北京市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究所 常 艷

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》對(duì)打造首都經(jīng)濟(jì)圈、推進(jìn)京津冀一體化做出了明確部署，并將其作為中國區(qū)域發(fā)展的重要戰(zhàn)略加以推進(jìn)。2014年以來，習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理相繼對(duì)加強(qiáng)京津冀協(xié)同發(fā)展、促進(jìn)三地協(xié)作提出了明確要求，標(biāo)志著全面推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的號(hào)角已經(jīng)吹響。北京、天津、河北三地也積極響應(yīng)中央號(hào)召，陸續(xù)推出多項(xiàng)政策，加快推動(dòng)京津冀一體化。但必須承認(rèn)，京津冀三地之間的合作還面臨諸多瓶頸性制約，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

他山之石，可以攻玉。日本是亞洲最早發(fā)展都市圈的國家，其首都圈作為其國內(nèi)都市圈的領(lǐng)頭羊，已成長為當(dāng)前全球最大的城市聚集體之一，在國際經(jīng)濟(jì)、金融、商務(wù)、文化及信息交流等多方面發(fā)揮著重要的控制和影響作用。在日本首都圈形成和發(fā)展的過程中，該國政府始終重視規(guī)劃手段的應(yīng)用，并不折不扣地保證規(guī)劃的落實(shí)，成功地促進(jìn)了區(qū)域的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，堪稱成功運(yùn)用規(guī)劃指導(dǎo)都市圈發(fā)展的典范。日本首都圈與我國以北京為核心的京津冀地區(qū)在行政區(qū)域構(gòu)成和空間形態(tài)等方面相似，其成功的規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要的啟示和借鑒意義。

一、日本首都圈的發(fā)展及建設(shè)概況

(一)日本首都圈的發(fā)展概況。

日本首都圈是指以東京為核心，以神奈川、埼玉、千葉、群馬、櫪木、茨城、山梨等周邊七縣為發(fā)展腹地的都市圈，與近畿圈、中部圈并稱為日本三大都市圈。日本首都圈總面積3.7萬平方公里，約占日本國土面積的1/10，總?cè)丝谶_(dá)4347萬人，占全國總?cè)丝诘谋戎爻^1/3，GDP規(guī)?？傆?jì)達(dá)19 682.2億美元，占同期全國 GDP總額的37.8%。

日本首都圈以小城市為主，特大城市、大城市、中等城市主要分布在東京圈內(nèi)，①東京圈(The Tokyo Megalopolis Region，or Greater Tokyo Area)——由東京都和三個(gè)鄰縣——埼玉、神奈川、千葉縣組成。其中，東京都(Tokyo Metropolis)是由23個(gè)特別區(qū)(KU IN JAPANESE)和26個(gè)市(CITIES/SHI)、5個(gè)町(TOWNS/MACHI)、8個(gè)村(VILLAGE/MURA)所組成的廣域自治體，面積約為2188平方公里，是東京都區(qū)部和近郊地帶的總稱，相當(dāng)于以北京為核心的首都經(jīng)濟(jì)圈中的北京市。已形成了相對(duì)穩(wěn)定發(fā)達(dá)的城市體系。根據(jù)日本總務(wù)省統(tǒng)計(jì)局提供的最新人口普查數(shù)據(jù)，2010年，日本首都圈人口為2萬～50萬的小城市有183個(gè)，約占城市總數(shù)的95%，其中5萬～20萬的小城市有128個(gè)，占城市總數(shù)的比重超過66%;50萬～100萬人口的中等城市有6個(gè)，其中5個(gè)中等城市都分布在東京圈范圍內(nèi);100萬～300萬人口的大城市有2個(gè)，分布在神奈川和埼玉;300萬～1000萬人口的特大城市有2個(gè)，即東京都特別區(qū)部和橫濱市，分布在沿東京灣的東京都和神奈川區(qū)域。從首都圈整體來看，城市化發(fā)展已進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展的高級(jí)階段，②根據(jù)發(fā)達(dá)國家的城市化經(jīng)歷，一個(gè)國家或地區(qū)的城市化過程大致呈一條拉平的“S”形曲線。當(dāng)人口城市化水平達(dá)到30%左右時(shí)，進(jìn)入快速發(fā)展階段，達(dá)到70%左右時(shí)，進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定階段。2010年首都圈城市化率為94.88%，近五年年均增長不足0.05個(gè)百分點(diǎn)，其中發(fā)展水平位列首都圈末位的山梨縣城市化水平也高達(dá)85.4%。

(二)日本首都圈的發(fā)展歷程。

1.日本首都圈雛形初現(xiàn)于20世紀(jì)50年代。自明治維新到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，東京作為日本首都，保持了蓬勃發(fā)展的勢頭，吸引了大量的人口和產(chǎn)業(yè)集聚。到1945年，東京人口為278萬人，城市型土地利用的范圍大致為半徑10公里。隨著日本戰(zhàn)后復(fù)興，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)的背景下，東京的人口和城市型土地利用面積急劇膨脹，開始迅速向周邊蔓延。1950年日本政府出臺(tái)了《首都建設(shè)法》，提出以東京為中心，在半徑50公里的圈域內(nèi)進(jìn)行開發(fā)和建設(shè)，日本首都圈的雛形初現(xiàn)。

2.1956年首次從法律上明確界定首都圈的空間范圍。為了應(yīng)對(duì)城市過快擴(kuò)張以及布局混亂、居住環(huán)境惡化、交通阻塞、公共設(shè)施不完備、住宅緊缺等諸多大城市病，政府頒布《首都圈整備法》，提出將從東京都心向外延伸100～120公里、總面積為2.6萬平方公里，包括東京、神奈川、埼玉、千葉四縣的全域以及山梨、群馬、櫪木、茨城四縣的部分地區(qū)。

3.1965年日本首都圈范圍擴(kuò)大為一都七縣全域。

由于東京人口和產(chǎn)業(yè)的增長速度超出預(yù)期，對(duì)周邊的輻射范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，1965年，日本政府出臺(tái)《首都圈整備法改正》，將首都圈地域范圍擴(kuò)大到關(guān)東地區(qū)全域和山梨縣，以在更加廣泛的區(qū)域范圍內(nèi)疏解極核東京的人口和功能。此次地域范圍的劃定標(biāo)準(zhǔn)一直沿用至今。

二、日本首都圈發(fā)展的階段性特點(diǎn)和規(guī)劃政策措施

自20世紀(jì)50年代開始，日本政府先后頒布五次首都圈基本規(guī)劃。在規(guī)劃建設(shè)思路上，政府的努力方向始終集中在疏解中心城功能和促進(jìn)整個(gè)區(qū)域的均衡發(fā)展上，并針對(duì)不同階段的發(fā)展背景和面臨的主要問題，在保持發(fā)展思路的連貫性的同時(shí)，提出新的空間結(jié)構(gòu)設(shè)想和具體舉措?？傮w來看，日本首都圈的發(fā)展，經(jīng)歷了從最初的單中心集聚、“攤大餅”式蔓延，到后來努力促進(jìn)多核多圈域發(fā)展格局形成，目前日本政府正在推動(dòng)首都圈向分散型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)方向調(diào)整。

(一)1958年制定第一次首都圈規(guī)劃，旨在限制東京無序蔓延。

面對(duì)當(dāng)時(shí)東京難以遏制的“攤大餅式”的擴(kuò)張，日本政府頒布《第一次首都圈基本規(guī)劃》，仿照大倫敦規(guī)劃，在東京近郊規(guī)劃綠帶，并提出了在近郊地帶的外圍地區(qū)建立衛(wèi)星城市(工業(yè)城市)。在規(guī)劃中提出三個(gè)圈層的都市圈空間結(jié)構(gòu)，將從都心開始10～15公里的圈域規(guī)劃為建成區(qū)，規(guī)定在該地區(qū)限制工廠和學(xué)校的新建和擴(kuò)建;將建成區(qū)周邊8～10公里的地域規(guī)劃為近郊地帶(距離都心20～30公里)，在該地域不得大規(guī)模興建住宅，保留出綠帶;將近郊地帶的外圍地區(qū)規(guī)劃為城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)，將處在該地區(qū)的城市培育成工業(yè)城市，吸納圈外的工業(yè)投資和人口，以減少建成區(qū)壓力。

但由于對(duì)人口增長預(yù)期不足、近郊地帶規(guī)劃范圍過于狹小以及土地私有制的制約，加之缺乏有力的規(guī)劃實(shí)施手段，綠帶構(gòu)想未能實(shí)現(xiàn)，近郊地帶的部分土地被大量開發(fā)成住宅區(qū)。應(yīng)該說，自從20世紀(jì)60年代綠帶失敗，東京規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)放在了鼓勵(lì)新的成長點(diǎn)而不是限制綠帶區(qū)域的發(fā)展。規(guī)劃的實(shí)施對(duì)建成區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)的發(fā)展有所抑制，但隨著工業(yè)企業(yè)向千葉、橫濱等周邊地區(qū)擴(kuò)散以及規(guī)劃衛(wèi)星城的“臥城化”，第一次首都圈規(guī)劃的實(shí)施實(shí)際上加速了城市中心區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榇蠖际腥Φ闹行膮^(qū)和以此為中心的大都市圈的形成。這種發(fā)展模式意味著，在相當(dāng)程度上，關(guān)東平原已經(jīng)變成了一個(gè)巨大的連綿不斷的城市建成區(qū)，原來設(shè)計(jì)為衛(wèi)星城的成長點(diǎn)實(shí)際上已經(jīng)發(fā)展為都市圈的副中心。

(二)1968年制定第二次首都圈規(guī)劃，提出構(gòu)建多核地域結(jié)構(gòu)。

1968年，《首都圈整備法》修正以后的第三年，日本政府頒布了《第二次首都圈基本規(guī)劃》。在第二次首都圈規(guī)劃，三大圈層的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)定如下:建成區(qū)承擔(dān)中樞管理職能，對(duì)建成區(qū)的空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行了對(duì)應(yīng)性調(diào)整。同時(shí)，為了縮小城市間的通達(dá)時(shí)間，修建鐵路、公路等交通體系;對(duì)近郊整備地帶進(jìn)行綜合的土地開發(fā)計(jì)劃，有計(jì)劃地對(duì)部分地區(qū)進(jìn)行城市化改造。同時(shí)，要有效地保證城市功能與農(nóng)村功能的共存;在外圍的城市開發(fā)地區(qū)，一方面要繼續(xù)培育衛(wèi)星城市的工業(yè)體系，另一方面要注意打造功能疊加型城市，完善衛(wèi)星城市的流通、教育等功能。

此外，《第二次首都圈基本規(guī)劃》主張實(shí)施以實(shí)現(xiàn)合理中樞功能為目的的城市改造，培育和發(fā)揮各個(gè)區(qū)域的功能特色，分擔(dān)中心城市超負(fù)荷的承載量，形成有機(jī)的、相互提攜的多核地域結(jié)構(gòu)。建成區(qū)保留中樞管理職能，將其他中樞職能有選擇性地向其他衛(wèi)星城市分散;推進(jìn)業(yè)務(wù)管理職能在廣域上進(jìn)行多核化的配置，大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)向建成區(qū)以外區(qū)域轉(zhuǎn)移。同時(shí)，工業(yè)方面出臺(tái)了一系列有關(guān)限制在建成區(qū)內(nèi)發(fā)展工業(yè)等的法律，以引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)向圈內(nèi)其他區(qū)域轉(zhuǎn)移。事實(shí)上，中心區(qū)的大規(guī)模城市改造活動(dòng)以及城市外圍綠化帶地區(qū)的開發(fā)早就全面開展，該規(guī)劃實(shí)質(zhì)上是對(duì)現(xiàn)狀的確認(rèn)。

(三)1976年制定第三次首都圈規(guī)劃，提出“多核多圈域”空間概念。

1973年，爆發(fā)了第一次石油危機(jī)，人口和產(chǎn)業(yè)繼續(xù)向東京集中。鑒于對(duì)國土結(jié)構(gòu)“一極集中”的反省和對(duì)大城市功能極限的反思，日本政府于1976年出臺(tái)了第三次首都圈基本規(guī)劃。

此次規(guī)劃的目的主要是為了改正城市功能向東京都中心地區(qū)集中的“一極依存形態(tài)”，提出在首都圈中分散中樞管理功能，建立區(qū)域多中心城市“分散型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”的設(shè)想。在培育都市核心區(qū)、形成多極構(gòu)造的廣域都市復(fù)合體的同時(shí)，周邊地域在發(fā)展原有農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，充實(shí)其教育和文化等功能。

此次規(guī)劃雖提出了分散中樞管理功能、建立區(qū)域多中心城市復(fù)合體的設(shè)想，但由于中央政府和地方政府在什么范圍內(nèi)分散中樞管理職能的問題上存在分歧，因此該規(guī)劃的實(shí)施遇阻。

(四)1986年制定第四次首都圈規(guī)劃，進(jìn)一步推進(jìn)“多核多圈域”建設(shè)。

第四次首都圈規(guī)劃基本延續(xù)了第三次規(guī)劃的思想，僅對(duì)周邊核心城市進(jìn)行調(diào)整，以進(jìn)一步推進(jìn)從“一極集中”向“多核多圈域”地域結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。規(guī)劃中提出要以疏解為手段，強(qiáng)化中心城的國際競爭力。伴隨著日本整體上國際化和金融時(shí)代的到來，為進(jìn)一步強(qiáng)化中心區(qū)的國際金融職能和高層次中樞管理功能，優(yōu)化城市功能和平衡區(qū)域發(fā)展，提出東京都心部分職能向其他核心城市轉(zhuǎn)移，包括業(yè)務(wù)管理和國際交流等職能。在近郊整備地帶建設(shè)包括橫濱、川崎在內(nèi)的11個(gè)業(yè)務(wù)核城市，①也有部分文獻(xiàn)將“業(yè)務(wù)核城市”翻譯為“商務(wù)核心城市”，但實(shí)質(zhì)上業(yè)務(wù)核城市的功能不單單局限于商務(wù)性事物，而是承擔(dān)區(qū)域增長極的綜合性功能城市，應(yīng)當(dāng)理解為東京都外圍區(qū)域的核心城市。并依托這些城市形成不依賴于東京都心的外圍圈層(自立都市圈)。在第三圈層的城市開發(fā)區(qū)，依托以工業(yè)為主的衛(wèi)星城市，建設(shè)中核都市圈。

(五)1999年制定第五次首都圈規(guī)劃，提出“分散型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”設(shè)想。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，日本經(jīng)濟(jì)由成長期步入成熟穩(wěn)定期，經(jīng)濟(jì)增長率低緩。在第四次規(guī)劃后，首都圈中心過密現(xiàn)象并未得到根本解決，地域結(jié)構(gòu)不平衡仍然嚴(yán)重。同時(shí)經(jīng)濟(jì)全球化、信息化帶來人們的價(jià)值觀、生活方式和需求日趨多樣化。在這一新的時(shí)代背景下，1999年日本出臺(tái)了第五次首都圈基本規(guī)劃。

第五次首都圈基本規(guī)劃在第三、第四次基本規(guī)劃的基礎(chǔ)上，再次強(qiáng)調(diào)了建立區(qū)域多中心城市“分散型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”空間模式的設(shè)想。其發(fā)展目標(biāo)是將首都圈建設(shè)為更具經(jīng)濟(jì)活力、充滿個(gè)性、與環(huán)境共生、具備安全舒適高品質(zhì)生活環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展區(qū)域。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的戰(zhàn)略思路是通過培育建設(shè)業(yè)務(wù)核城市，②在第四次首都圈基本規(guī)劃指定的11個(gè)業(yè)務(wù)核城市的基礎(chǔ)上，第五次首都圈基本規(guī)劃又增加了5個(gè)業(yè)務(wù)核城市，分別為多摩(加入八王子·立川)、相模原·町田、川越、春日部·越谷、柏。在北部、東部和西部三個(gè)區(qū)域形成環(huán)狀據(jù)點(diǎn)城市群，相互連接從而形成大環(huán)狀連接軸，打破以往由中心城市向周邊城市的放射狀聯(lián)系格局，實(shí)現(xiàn)以據(jù)點(diǎn)城市為中心、彼此相對(duì)獨(dú)立并能方便交流聯(lián)系從而互相分擔(dān)城市職能的自立、互補(bǔ)、高密度、水平、分散化網(wǎng)絡(luò)型區(qū)域結(jié)構(gòu)。

三、日本都市圈規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)制定前瞻性規(guī)劃并適時(shí)調(diào)整。

與西方主要都市圈相比，日本首都圈是以政府為主導(dǎo)積極推動(dòng)都市圈規(guī)劃建設(shè)并取得成功的典型，充分體現(xiàn)了“規(guī)劃先行”、“與時(shí)俱進(jìn)”的規(guī)劃建設(shè)理念。日本首都圈先后制定了五次規(guī)劃，大約每10年修訂一次，每次均根據(jù)國際背景變化、國內(nèi)戰(zhàn)略要求和東京歷史使命的變遷，做出適應(yīng)性調(diào)整和完善，具有較好的連續(xù)性和銜接性。在規(guī)劃理念方面，實(shí)現(xiàn)了從硬性控制到柔化管理的轉(zhuǎn)變;在城市空間結(jié)構(gòu)方面，實(shí)現(xiàn)了由單中心向多中心、圈層結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，為首都東京的人口和功能的疏解以及首都圈區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了科學(xué)的依據(jù)和指導(dǎo)。

(二)建立嚴(yán)密有效的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制。

1.制定完善的法律法規(guī)體系是規(guī)劃實(shí)施的堅(jiān)實(shí)保障。自20世紀(jì)50年代開始，日本政府先后共制定了《首都圈整備法》等數(shù)十項(xiàng)相關(guān)法律，并根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)修正以更好地應(yīng)對(duì)實(shí)踐中的挑戰(zhàn)。此外，為了保證首都圈建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施，還制定了多項(xiàng)操作層面的法律，其中包括指導(dǎo)和規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)的《城市規(guī)劃法》、《建筑基準(zhǔn)法》、《土地基本法》，還包括與上述法律配套的相關(guān)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及保證首都圈規(guī)劃實(shí)施機(jī)構(gòu)的建立、相關(guān)稅收和資金政策的法律法規(guī)，有力地保障了首都圈規(guī)劃和建設(shè)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2.設(shè)置高規(guī)格強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是規(guī)劃實(shí)施的制度條件。都市圈規(guī)劃建設(shè)涉及跨行政區(qū)域的多個(gè)利益主體，在規(guī)劃和建設(shè)過程中存在許多矛盾需要協(xié)調(diào)。日本早在1956年就設(shè)置了首都圈整備委員會(huì)，并作為總理府的下屬機(jī)構(gòu)，有力地協(xié)調(diào)整個(gè)區(qū)域發(fā)展。在組織形式上，由初期的咨詢委員會(huì)，逐漸演變?yōu)樾姓瘑T會(huì)，對(duì)于提高區(qū)域性規(guī)劃編制和實(shí)施的效率起到了一定的積極作用，使得區(qū)域性規(guī)劃與全國性規(guī)劃在政策制定上保持了較好的一致性，并為重大項(xiàng)目的實(shí)施提供了資金保障和制度保障。

(三)打造便捷區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)體系是確保人流、物流、資金流等多種發(fā)展要素自由、快速、便捷流動(dòng)的基礎(chǔ)前提和重要支撐條件。日本首都圈發(fā)展形成過程中，以軌道交通為主導(dǎo)的交通體系規(guī)劃建設(shè)起到了關(guān)鍵的作用，并始終貫徹立體建設(shè)的原則，構(gòu)筑了城區(qū)地鐵——區(qū)域輕軌——國家級(jí)高速鐵路立體化軌道交通網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)了城市中心功能的集中、居住地與就業(yè)地的功能分離，縮短了中心城市與周邊城市、居住區(qū)與商務(wù)區(qū)之間的時(shí)間距離，同時(shí)也有效地減緩了汽車交通所帶來的環(huán)境污染。正是現(xiàn)代化軌道公共交通系統(tǒng)由放射狀向環(huán)狀到網(wǎng)狀的發(fā)展，為日本首都圈空間格局的調(diào)整改善提供了重要支撐。

(四)培育不同層次和各具特色的功能區(qū)。

與其他國際大都市圈相比，日本首都圈在城市功能空間結(jié)構(gòu)上的多元性和多樣性表現(xiàn)更為突出。依據(jù)產(chǎn)業(yè)空間分工和協(xié)作規(guī)律，日本首都圈積極推動(dòng)大中小城市產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，有效地提升了區(qū)域的整體競爭力:第一，在城市開發(fā)地區(qū)培育各種類型的功能城市，包括工業(yè)城市、住宅城市、研究學(xué)園以及流通中心等;第二，確立并發(fā)展大城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成大城市間的產(chǎn)業(yè)分工;第三，培育中核都市圈的產(chǎn)業(yè)集群，在中核圈域內(nèi)形成產(chǎn)業(yè)鏈條，加強(qiáng)模塊化產(chǎn)業(yè)協(xié)作;第四，以東京為中心城市的首都圈，以業(yè)務(wù)核城市為核心的據(jù)點(diǎn)城市群、以中核城市為核心的自立都市圈共同形成了分散的網(wǎng)絡(luò)狀空間結(jié)構(gòu)。

四、對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的相關(guān)啟示

1.盡快出臺(tái)促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃。突破行政區(qū)劃的限制，在更大范圍內(nèi)制定科學(xué)合理的區(qū)域規(guī)劃是有效疏解核心城市人口和功能，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的必然要求。但京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃的編制橫跨整個(gè)“十一五”時(shí)期，至今沒有獲批;首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃范圍幾經(jīng)變更，至今也仍未出臺(tái)。區(qū)域整體規(guī)劃的缺乏導(dǎo)致規(guī)劃范圍、分工定位、利益分割等多方面的不確定，不利于北京、天津、河北三地的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，建議積極推進(jìn)這些以更大地理空間范圍為對(duì)象的區(qū)域規(guī)劃的出臺(tái)以及相配套的項(xiàng)目安排，以便區(qū)域內(nèi)各城市的發(fā)展有綱可依、有章可循，避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、惡性競爭。

2.盡量協(xié)調(diào)處理好北京與外圍區(qū)域之間的關(guān)系。協(xié)調(diào)處理好北京與外圍區(qū)域之間的關(guān)系是促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵。多年來，各種生產(chǎn)要素向核心城市北京過度集聚，形成了發(fā)達(dá)的中心城市和落后的腹地共存的區(qū)域格局。未來，一方面要以加快調(diào)整疏解非首都核心功能為契機(jī)，①習(xí)近平總書記在2014年2月份到北京考察時(shí)就推進(jìn)北京發(fā)展和管理工作提出要求，要調(diào)整疏解非首都核心功能，優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)項(xiàng)目選擇，突出高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口規(guī)模，增強(qiáng)區(qū)域人口均衡分布，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。以產(chǎn)業(yè)和功能對(duì)接協(xié)作為重要途徑，在京津冀區(qū)域內(nèi)培育包括研究創(chuàng)新中心、高端服務(wù)業(yè)中心、現(xiàn)代制造業(yè)中心等錯(cuò)位有序發(fā)展的功能板塊，形成區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)合理分布和上下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極推動(dòng)區(qū)域內(nèi)大中小城市的聯(lián)動(dòng)發(fā)展和空間結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展;另一方面，要警惕核心城市的過度疏解。日本首都圈由于過度疏散中心城人口和功能，造成了中心城市的衰落和國際競爭力的下降。②日本政府發(fā)布的《2009年度首都圈白皮書》提出，如果繼續(xù)根據(jù)《首都圈整備法》抑制人口和企業(yè)向東京集中，東京圈的世界地位將會(huì)下降，在5～10年后將會(huì)滑落至上海、新加坡等之后位居第4。因此，北京既要疏解，又要強(qiáng)化發(fā)展，即在疏解不符合首都功能定位的一部分產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，要加強(qiáng)打造政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心等“四個(gè)中心”，集聚優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，其極核作用不應(yīng)弱化，反而應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)，并充分發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)區(qū)域整體競爭力在全國乃至全球的提升。

3.加快推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)。區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要突破點(diǎn)。近年來，三地在交通一體化方面進(jìn)展較快。京津、京石高鐵投入使用后，京津冀間已經(jīng)分別形成了半小時(shí)和一小時(shí)交通圈。北京與河北還突破了行政區(qū)劃的限制，以共同推進(jìn)北京新機(jī)場建設(shè)為契機(jī)，正在規(guī)劃一批區(qū)域重點(diǎn)交通項(xiàng)目。下一步，要繼續(xù)推動(dòng)北京市內(nèi)軌道交通的加密，繼續(xù)推動(dòng)區(qū)域內(nèi)道路、交通、港口、機(jī)場建設(shè)的對(duì)接與資源整合，加快推動(dòng)區(qū)域交通系統(tǒng)由環(huán)狀向網(wǎng)狀形態(tài)發(fā)展，為城市布局的擴(kuò)展和城市體系的健康發(fā)育創(chuàng)造條件。

4.推動(dòng)成立強(qiáng)有力的區(qū)域管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。只有建立高規(guī)格、強(qiáng)有力的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，才能有效地統(tǒng)籌區(qū)域資源，調(diào)動(dòng)各方面力量，促進(jìn)區(qū)域健康發(fā)展。因此，建議建立由中央和地方共同組成，由副總理以上的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，由各市主要領(lǐng)導(dǎo)任成員，同時(shí)包括國家發(fā)改委、財(cái)政部、交通部等相關(guān)部委官員的京津冀區(qū)域管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以便就區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及生態(tài)環(huán)境治理等戰(zhàn)略性合作問題進(jìn)行深入磋商，在尋求有關(guān)各方利益結(jié)合點(diǎn)及合作切入點(diǎn)上取得重大突破，加速推進(jìn)京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

5.探索推動(dòng)相關(guān)法律保障體系構(gòu)建。完備的法律是日本首都圈規(guī)劃建設(shè)管理的重要保障。建議探索有利于推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的相關(guān)法律制定，包括區(qū)域規(guī)劃法以及與之相配套的土地、財(cái)政、稅收、環(huán)保等相關(guān)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以保證京津冀區(qū)域規(guī)劃和建設(shè)的規(guī)范性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。