□邱曼麗

完善公路行政執(zhí)法體制的思考

□邱曼麗

公路運輸；行政執(zhí)法；權(quán)責(zé)統(tǒng)一；機構(gòu)設(shè)置；職能分配；人員編制；經(jīng)費保障

一、問題的提出

2013年11月14日，河南省永城市一輛大貨車相繼被當?shù)剡\政、路政部門罰款，必須出示月票（每月給路政3000元）和年票（每年給運政3000元）才放行，當事女車主劉溫麗再三求情無果，當場服劇毒農(nóng)藥自殺。2014年1月3日，河南省交通運輸工作會議通報了處理結(jié)果：永城市公路局流動治超大隊7名執(zhí)法人員移交司法機關(guān)追究刑事責(zé)任；對永城市政府及交通系統(tǒng)16名相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人分別給予撤職、降級、記過等處分。這一事件表面上看是“公路三亂”（公路亂收費、亂罰款、亂設(shè)卡）問題，實質(zhì)暴露的是公路運輸管理體制存在一些問題。十八屆三中全會明確提出，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，這為解決這一類問題指明了方向。

二、公路執(zhí)法體制現(xiàn)狀

目前，公路執(zhí)法主體較多，存在多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)交叉等問題，其主要現(xiàn)狀和特點如下。

1.“四龍”治超，職能交叉卻于法有據(jù)

在治超領(lǐng)域，有4個部門都可以直接處罰貨車超載，其中，公路局負責(zé)路政管理（路政），運輸管理局負責(zé)運政管理（運政），這兩部分都從屬于交通運輸部門；城市管理行政執(zhí)法局負責(zé)道路市政管理（城管）從屬于建設(shè)部門；交通管理局負責(zé)交通管理（交警）從屬于公安部門。各部門行使權(quán)力的情況如下。

（1）路政。主要職責(zé)是保護公路、公路用地及公路附屬設(shè)施（路產(chǎn)）。主要執(zhí)法依據(jù)是《公路法》第50條，《公路安全保護條例》33條。處罰標準為3萬元以下；其他處罰為責(zé)令停止違法行為（《公路安全保護條例》第64條）。

（2）運政。主要職責(zé)是道路運輸管理。主要執(zhí)法依據(jù)是《道路運輸條例》第7條。處罰標準為2萬元以下；其他處罰為責(zé)令限期改正（《道路運輸條例》第71條）。

（3）交警。主要職責(zé)是交通管理，包括交通指揮、維護公路交通治安秩序等。主要執(zhí)法依據(jù)《道路交通安全法》，處罰標準為200～2000元。其他處罰為扣留至違法消除（《道路交通安全法》第92條）。

（4）城管。主要職責(zé)是城市道路管理。主要執(zhí)法依據(jù)是《城市道路條例》27條）。處罰標準為2萬元以下；其他處罰為責(zé)令限期改正（《城市道路條例》42條）。

可見，這4個部門管理超載均于法有據(jù)。路政負責(zé)公路保護；城管管理城市道路；運政管理交通運輸，雖然不能直接對超載罰款，但鑒于超載貨車基本都有改裝，可以對貨車改裝罰款，所以運政也能對超載罰款；交警負責(zé)交通管理。這意味著，一個違法行為會同時面臨道路管理、運輸管理、交通管理多個部門重復(fù)罰款的窘境。

2.“罰款常態(tài)化”催生“超載常態(tài)化”

我國公路交通安全等方面的法律法規(guī)對車輛超載有明確的處罰規(guī)定。交通運輸部、公安部等部委聯(lián)合執(zhí)法，治理超載的行動次數(shù)也較多，各地出臺的相關(guān)治理文件也很多。但超載問題卻久治不愈，貨運領(lǐng)域幾乎“無車不超”。如此強大的投入，監(jiān)管力度卻甚微，癥結(jié)到底何在？筆者認為，主要有如下原因：只罰款，不卸載。早在2004年，中央7部委就聯(lián)合發(fā)布《在全國開展車輛超限超載治理工作的實施方案》，要求各級交通、公安部門在治理超限超載工作中“堅持卸載、避免重復(fù)處罰”、“必須堅持卸載與處罰相結(jié)合”。2006年國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強車輛超限超載治理工作的通知》（以下簡稱《通知》），明確要求各地各有關(guān)部門要對重點監(jiān)管車型和重點地區(qū)逐步加大卸載和處罰力度。涉及治超的禁止性條款都有停止違法行為的規(guī)定，車輛沒有卸載消除違章行為的不準放行。但在實際中，執(zhí)法部門只罰款不卸載現(xiàn)象很突出。違章行為被執(zhí)法人員查處后，交完罰款就可以一走了之，并沒有被嚴格要求卸載或改回原形。重罰款輕制止，既為重復(fù)罰款創(chuàng)造了條件，又助長了運輸者的超載行為，導(dǎo)致“治超”越治越超。

3.創(chuàng)收式罰款，催生罰款亂相

罰款是治超的一種手段，還有說服教育等手段，目的就是要根治超載行為，保護社會秩序的安全有序，保護公路的路產(chǎn)路權(quán)，但在實踐中出現(xiàn)了手段與目的本末倒置的情況。有的地方罰款已成為執(zhí)法的目的，至于超載是否得到治理不再是關(guān)注的重點。罰款按目的區(qū)分為3種：第一種是以罰代管，把罰款作為管理手段；第二種是罰款經(jīng)濟，靠罰款補貼財政；第三種是罰款養(yǎng)人，罰款供養(yǎng)執(zhí)法人員。應(yīng)該說，上述3種情況在治理超載的執(zhí)法行為中都有體現(xiàn)。

究其原因，根源在于財政經(jīng)費保障的不足。部門執(zhí)法罰款在一些地方已成為財政經(jīng)費的重要補充和人員經(jīng)費。一些執(zhí)法部門的上級部門會下達罰款指標，對于每筆正規(guī)的罰款都會如實入賬，并按照一定的程序上繳上級財政部門，部分罰金會按照一定比例返還給本部門，對于返還的罰金，除了用于日常道路維護外，大多用于單位創(chuàng)收和相關(guān)福利。甚至一些部門在罰款時開具內(nèi)部收據(jù)，罰金就會悉數(shù)被單位據(jù)為己有。在利益的驅(qū)動下，有的公路執(zhí)法部門以罰創(chuàng)收，變相縱容了違法行為，一些執(zhí)法部門不但沒有有效地治超手段，還不斷“創(chuàng)新”罰款形式，使罰款成為長效的創(chuàng)收機制。這一機制的運行軌跡大體是辦罰款不卸載以“放水養(yǎng)魚”，創(chuàng)設(shè)各種理由重復(fù)罰款，罰款形式多樣易于操作，成為穩(wěn)定的收入源。如在女車主喝農(nóng)藥事件中的“套餐包月包季式”罰款具有很大的代表性。本案中貨車車主向永城市運政、路政執(zhí)法部門事先繳納的超限罰款的費用，分為年票、月票兩種。年票是向當?shù)剡\政執(zhí)法部門繳納，一年繳一次，每輛車每年交3000元。繳款之后就可以超載行駛，一年之內(nèi)不用再交罰款。月票則是向當?shù)芈氛?zhí)法部門繳納的費用，每月3000元，也是針對超載的。每月交了罰款月票后是可以超載的，即使遇到查車，運政和路政也都驗票放行。由此看來，執(zhí)法部門缺乏遏制超載的動力。

4.執(zhí)法人員“粗暴野蠻執(zhí)法”、“隨意執(zhí)法”，激化雙方矛盾

在這一事件中，相對人既要交罰款，又要交年票和月票，這是“潛規(guī)則”的失效。要在潛規(guī)則中尋求公理、誠信，難免天真。因為潛規(guī)則本身就是踐踏法治的隨意執(zhí)法，根本無法保持執(zhí)法部門與車主之間的利益平衡。而執(zhí)法人員將司機強行拽下，置喝藥的女車主生死于不顧的粗暴行徑，進一步激化了執(zhí)法者與相對人的矛盾。

上述事件說明，執(zhí)法權(quán)已成為某些部門謀利的手段，只要逐利沖動不止，超載就不會得到有效的治理，甚至?xí)萦遥萑搿霸搅P越超，越超越罰”的惡性循環(huán)。據(jù)騰訊網(wǎng)騰訊評論專欄對“誰對貨車超載負大責(zé)任”的調(diào)查，有5%（11665人）的人認為應(yīng)由貨車車主負責(zé)；有95%（203909人）的人認為應(yīng)由執(zhí)法部門的人對貨車超載問題負更大的責(zé)任。而問題并不限于超載本身，而是這種行徑引起的邊際效應(yīng)。一方面使執(zhí)法部門權(quán)威性得到質(zhì)疑；另一方面，使危害道路公共安全的隱患得不到治理，還將高物流成本轉(zhuǎn)嫁到消費者身上。

三、現(xiàn)行公路執(zhí)法體制存在的問題

1.權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法是執(zhí)法亂相的體制根源

在《公路法》、《道路交通安全法》、《道路運輸管理條例》等法律法規(guī)中均對本部門治理超載作出了規(guī)定，這其中難以避免以法擴權(quán)、以法爭利的問題，也造成了不同部門的權(quán)責(zé)界限不明，容易出現(xiàn)有利則爭之、無利則推之、不同主體多頭執(zhí)法等問題。執(zhí)法亂相會讓執(zhí)法相對人感到為難。執(zhí)法過程缺少統(tǒng)籌、協(xié)作，既不利于提高管理效能，也不利于樹立良好的執(zhí)法形象，直接損害了相對人的利益，間接地損害了其他民眾（如消費者）的利益。

2.執(zhí)法人員超編、財政保障經(jīng)費不足是執(zhí)法亂相的經(jīng)濟根源

多年來，我國一直通過編制管理來控制隊伍數(shù)量，但一些地方政府通過設(shè)置非在編人員來規(guī)避這一規(guī)定。超編人員游離于財政之外，即使嚴格控制財政預(yù)算也難以予以有力控制。由于地方財政資金的不足，劃撥給治超執(zhí)法部門人員的經(jīng)費不足以支付其所需的費用，需要通過罰款返還的方式填補經(jīng)費不足的空缺，這是“公路三亂”問題存在的經(jīng)濟根源。

3.執(zhí)法人員素質(zhì)不高是執(zhí)法亂相的主體根源

一些地方治超隊伍的人員素質(zhì)亟待提高。在現(xiàn)有人員中，除少數(shù)受過正規(guī)的法律教育外，多數(shù)執(zhí)法人員沒有受到系統(tǒng)的法律教育，僅僅經(jīng)過短期培訓(xùn)、甚至沒有經(jīng)過培訓(xùn)就直接上路執(zhí)法。有的人對執(zhí)法理念、法律知識、執(zhí)法實踐缺少全面系統(tǒng)的理解和認識，以言代法、以權(quán)壓法引發(fā)的執(zhí)法權(quán)力化，以情代法、徇私違法引發(fā)的執(zhí)法感情化，以錢買法、貪贓賣法引發(fā)的執(zhí)法商品化，局部利益至上、法律唯我所用引發(fā)的執(zhí)法實用化，恃權(quán)自傲、漠視公民權(quán)利引發(fā)的執(zhí)法隨意化都不同程序的存在。而上述現(xiàn)象正是產(chǎn)生“暴力執(zhí)法”、“隨意執(zhí)法”、“釣魚執(zhí)法”、“趨利執(zhí)法”、“暗中執(zhí)法”的主體根源。

4.法律規(guī)定不完善，有些條款過于籠統(tǒng)是執(zhí)法亂相的制度根源

（1）自由裁量權(quán)過大。在相關(guān)的法規(guī)中，賦予執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)很大。在如此大的執(zhí)法空間中，如果不能有效地控制自由裁量權(quán)，就會導(dǎo)致執(zhí)法亂相。在女車主喝農(nóng)藥的事件中，所暴露的“年票”、“月票”就是自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)。在實踐中，也不乏一些單位、一些人為便于執(zhí)行降低法律規(guī)定的罰款底線的行為，以及“討價式”罰款和“打折式”執(zhí)法的亂相。

（2）超載的責(zé)任追究規(guī)定不明。從官方近期公布的處理結(jié)果來看，有7人移送司法，其他相關(guān)人員受到了不同程度的黨紀、政紀處分，這一事件的處理不可謂不嚴格。但要治理亂罰款這一“怪胎”，一事一議對于根治這一頑疾是杯水車薪。原因在于這次責(zé)任的追究具有偶然性，如果女車主不喝農(nóng)藥，如果媒體沒有曝光，恐怕這些受到處理的人員還照罰不誤，甚至?xí)驗槌~完成上級的罰款指標而進爵升官。這反映出目前對于規(guī)范治超缺少常態(tài)化的責(zé)任追究機制。應(yīng)該說，對于相對人的超載行為，法律有禁止性的條款，但對于執(zhí)法人員濫用職權(quán)法律的規(guī)定規(guī)定卻比較原則，如《公路法》第86條。

另外，對于治超執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任在立法上還沒有明確。如果在管轄的領(lǐng)域沒有實現(xiàn)治超的治理，法律應(yīng)明確執(zhí)法部門的主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)怎樣的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。責(zé)任的威懾對于有效地治理超載會起到很大的推動作用。

三、完善公路行政執(zhí)法體制的建議

十八屆三中全會明確提出，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。

1.建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的公路行政執(zhí)法體制

要不斷推進執(zhí)法體制改革，立足于機構(gòu)設(shè)置、職能分配、人員編制、經(jīng)費保障4個方面，著力解決機構(gòu)整合、職能集中、人員編制合理、經(jīng)費保障到位的問題。

（1）機構(gòu)整合。目前4個執(zhí)法部門，分別涉及公路局負責(zé)路政管理（路政），運輸管理局負責(zé)運政管理（運政），這兩部分都從屬于交通運輸部門；城市管理行政執(zhí)法局負責(zé)的道路市政管理（城管）從屬于建設(shè)部門；交管局負責(zé)交通管理（交警）從屬于公安部門。城管應(yīng)將其職權(quán)中城市道路管理的職責(zé)納入路政部門，由路政部門統(tǒng)一行使。由于路政與運政同屬交通運輸部門，建議將二者納入同一管理部門，便于宏觀控制和總體協(xié)調(diào)。經(jīng)過整合，形成兩支執(zhí)法力量，即一支負責(zé)路的安全及運輸秩序；而另一支是交警，負責(zé)交通管理。

（2）實現(xiàn)相對集中執(zhí)法權(quán)。從源頭上清理政出多門的治理超載的處罰權(quán)，進行集中和整合，分別由機構(gòu)整合而后的交通運輸和交警部門來承擔(dān)。而由于超載也是影響交通安全的重要因素，建議對于職能交叉的部分職權(quán)通過綜合性執(zhí)法予以解決，即通過建立協(xié)同機構(gòu)，對路上超載行為進行全面的治理；或者將該職責(zé)直接劃歸交通運輸部門管理，交警只負責(zé)由其他因素引發(fā)的交通管理事項。

（3）科學(xué)合理的核定人員編制。目前，治超隊伍編外人員人數(shù)較多，存在超編問題。根據(jù)交通運輸部規(guī)定，一個治超站的人員編制為45人。永城市路政執(zhí)法人員數(shù)量進行核實調(diào)查后發(fā)現(xiàn)。當?shù)芈氛箨牭娜藬?shù)至少是核定編制數(shù)字的兩倍多。不在編制內(nèi)的人員，就要靠罰款來供養(yǎng)。為此，要科學(xué)合理地核定人數(shù)、編制核定數(shù)目以能夠有效地維持道路暢通及運輸秩序。編外人員應(yīng)另作其他安排，予以分流。

（4）切實保障執(zhí)法人員的財政經(jīng)費。路政執(zhí)法作為管理部門，經(jīng)費本應(yīng)由政府承擔(dān)。但如當?shù)卣块T不撥款或撥款不足，就會通過罰款返還機制進行補充，這就在鼓勵執(zhí)法人員多罰多創(chuàng)收。要讓執(zhí)法部門通過罰款來解決經(jīng)費、增加政府收入，就會助長罰款創(chuàng)收之風(fēng)。所以，必須保障財政經(jīng)費，罰款全部上繳國庫，不予返還給執(zhí)法部門。割斷罰款背后的利益鏈條，才是根本之策。

2.提高執(zhí)法人員素質(zhì)，增強法治意識

執(zhí)法人員是執(zhí)法的主體，執(zhí)法人員的素質(zhì)對執(zhí)法的效果有著直接的影響。提高執(zhí)法人員素質(zhì)的重點是增強法治意識，主要應(yīng)從以下3個方面著手：一是進行法治理念教育，深入把握“執(zhí)法為民”理念中“以人為本”、“保障人權(quán)”“文明執(zhí)法”的內(nèi)涵。二是全面系統(tǒng)地進行法律知識的培訓(xùn)，培訓(xùn)合格者才能獲得上崗資格；同時，使培訓(xùn)常態(tài)化，定期對執(zhí)法人員進行法律培訓(xùn)，使其熟諳現(xiàn)行法律體系。三是進行執(zhí)法實踐技能的培訓(xùn)，使每位執(zhí)法者能夠掌握執(zhí)法流程，規(guī)范執(zhí)法細節(jié)，真正做到規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法。

3.完善治超的相關(guān)法律規(guī)定，為規(guī)范執(zhí)法提供法律依據(jù)

三中全會提出“改革政府延伸性權(quán)力”，這就要從完善立法作為著力點。完善治超的相關(guān)法律規(guī)定，在明確各部門的執(zhí)法權(quán)限、對罰款等執(zhí)法行為應(yīng)當嚴格限制的基礎(chǔ)上，應(yīng)主要完善如下兩個方面的工作，一是完善授權(quán)條款，主要針對自由裁量權(quán)過大的情況，在立法上科學(xué)設(shè)定一個合理的自由裁量空間，同時加強對自由裁量權(quán)的控制，通過完善程序規(guī)則對裁量權(quán)進行控制；通過合理性原則的運用，比如，制定自由裁量權(quán)基準對裁量權(quán)進行控制；通過司法程序?qū)ψ杂刹昧繖?quán)進行控制。二是完善責(zé)任條款，加大濫用執(zhí)法權(quán)的違法行為的追究責(zé)任，可以考慮將行為責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任并處，以增加監(jiān)督力度。

（作者單位：交通運輸部管理干部學(xué)院）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.008