□ 張羽琦

“十一五”期間，我國(guó)大力發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公路、鐵路、民航、水運(yùn)、管道等各種運(yùn)輸方式，無(wú)論是總體規(guī)模上還是運(yùn)輸量上都取得了較大的進(jìn)步，運(yùn)輸供給能力基本上能夠適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求。然而，與快速發(fā)展的交通基礎(chǔ)設(shè)施相比，我國(guó)綜合運(yùn)輸服務(wù)體系的發(fā)展還相對(duì)比較滯后，還沒(méi)有真正建立起“結(jié)構(gòu)優(yōu)化、一體化銜接、運(yùn)行高效”的綜合運(yùn)輸體系。從某種角度看，現(xiàn)行的道路運(yùn)輸管理體制在一定程度上制約了綜合運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，因此，需要探索建立符合國(guó)情的綜合運(yùn)輸管理體制。

一、綜合運(yùn)輸管理體制的現(xiàn)狀

我國(guó)傳統(tǒng)的交通運(yùn)輸管理體制是在過(guò)去特定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)背景下逐漸形成的，經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期的發(fā)展變化，多年來(lái)交通運(yùn)輸管理體制一直都是實(shí)行分頭管理的模式，按照各種運(yùn)輸方式設(shè)立各自的管理部門(mén)，將城市交通規(guī)劃和城市公共客運(yùn)劃歸建設(shè)部下屬的城鄉(xiāng)規(guī)劃司和城市建設(shè)司分管，將管道運(yùn)輸劃歸石化行業(yè)管理，并沒(méi)有真正意義上建立起綜合運(yùn)輸管理體制。黨的十七大提出國(guó)家“大部制”改革的要求后，交通運(yùn)輸管理體制進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，綜合運(yùn)輸管理體制有了進(jìn)一步的發(fā)展。

1.國(guó)家綜合運(yùn)輸管理體制現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)多次改革，我國(guó)交通運(yùn)輸領(lǐng)域在政企分開(kāi)、事權(quán)劃分上取得了一定的成績(jī)。其中：在政企分開(kāi)方面，公路行業(yè)最早開(kāi)始實(shí)施政企分開(kāi)，用了19年的時(shí)間完成了交通部與直屬企業(yè)的政企分開(kāi)；水運(yùn)方面用了18年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)；民航方面除了首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)和西藏機(jī)場(chǎng)外，用了15年的時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)；鐵路方面，中國(guó)鐵路工程總公司、中國(guó)鐵路建筑總公司及工業(yè)公司等5大公司與鐵道部脫鉤而實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)，但是從鐵路行業(yè)整體來(lái)看，還有一些部門(mén)沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。在事權(quán)劃分方面，中央政府和地方政府在交通運(yùn)輸責(zé)權(quán)利關(guān)系上逐步明確，中央政府負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控、維護(hù)市場(chǎng)秩序，地方政府負(fù)責(zé)交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和管理。

2008年的“大部制”改革后，將民航局、郵政局劃入新成立的交通運(yùn)輸部，由其統(tǒng)籌負(fù)責(zé)公路、水路、民航和郵政行業(yè)管理，同時(shí)指導(dǎo)城市客運(yùn)及城市地鐵和軌道交通的運(yùn)營(yíng)；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部指導(dǎo)城市地鐵、軌道交通的規(guī)劃和建設(shè)。但是，因?yàn)殍F路自身的特性，仍然由鐵道部專(zhuān)管鐵路的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。

2013年，鐵道部撤銷(xiāo)，成立鐵路總公司，相關(guān)行業(yè)管理職能并入交通運(yùn)輸部。但真正的全面的綜合運(yùn)輸管理體制還未全面形成。

2.地方綜合運(yùn)輸管理體制現(xiàn)狀

在公路和水運(yùn)方面，各省普遍采用條塊結(jié)合的管理模式，基本構(gòu)建起“一廳＋專(zhuān)業(yè)管理局”的架構(gòu)，但是各省在專(zhuān)業(yè)管理局的數(shù)量、職能范圍有較大的差距。在城市客運(yùn)方面，大部分城市由交通主管部門(mén)負(fù)責(zé)，少數(shù)由城建或公用事業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)；但是交通基礎(chǔ)設(shè)施方面主要由城建部門(mén)負(fù)責(zé)。在鐵路和民航方面，地方政府均成立鐵路和民航管理機(jī)構(gòu)，但是大部分由政府直屬或由政府綜合部門(mén)管理，少數(shù)由交通主管部門(mén)負(fù)責(zé)。郵政方面采取國(guó)家垂直管理體制，地方政府僅承擔(dān)一些協(xié)調(diào)性的事務(wù)。

部分中心城市已初步建立起“城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸一體化”或“一城一交”的綜合交通行政管理體制，在一定程度上解決了交通管理部門(mén)交叉和職責(zé)關(guān)系不順的問(wèn)題，交通行政管理的職能轉(zhuǎn)變邁出了重要步伐，交通運(yùn)輸?shù)恼w服務(wù)水平得到明顯的提高。

二、綜合運(yùn)輸管理體制存在的問(wèn)題

1.“大部制”改革仍待調(diào)整到位

“大部制”改革之后，雖然成立了新的交通運(yùn)輸部，但還沒(méi)有真正達(dá)到各種運(yùn)輸方式統(tǒng)一管理的目的，統(tǒng)管各種運(yùn)輸方式的綜合管理體制還未真正運(yùn)作起來(lái)。先期鐵路部未并入交通運(yùn)輸部時(shí)，鐵道部單獨(dú)管理的格局使鐵路在發(fā)展建設(shè)的過(guò)程中更多的是從自身角度去考慮，不利于綜合運(yùn)輸體系的建立，不能和其他運(yùn)輸方式實(shí)現(xiàn)很好的換乘，甚至?xí)霈F(xiàn)資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。尤其是在中長(zhǎng)途旅客運(yùn)輸和貨物運(yùn)輸方面不能形成合理的資源分配。盡管以后各種運(yùn)輸方式都納入了新成立的交通運(yùn)輸部管理，但這只是綜合運(yùn)輸管理體制改革邁出的第一步。公路、水路、民航、鐵路、郵政表面上實(shí)現(xiàn)了綜合管理，但卻還沒(méi)有從根本上解決綜合協(xié)調(diào)管理的問(wèn)題，在一些方面依然沿襲改革之前的管理方式。

2.政企不分制約綜合運(yùn)輸體系的發(fā)展

在解決政企不分問(wèn)題上雖然取得了一定的進(jìn)展，但是總的看還沒(méi)有完全解決。有些部門(mén)在履行行業(yè)管理職能的同時(shí)，還在直接管理其直屬的一些企事業(yè)單位。這種現(xiàn)象不利于行業(yè)管理的公平、公開(kāi)和公正，容易形成壟斷經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，由于還存在政企不分的現(xiàn)象，使一些企業(yè)把更多的精力集中在經(jīng)營(yíng)管理、追求利益上，容易忽視對(duì)行業(yè)必要的行政管理。這種現(xiàn)象在某些運(yùn)輸方式上表現(xiàn)得比較明顯，既阻礙著其自身的快速發(fā)展，也制約著綜合運(yùn)輸體系的完善。

3.中央和地方主管部門(mén)分工不夠明確

在現(xiàn)行的綜合運(yùn)輸管理體制中，中央和地方交通主管部門(mén)的分工還不夠明確，各自的職能劃分相對(duì)還不夠清晰。隨著交通運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展，地方政府及相關(guān)部門(mén)在鐵路、民航等領(lǐng)域的作用越來(lái)越明顯，但是由于這些領(lǐng)域更多的實(shí)行的是高度集中的垂直管理模式，地方權(quán)利有限，容易影響其工作的積極性。同時(shí)，分工不明確也容易導(dǎo)致有些領(lǐng)域中央和地方在同時(shí)管理，而另一些其他的領(lǐng)域則可能出現(xiàn)行業(yè)管理“真空地帶”。

4.各種運(yùn)輸方式的規(guī)劃不夠協(xié)調(diào)

目前，各種運(yùn)輸方式的規(guī)劃大都還是由各自的主管部門(mén)單獨(dú)負(fù)責(zé)完成，而最終確定的綜合運(yùn)輸規(guī)劃只能是各種運(yùn)輸方式規(guī)劃的簡(jiǎn)單疊加，容易忽略各種運(yùn)輸方式之間的有效銜接，缺乏整個(gè)綜合運(yùn)輸體系平衡發(fā)展的大局觀念。這種現(xiàn)象的存在，容易導(dǎo)致各種交通運(yùn)輸方式主管部門(mén)之間出現(xiàn)爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目的現(xiàn)象，也可能會(huì)造成重復(fù)建設(shè)，增加環(huán)境資源和經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)，導(dǎo)致各種運(yùn)輸方式發(fā)展的不平衡、各個(gè)區(qū)域交通運(yùn)輸發(fā)展的不平衡，難以形成各種運(yùn)輸方式間的協(xié)調(diào)配合、設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)管理和提供完整的運(yùn)輸產(chǎn)品及服務(wù)。這不符合綜合運(yùn)輸體系的發(fā)展要求，不利于形成統(tǒng)一高效的綜合運(yùn)輸管理體系。

5.機(jī)構(gòu)重疊、人員臃腫的問(wèn)題難以避免

從橫向看，各種運(yùn)輸方式在國(guó)家和地方政府均設(shè)立主管部門(mén)，而且還存在一種運(yùn)輸方式由多個(gè)部門(mén)同時(shí)管理的現(xiàn)象；從縱向看，從國(guó)家到省、市、縣，管理層次復(fù)雜，管理部門(mén)過(guò)多，這些都在無(wú)形之中增加了管理人員，造成管理成本的上升。此外，各部門(mén)在管理職責(zé)上存在一定的交叉，由于各自對(duì)職責(zé)內(nèi)容理解不同和受利益的驅(qū)使，在管理過(guò)程中都會(huì)從自身角度出發(fā)，在進(jìn)行行業(yè)管理的同時(shí)，最大化地爭(zhēng)取自身的利益，容易出現(xiàn)互相推諉或互不相讓的現(xiàn)象，行業(yè)執(zhí)法容易出現(xiàn)矛盾，甚至導(dǎo)致政出多門(mén)、效率低下，以至于增加廣大經(jīng)營(yíng)者的負(fù)擔(dān)。

6.監(jiān)督機(jī)制不健全

有的地方的交通管理部門(mén)既是政策的執(zhí)行者，又是政策執(zhí)行效果的監(jiān)督者，對(duì)項(xiàng)目的投資建設(shè)和監(jiān)督管理全過(guò)程都由其負(fù)責(zé)，以至于監(jiān)督不透明，無(wú)法保證其自身的執(zhí)法公正。此外，一些地方缺乏對(duì)城市公交和出租車(chē)的監(jiān)督和考核，導(dǎo)致公交服務(wù)質(zhì)量無(wú)法保證，出租車(chē)市場(chǎng)管理有待完善、經(jīng)營(yíng)方式不規(guī)范、供求關(guān)系脫節(jié)。這些都將影響綜合運(yùn)輸體系的全面發(fā)展。

三、綜合運(yùn)輸管理體制改革建議

1.優(yōu)化管理體制，成立綜合管理部門(mén)

發(fā)展綜合運(yùn)輸必須要有政策上和體制上的保證。因此，有必要進(jìn)一步深化“大部制”改革，在國(guó)家層面理順交通運(yùn)輸部對(duì)綜合運(yùn)輸體系所包含的各種運(yùn)輸方式行業(yè)協(xié)調(diào)管理職能，在地方政府層面成立綜合管理部門(mén)，全面協(xié)調(diào)管理公路、鐵路、民航、水路和管道等5種運(yùn)輸方式，并將城市公共交通管理納入管理范圍，這是綜合運(yùn)輸體系形成和進(jìn)入良性運(yùn)行的先決條件。

2.明確運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)職能

通過(guò)完善的法律、法規(guī)建設(shè)，在制度層面上明確國(guó)家和地方政府及其主管部門(mén)在交通管理領(lǐng)域的職能分工，有效避免職能交叉、政出多門(mén)的現(xiàn)象。交通運(yùn)輸部逐步加強(qiáng)交通運(yùn)輸?shù)姆ㄒ?guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等的制定；全面統(tǒng)籌交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展規(guī)劃并監(jiān)督、協(xié)調(diào)、促進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施；充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能，實(shí)施國(guó)家交通安全管理及交通運(yùn)輸行業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管等職能。

3.統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展

實(shí)現(xiàn)各種運(yùn)輸方式的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，是構(gòu)建結(jié)構(gòu)優(yōu)化、一體化銜接、運(yùn)行高效的綜合運(yùn)輸體系的本質(zhì)要求。運(yùn)輸設(shè)施規(guī)劃與設(shè)計(jì)一體化理念、工作程序和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的形成，有利于綜合運(yùn)輸管理體制的形成。只有將5種運(yùn)輸方式及城市公共交通的規(guī)劃、建設(shè)由同一部門(mén)負(fù)責(zé)，充分認(rèn)識(shí)統(tǒng)一規(guī)劃的重要性，從運(yùn)輸系統(tǒng)的整體性去考慮，才能真正實(shí)現(xiàn)各種運(yùn)輸方式基礎(chǔ)設(shè)施在物理上的相互連接，解決各種運(yùn)輸方式在發(fā)展中的矛盾。同時(shí)，需要確定規(guī)劃的權(quán)威性，規(guī)劃一旦確定不能隨意更改。

4.精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員

在實(shí)現(xiàn)各種運(yùn)輸方式政企分開(kāi)、明確相關(guān)部門(mén)職能的基礎(chǔ)上，建立層級(jí)明確、精簡(jiǎn)高效的管理機(jī)構(gòu)。一方面，將綜合運(yùn)輸管理的行業(yè)管理職能統(tǒng)一劃歸綜合運(yùn)輸管理部門(mén)，減少機(jī)構(gòu)、人員，杜絕重復(fù)管理、交叉管理，提高管理效率；另一方面，通過(guò)政企分開(kāi)，削減政企不分的行政管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，改進(jìn)服務(wù)。

5.完善監(jiān)督機(jī)制

在綜合運(yùn)輸管理體系中，無(wú)論是行政管理權(quán)還是經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，都是社會(huì)活動(dòng)中因社會(huì)分工不同而形成的具有強(qiáng)制他人行為的特殊利益的體現(xiàn)，需要依靠完善的監(jiān)督機(jī)制來(lái)約束和規(guī)范這種管理權(quán)力。在綜合運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)部，要建立自我監(jiān)督體系與行業(yè)監(jiān)督相結(jié)合的機(jī)制，形成管理機(jī)構(gòu)與管理人員自我約束相互監(jiān)督的運(yùn)作秩序；在綜合運(yùn)輸系統(tǒng)外部，綜合運(yùn)輸作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)的一部分，需要接受社會(huì)監(jiān)督和國(guó)家專(zhuān)職行政部門(mén)的監(jiān)督。促使綜合交通運(yùn)輸管理權(quán)力發(fā)揮其獨(dú)特的有效的作用，確保綜合交通運(yùn)輸發(fā)展的公平、公開(kāi)和公正。

各種運(yùn)輸方式經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的獨(dú)立發(fā)展，在基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)水平和服務(wù)質(zhì)量等方面都達(dá)到了一定的水平，目前無(wú)法只通過(guò)某一種運(yùn)輸方式來(lái)提高整個(gè)運(yùn)輸系統(tǒng)的運(yùn)行效率，需要構(gòu)建符合廣大群眾需要的一體化銜接的綜合運(yùn)輸體系。