zhǎng)期缺乏一種現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力；生態(tài)破壞中的受損者，由于政府行為或其他受益者的行為，使生態(tài)資源遭受到破壞，其中產(chǎn)生了受害者，按照經(jīng)濟(jì)原理和道德要求都應(yīng)該對(duì)他們進(jìn)行補(bǔ)償。③對(duì)減少

生態(tài)破壞者給與補(bǔ)償。生態(tài)環(huán)境資源主要分布在山區(qū)，林區(qū)、大江大河的源頭等。這些地方經(jīng)濟(jì)落后，條件艱苦。當(dāng)?shù)厝似扔谏?jì)破壞生態(tài)資源，政府應(yīng)該給與這些人一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和技能扶持，幫助脫貧。我國(guó)在退耕還林過(guò)程中，就采取過(guò)以糧代賑的方式，讓農(nóng)牧民減少對(duì)森林、草原的破壞。

2.補(bǔ)償力度。這是整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的難點(diǎn)。要建立健全科學(xué)、合理的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制就必須對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重建的投入成本及效益進(jìn)行科學(xué)的計(jì)算。生態(tài)資源的公共性決定了它無(wú)法像社會(huì)其它物品一樣可以用貨幣指示出它的具體的價(jià)格。因此在不能把價(jià)值用貨幣完全表達(dá)出來(lái)時(shí)，人們只能強(qiáng)行地利用法律和經(jīng)濟(jì)手段來(lái)規(guī)范其價(jià)格。可以嘗試引進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，該體系認(rèn)為生態(tài)環(huán)境、資源，不僅要有存量資本的核算，亦須有流量資本的核算；不僅有實(shí)物形態(tài)的核算，亦必須完善價(jià)值形態(tài)的核算；不僅須有生態(tài)資源分類的核算，亦須有經(jīng)濟(jì)社會(huì)、環(huán)境資源的綜合核算。

3.補(bǔ)償資金的來(lái)源。

（1）建立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償金制度：生態(tài)補(bǔ)償金應(yīng)作為公共財(cái)政的重要組成部分，在中央和省級(jí)政府設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)資金列入財(cái)政預(yù)算，地方財(cái)政也要加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持力度。按照生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)際需要，進(jìn)一步完善財(cái)政支付結(jié)構(gòu)，把邊遠(yuǎn)山林區(qū)、重要公益林保護(hù)地區(qū)、水系源頭地區(qū)和土地沙化地區(qū)作為生態(tài)補(bǔ)償資金傾斜的重點(diǎn)。目前，我國(guó)已經(jīng)建立了森林生態(tài)補(bǔ)償金制度。

（2）建立市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償金制度：構(gòu)建資源市場(chǎng)，客觀體現(xiàn)出資源的有償使用。使生態(tài)資源資本化，并搭建資源使用權(quán)、排污權(quán)交易的有效平臺(tái)，達(dá)到節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的雙贏效果。探索建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)有償分配機(jī)制，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制降低治污成本，提高治污率。引導(dǎo)社會(huì)各方參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間通過(guò)自愿協(xié)商，實(shí)現(xiàn)合理的生態(tài)補(bǔ)償。

（3）建立生態(tài)法人機(jī)構(gòu)：主要目的是接受并管理社會(huì)和國(guó)際捐贈(zèng)資金和募集社會(huì)資金對(duì)我國(guó)生態(tài)資源的保護(hù)。也可以吸引社會(huì)公益資金投入到生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)方面來(lái)，這就要求國(guó)家在權(quán)屬關(guān)系和交易途徑方面作些調(diào)整。社會(huì)資金的注入將會(huì)大大減輕國(guó)家負(fù)擔(dān)。

（二）生態(tài)補(bǔ)償方式可以多樣性

1.政策補(bǔ)償。中央政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)制定一系列的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇措施，使受補(bǔ)償者在政策授權(quán)范圍內(nèi)促進(jìn)發(fā)展并籌集資金。利用制度資源和政策資源進(jìn)行補(bǔ)償是非常重要的，尤其是在資金相對(duì)貧乏，經(jīng)濟(jì)十分薄弱的情形中顯得更為重要。

2.項(xiàng)目補(bǔ)償。也叫“內(nèi)動(dòng)力”補(bǔ)償，是政府和補(bǔ)償者為受補(bǔ)償者提供項(xiàng)目，將補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)化成為技術(shù)項(xiàng)目和產(chǎn)品，幫助受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)建立起替代產(chǎn)業(yè)。補(bǔ)償項(xiàng)目有利于加快落后地區(qū)生產(chǎn)力的發(fā)展，提高當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏?。但是，提供的?xiàng)目一定是無(wú)污染、環(huán)保型項(xiàng)目。

3.現(xiàn)金補(bǔ)償?，F(xiàn)金補(bǔ)償是最快捷、最實(shí)惠也是最急需的補(bǔ)償方式。資金補(bǔ)償常見的方式有：補(bǔ)償金、贈(zèng)款、減免稅收、信用擔(dān)保的貸款、補(bǔ)貼、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等。

4.培訓(xùn)補(bǔ)償。對(duì)受補(bǔ)償者無(wú)償提供技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高其生產(chǎn)技能和管理組織水平，使他們掌握更多的生存本領(lǐng)，徹底改變貧窮的現(xiàn)狀。這也是最適用的一種方式，也稱為“造血式”補(bǔ)償。

5.實(shí)物補(bǔ)償。實(shí)物補(bǔ)償不僅可以為受補(bǔ)償者提供生活資料，而且也可以為其補(bǔ)償生產(chǎn)資料，如：補(bǔ)償土地。解決受補(bǔ)償者部分的生產(chǎn)要素和生活要素，增加改善受補(bǔ)償者的生活狀況，增強(qiáng)生產(chǎn)能力。該種補(bǔ)償措施在退耕還林、還草過(guò)程中用得比較廣泛。

6.道德補(bǔ)償。道德補(bǔ)償是一種保護(hù)生態(tài)環(huán)境理念的教育和樹立在公民心中的道德要求。國(guó)家要求每個(gè)公民建立保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)，把這種認(rèn)識(shí)要上升到道德和思想的層面。保護(hù)生態(tài)環(huán)境、補(bǔ)償生態(tài)資源是每個(gè)公民的義務(wù)。法律僅僅是手段，形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理念，進(jìn)行自覺補(bǔ)償才是目的。

三、結(jié)論

綜上所述，為了從根本上解決生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)，發(fā)展的矛盾，只有構(gòu)建具有實(shí)踐意義的生態(tài)補(bǔ)償措施，有效地發(fā)揮制度的規(guī)范優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)利益在地區(qū)間的合理分配，進(jìn)而達(dá)到人與自然以及整個(gè)社會(huì)的和諧。

[1]陳丹紅.構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[J].綠色經(jīng)濟(jì)，2006（8）.

[2]王成.淺議生態(tài)補(bǔ)償方式[J].環(huán)境污染技術(shù)，2005（18）.

[3]戚道孟.我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律機(jī)制問(wèn)題的探討[J].中國(guó)發(fā)展，2003（3）.

本文感謝“黑龍江省重點(diǎn)項(xiàng)目：”黑龍江省生態(tài)資源價(jià)值核算技術(shù)及生態(tài)補(bǔ)償策略研究“（ZR201301）”課題資助。