財政部財政科學(xué)研究所 朱曉龍

改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程的加速，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)歷了一段從起點低到快速推進的發(fā)展歷程。1978年至2013年城鎮(zhèn)化率從17.9%提升至53.7%，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得長足進展的同時給我國財政的諸多方面帶來嚴峻挑戰(zhàn)，財政在支持城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨諸多困境，如果這些困境得不到妥善化解，將會成為制約我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要因素。

一、我國城鎮(zhèn)化進程中財政面臨的挑戰(zhàn)

1.城鎮(zhèn)化建設(shè)如何處理政府與市場關(guān)系是財政面臨的重大挑戰(zhàn)。政府與市場都是城鎮(zhèn)化建設(shè)不可或缺的力量，但兩者作用方式與范圍存在差異，財政作為政府履行公共職能的重要手段，哪些領(lǐng)域可以“有所為”，“有所不為”，哪些領(lǐng)域可以實現(xiàn)財政與市場有機結(jié)合，都對財政作用方式和范圍提出了嚴格要求，這是財政發(fā)揮有效作用面臨的重大挑戰(zhàn)之一。黨的十八屆三中全會強調(diào)市場在資源配置中起決定性作用并更好地發(fā)揮政府作用，為我國未來城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展指明了方向。城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展要堅持以市場化為導(dǎo)向，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，但同時也不能忽視作為政府履行職能重要手段的財政重要作用。市場經(jīng)濟需要城鎮(zhèn)化，以便于進行大規(guī)模的社會化生產(chǎn)，但市場并不能解決城鎮(zhèn)化發(fā)展所需要的全部條件。城鎮(zhèn)化過程中存在大量市場失靈的情況需要財政的積極介入。城市大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施具有準公共物品性質(zhì)，投入規(guī)模大，收益甚微，市場機制難以發(fā)揮作用;生態(tài)環(huán)境保護與治理由于產(chǎn)權(quán)界限不清，難以實現(xiàn)供需平衡，市場亦難發(fā)揮有效作用;城鎮(zhèn)化過程中必然伴隨著大量的農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，這需要大量的就業(yè)崗位，僅僅依靠市場的調(diào)節(jié)難以滿足大量的就業(yè)需求;城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化不僅僅是農(nóng)民身份向市民身份的轉(zhuǎn)變，更是要在養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的受益標準上向城鎮(zhèn)居民看齊，從而成為真正的城市居民。這些公共服務(wù)領(lǐng)域都是市場難以充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域。這些市場失靈恰恰是城鎮(zhèn)化需要解決的突出問題，需要政府有所作為。城鎮(zhèn)化過程中大量的市場失靈不僅對財政資金供給提出了更高的要求，更重要的是對財政發(fā)揮作用的方式和范圍提出了嚴格的要求。

2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對財政的挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化過程是逐步轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、帶動農(nóng)村發(fā)展，城市文明不斷向農(nóng)村地區(qū)滲透和傳播，城市與農(nóng)村發(fā)展實現(xiàn)協(xié)調(diào)、互動發(fā)展的歷史進程。一個健康、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化絕不是城市的高度發(fā)達和農(nóng)村的貧窮落后面貌同時存在，而是城市與農(nóng)村的統(tǒng)籌均衡發(fā)展。二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是大多數(shù)國家歷史進程中都會存在的經(jīng)濟社會現(xiàn)象，但由于我國城鄉(xiāng)二元體制即城市與農(nóng)村在體制上的一系列不同安排導(dǎo)致并加劇了我國城市與農(nóng)村發(fā)展差距的拉大。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對目前財政體制提出了更高的要求。財政在加大對“三農(nóng)”投入的同時應(yīng)將著力點放在提高農(nóng)村生產(chǎn)力和農(nóng)民生活水平上。需注意的是，財政不能以靜態(tài)的思路來追求農(nóng)村與城市公共服務(wù)的均等化，否則就會導(dǎo)致財政資金浪費。目前一些農(nóng)村地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大量資金，但由于人口的流出產(chǎn)生了“空心村”的現(xiàn)象，原有大量的公共服務(wù)設(shè)施就會閑置和浪費，財政資金沒有實現(xiàn)有效配置。財政體制如何把握和適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化過程中的各種變化，實現(xiàn)財政資金供給與需求的動態(tài)對應(yīng)，這是對財政體制的重大挑戰(zhàn)。

3.龐大的人口流動對現(xiàn)行財政的挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化一個重要表現(xiàn)是農(nóng)民不斷向市民轉(zhuǎn)變，農(nóng)村人口逐漸向城市流動。我國城鎮(zhèn)化過程中伴隨的龐大人口流動給我國現(xiàn)行財政體制帶來巨大挑戰(zhàn)?，F(xiàn)行財政體制存在的一個假設(shè)前提是人口固定而非流動，即按照轄區(qū)戶籍人口來組織財政收入以及財政支出。因此，按照現(xiàn)行財政體制，城市在安排公共服務(wù)供給過程中并沒有考慮到這部分流動人口。盡管我國一些地區(qū)已經(jīng)開始探索農(nóng)民工的就業(yè)、醫(yī)療及其子女就業(yè)等公共服務(wù)的供給問題，但如果不在財政體制上進行調(diào)整以形成長效動態(tài)機制，難以從根本上解決問題。我國經(jīng)濟相對發(fā)達的城市盡管從財政收入絕對規(guī)模上來看很高，但是若考慮到其支出需求的話可能就不那么樂觀了。按照基本公共服務(wù)均等化要求，城鎮(zhèn)化過程中流入城市的大量農(nóng)村人口應(yīng)該享受與城市居民同等待遇的公共服務(wù)。經(jīng)濟發(fā)達城市一方面被期望為更高層次區(qū)域財政收入做更多貢獻，另一方面要為接納其他地區(qū)大量人口承擔(dān)起相應(yīng)的公共服務(wù)供給責(zé)任，這樣就會使得經(jīng)濟相對發(fā)達城市陷入兩難境地。作為勞動力輸出基地的欠發(fā)達地區(qū)為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻，也要求發(fā)達地區(qū)在支援不發(fā)達地區(qū)發(fā)展上有所作為。這種龐大的人口流動給財政體制帶來巨大影響，它導(dǎo)致了區(qū)域之間以及城鄉(xiāng)之間支出責(zé)任的重大變化，若仍局限于以前思維，將最終會阻礙城鎮(zhèn)化順利進行，基本公共服務(wù)均等化目標亦會成為鏡花水月。

4.行政區(qū)劃調(diào)整對財政的挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化意味著各類要素向城鎮(zhèn)集聚，無論是人口還是產(chǎn)業(yè)的集聚都離不開一定空間的承載。城鎮(zhèn)化過程中必然伴隨著城市面積的擴大，這就會涉及行政區(qū)劃的調(diào)整，例如，一些縣的部分區(qū)域劃入城區(qū)，或者整個縣改為區(qū)。行政區(qū)劃調(diào)整帶來的支出責(zé)任主體的變化使得原有財政體制不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化的需要。這種公共服務(wù)供給責(zé)任主體的變化會加深我國財政體制固有的一些矛盾，例如，財權(quán)與事權(quán)不相匹配、還加劇了財力與事權(quán)(支出責(zé)任)等財政體制因素組合的不確定性，這給主要承擔(dān)公共服務(wù)供給責(zé)任的地方政府特別是市縣兩級政府，無疑帶來了很大的不確定性。

5.地方債務(wù)融資風(fēng)險對財政的挑戰(zhàn)。財力與事權(quán)不匹配是我國現(xiàn)階段財政體制的突出問題。在城鎮(zhèn)化背景下，財政面臨巨大的公共服務(wù)支出增長壓力，僅靠稅收形成的財力難以滿足現(xiàn)實支出需求。債務(wù)融資是地方政府在城鎮(zhèn)化推進過程中緩解支出壓力的重要手段。但如何控制債務(wù)風(fēng)險，特別是我國這樣一個債務(wù)性管理制度并不完善的國家，快速的城鎮(zhèn)化進程中伴隨著的債務(wù)風(fēng)險膨脹對現(xiàn)行財政體制提出了挑戰(zhàn)。我國政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但一些局部風(fēng)險不容忽視。截至2012年年底，我國政府性債務(wù)的總負債率為39.3%，低于國際通常60%負債率控制標準;總債務(wù)率為113.41%，也處于IMF確定的債務(wù)率控制標準參考值90%～150%范圍之內(nèi)。但地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)增長速度較快，截至2013年，省、市、縣三級政府債務(wù)平均增長率分別為14.41%、17.36%、26.59%，尤其是縣級債務(wù)增長過快。一些地方債務(wù)負擔(dān)較重，截至2012年年底，有3個省級政府、99個市級政府、195個縣級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，地方性政府債務(wù)對于土地出讓收入依賴過高。

二、應(yīng)對挑戰(zhàn)，走可持續(xù)城鎮(zhèn)化道路的思路

1.正確處理政府與市場關(guān)系。政府與市場都是資源配置的重要手段，在推動城鎮(zhèn)化進程中也都扮演著重要角色。各國各地具體情況特別是發(fā)展階段的差異，使得政府與市場并沒有明確的界限，當(dāng)然也不應(yīng)該有固定的模式。我國的城鎮(zhèn)化歷史進程中政府一直起著主導(dǎo)地位。政府把握城鎮(zhèn)化發(fā)展方向和戰(zhàn)略定位，可以使得城鎮(zhèn)化少走彎路。政府規(guī)劃調(diào)節(jié)轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的分工與協(xié)作，有利于加快地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供根本動力。政府加強對社會的監(jiān)督和管理，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供堅強組織保障。政府在城鎮(zhèn)化中的重要作用不可或缺，但不意味著政府是萬能的，可以包攬一切。從過去體制延伸下來的政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化目標之間會存在一些沖突。所以在穩(wěn)健地推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的大方針下，要對現(xiàn)有制度進行相應(yīng)的變革，改變過去政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化模式。政府過多地介入到城鎮(zhèn)化具體事務(wù)中，不僅會加劇財權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾，更重要的是擠壓了市場可以更好發(fā)揮作用的空間。未來應(yīng)該更加重視市場在城鎮(zhèn)化中的推動作用，減少對土地的管制，讓價格機制在更大的區(qū)間，更大的范圍中發(fā)揮作用。構(gòu)建完善的各類要素市場，讓價格機制充分發(fā)揮出來。改變過去政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的模式，一定要實現(xiàn)公眾的參與，積極地反映社會公眾的利益訴求，讓社會公眾廣泛參與到城鎮(zhèn)化的歷史進程中來。在改變政府“大包大攬”，讓市場更多地參與到城鎮(zhèn)化進程中的同時，需避免政府“該管不管”傾向的發(fā)生。如果公共產(chǎn)品和公共服務(wù)完全依靠市場提供，會造成供給不足，難以滿足社會民眾的需求。

2.統(tǒng)一城鄉(xiāng)財政體制，促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的一個重要方面就是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。長期以來我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征產(chǎn)生的根本原因是我國實施城鄉(xiāng)不對等的二元體制，其深層邏輯是財政針對城鄉(xiāng)的二元體制。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，必須破除城鄉(xiāng)之間不同的財政體制安排。這就需要調(diào)整政府的公共支出政策，建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體系加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資力度:要增加財政支農(nóng)資金的投入，確保財政支農(nóng)資金增長速度不低于財政支出增長速度，要調(diào)整財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，加大農(nóng)村和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資。加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，積極改革縣鄉(xiāng)財政體制，加大對基層財政的支持力度，財力要適度地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政傾斜，從根本上解決農(nóng)村公共開支不足的問題。加大對農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度，強化中央和省級財政對義務(wù)教育的投入責(zé)任，逐步縮小城鄉(xiāng)之間教育經(jīng)費的差距。建立適合我國國情的農(nóng)村社會保障制度，逐步縮小城鄉(xiāng)之間社會保障水平的差距。

3.因地制宜、合理把握城鎮(zhèn)化節(jié)奏，走可持續(xù)城鎮(zhèn)化路子。城鎮(zhèn)化沒有固定的模式，每個地方應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、環(huán)境綜合承載能力，結(jié)合功能區(qū)定位，合理確定城市化目標，選擇適合自身條件的城鎮(zhèn)化推進路徑，避免“一刀切”。合理把握城鎮(zhèn)化節(jié)奏，其本質(zhì)就是要把握城鎮(zhèn)化內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，綜合考慮本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和與之相對應(yīng)的就業(yè)情況等各種約束條件，不能單純地“造城”，把握好城鎮(zhèn)化節(jié)奏，避免過度城鎮(zhèn)化。脫離了自身發(fā)展水平的城鎮(zhèn)化，就會面臨很大的風(fēng)險。近些年來，媒體上經(jīng)常報道的各類“鬼城”現(xiàn)象就是一些地方?jīng)]有考慮到自身特定發(fā)展階段過度城鎮(zhèn)化活生生的例子，造成了大量的資源浪費。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，政府要引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力合理有序向城市轉(zhuǎn)移，否則大量農(nóng)民涌入到城市，不能享受城鎮(zhèn)居民應(yīng)該享有的待遇，會給社會帶來各種隱患，也與新型城鎮(zhèn)化的目標背道而馳。走新型城鎮(zhèn)化道路，就是要以建設(shè)和諧城鎮(zhèn)為目標，實現(xiàn)人與自然的和諧，城鄉(xiāng)之間的和諧，財政體制設(shè)計時在收支內(nèi)容和公共服務(wù)供給上，各地應(yīng)靈活把握，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的差異化發(fā)展。

4.合理劃分政府事權(quán)與支出責(zé)任，構(gòu)建財力與事權(quán)動態(tài)匹配機制。城鎮(zhèn)化進程中伴隨著的人口流動以及行政區(qū)劃調(diào)整等現(xiàn)象都導(dǎo)致了公共服務(wù)支出責(zé)任主體的變化，加劇了財力與事權(quán)不匹配矛盾。應(yīng)對城鎮(zhèn)化進程中的各種挑戰(zhàn)，最關(guān)鍵的就是要構(gòu)建一種財力與事權(quán)動態(tài)匹配機制。一方面，事權(quán)、財權(quán)、財力三要素處于一種固定的剛性組合狀態(tài)，若不能有效應(yīng)對城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各種變化，會阻礙城鎮(zhèn)化的進一步推進。另一方面，如果事權(quán)、財權(quán)、財力三要素毫無關(guān)聯(lián)地處于高度不確定性狀態(tài)，同樣不利于城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進。明確各級政府事權(quán)和支出責(zé)任是構(gòu)建財力與事權(quán)動態(tài)匹配機制的前提。

首先，明晰各級政府事權(quán)和支出責(zé)任，特別是對城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的一些新的事權(quán)做出更為細致的規(guī)定，確定哪些事權(quán)屬于哪一級政府的獨立責(zé)任，哪些事權(quán)屬于各級政府的共擔(dān)責(zé)任。這就需要擁有事權(quán)調(diào)整權(quán)力的非財政部門與擁有財力調(diào)整權(quán)力的財政部門構(gòu)建一種動態(tài)協(xié)調(diào)機制。

其次，為應(yīng)對城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的一些新的事權(quán)和支出責(zé)任變化，需加大財力跟進的調(diào)整力度。這就需要建立一種轄區(qū)財政責(zé)任機制。所謂轄區(qū)財政責(zé)任就是各級政府要承擔(dān)起所轄區(qū)域的財政責(zé)任，這意味著對于上級政府而言，除了要承擔(dān)起本級政府的財政責(zé)任，還要承擔(dān)起調(diào)節(jié)所轄區(qū)域縱向平衡與橫向平衡的責(zé)任，這意味著區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間統(tǒng)籌均衡發(fā)展的要求。在確立轄區(qū)責(zé)任的前提條件下，可以適當(dāng)提高上級政府財力集中度，以提高財力動態(tài)調(diào)整力度和統(tǒng)籌區(qū)域均衡發(fā)展的能力。探索賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，因地制宜地籌集收入，從源頭上遏制“土地財政”沖動導(dǎo)致的土地城鎮(zhèn)化過分超前的外延擴張行為。

5.構(gòu)建地方債務(wù)風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)機制，防控債務(wù)危機。通過債務(wù)融資的方式滿足城鎮(zhèn)化進程中大量公共服務(wù)支出已成為政府履行職能的重要手段。但如何防范可能出現(xiàn)的地方債務(wù)風(fēng)險，是我們城鎮(zhèn)化進程中面臨的重要課題。地方債務(wù)風(fēng)險的控制與政府的職能定位相關(guān)，如果政府與市場關(guān)系得到很好捋順，就會減少政府過度的干預(yù)經(jīng)濟社會的行為，債務(wù)風(fēng)險的壓力可能就會減弱，如果政府這只“看得見的手”承擔(dān)了一些本該由市場就可以很好解決的事務(wù)，債務(wù)風(fēng)險就有可能增加。地方政府債務(wù)風(fēng)險的控制更與各級政府的事權(quán)及支出責(zé)任緊密相關(guān)。如果中央和省級承擔(dān)多一點的事權(quán)和支出責(zé)任，基層政府的債務(wù)風(fēng)險可能就會小一些，但如果基層政府承擔(dān)了較多的事權(quán)和支出責(zé)任，而相應(yīng)的財力又沒跟上，基層政府的債務(wù)風(fēng)險壓力就會變大?？梢?，責(zé)任主體的不明確會引發(fā)債務(wù)風(fēng)險的“大鍋飯”，并發(fā)生風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁。因此，防范地方債務(wù)風(fēng)險應(yīng)樹立全局、系統(tǒng)的思維，不能孤立的就債務(wù)而談債務(wù)，需弄清楚債務(wù)背后所反映出的各級政府責(zé)任分擔(dān)問題。當(dāng)前，需建立風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)機制，明確各個風(fēng)險責(zé)任主體并加以制度化。

6.積極運用政府與社會資本合作模式(PPP)。毋庸置疑，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。大量的投資資金需求僅靠財政資金是無法滿足的?！邦A(yù)算約束”將是未來相當(dāng)長時期制約我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要瓶頸。我國地方政府過度依賴土地籌集收入的“土地財政”現(xiàn)象以及地方政府債務(wù)的膨脹都反映了現(xiàn)實城鎮(zhèn)化建設(shè)中大量的資金需求。因此，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，積極引導(dǎo)和帶動社會資本共同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)資金壓力和提高的城鎮(zhèn)化建設(shè)效益具有重要促進作用。PPP就是運用社會資本進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個很好方式，在很多國家的實踐中已經(jīng)被證明是具有極高效率的管理模式。PPP(Public-Private-Partnerships)可稱作公私合作伙伴關(guān)系簡稱公私合作，主要是指在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給過程中，公共部門與私營部門進行合作，以達到公共部門職能目標與私營部門的一定利益要求。PPP不僅能夠緩解我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中資金短缺問題，彌補僅靠政府而導(dǎo)致的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，而且更重要的是能夠激發(fā)市場活力，提高公共服務(wù)項目的運營效率。同時，PPP的積極運用還有助于緩解我國城鎮(zhèn)化進程中所伴隨著的地方債務(wù)膨脹風(fēng)險和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過度依賴“土地財政”等現(xiàn)象。因此，推動公私部門合作對我國經(jīng)濟社會發(fā)展具有極其重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略意義。