嚴(yán) 義，胡 偉

（江西省水利廳，江西 南昌 330009）

0 引言

2013年7月14日至15日，受第7號(hào)臺(tái)風(fēng)“蘇力”影響，江西省普降大到暴雨，贛南贛中局部大暴雨、特大暴雨。贛州市興國縣、吉安市泰和縣降特大暴雨。在本次強(qiáng)降雨防御過程中，縣、鄉(xiāng)基層防汛指揮部及時(shí)研判，提前部署，加強(qiáng)防御搶險(xiǎn)救災(zāi)措施，突出防御重點(diǎn)，堅(jiān)持把確保人民生命安全放在首位，有效減輕了洪澇災(zāi)害損失。為總結(jié)基層防汛工作經(jīng)驗(yàn)，江西省防汛抗旱總指揮部派出有關(guān)人員組成的調(diào)研組，赴興國縣、泰和縣、青原區(qū)實(shí)地開展專題調(diào)研。

1 基本情況

調(diào)研組實(shí)地察看了興國縣均村鄉(xiāng)平原村水毀橋梁及河岸，龍口鎮(zhèn)留村村水毀現(xiàn)場(chǎng)，泰和縣沙村鎮(zhèn)湯陂灌渠、水槎和林陂等水毀現(xiàn)場(chǎng)，并在興國縣龍口鎮(zhèn)、泰和縣沙村鎮(zhèn)召開了有縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）防汛指揮長(zhǎng)、防汛抗旱指揮部辦公室主任、降雨量較大的村支部書記、村委會(huì)主任和群眾代表參加的座談會(huì)，詳細(xì)了解基層防汛工作的組織機(jī)構(gòu)、人員安排、防汛預(yù)案、救災(zāi)組織實(shí)施情況。

從興國縣、泰和縣、青原區(qū)防御臺(tái)風(fēng)“蘇力”情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)重視防汛工作，防汛應(yīng)急處置能力強(qiáng)。這次調(diào)研所到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室與水管站合署辦公，建立了以行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為主的防汛責(zé)任體系，編制了山洪災(zāi)害防御預(yù)案，發(fā)放了山洪災(zāi)害防災(zāi)避險(xiǎn)明白卡，并落實(shí)了轉(zhuǎn)移通知負(fù)責(zé)人，群眾主動(dòng)避災(zāi)意識(shí)明顯提高，基本建立了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村委、到村小組、到村民的防御體系。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)轄區(qū)內(nèi)小河小溪管理缺位，侵占河道灘地等行洪斷面的現(xiàn)象較為普遍；鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型（及微型）水利工程日常管理維護(hù)缺位，水利工程年久失修導(dǎo)致抗災(zāi)能力差；鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室和水管站技術(shù)力量薄弱，影響防汛指揮決策；預(yù)案管理執(zhí)行不到位；切坡建房仍難以杜絕；頭頂一盆水的重點(diǎn)山塘防汛壓力大。

2 主要經(jīng)驗(yàn)做法

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛應(yīng)急能力強(qiáng)，得益于責(zé)任制落實(shí)到位

興國縣、泰和縣兩地臺(tái)風(fēng)“蘇力”帶來的強(qiáng)降雨從7月14日凌晨開始，過程降雨量之多、強(qiáng)度之大當(dāng)?shù)睾币姟Ｅd國縣龍口鎮(zhèn)14日7時(shí)至10時(shí)，3 h降雨量達(dá)149 mm，過程降雨量達(dá)201 mm；泰和縣沙村鎮(zhèn)14日5時(shí)至8時(shí)，3 h降雨量達(dá)171 mm，過程降雨量310 mm。由于臺(tái)風(fēng)路徑的不確定性，氣象預(yù)報(bào)難度大，降雨落區(qū)難以事先判斷，本次調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)均反映當(dāng)?shù)貧庀箢A(yù)報(bào)無明顯強(qiáng)降雨過程。但在汛情發(fā)生后，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府反應(yīng)迅速，如泰和縣沙村鎮(zhèn)，14日6時(shí)，在強(qiáng)降雨發(fā)生后約1 h，鎮(zhèn)黨委政府就要求所有干部立即行動(dòng)、各就各位，掛村干部負(fù)責(zé)掛點(diǎn)村的防汛組織，重點(diǎn)村、重點(diǎn)水庫山塘堤防工程和險(xiǎn)工險(xiǎn)段由科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，所有責(zé)任人立即到崗到位，掌握汛情，首要任務(wù)是轉(zhuǎn)移群眾。受強(qiáng)降雨影響，贛江一級(jí)支流云亭水支流水槎河水位上漲迅速，其中地勢(shì)低洼的沙村鎮(zhèn)易家州和苗圃兩村小組近400人將被洪水圍困，沙村鎮(zhèn)立即調(diào)度干部率領(lǐng)搶險(xiǎn)隊(duì)員到易家州和苗圃兩村小組動(dòng)員群眾轉(zhuǎn)移至安全地帶。至14日9時(shí)，轉(zhuǎn)移低洼地區(qū)群眾近400人，無一人因洪災(zāi)傷亡。

2.2 提前及時(shí)轉(zhuǎn)移，得益于雨情信息預(yù)警及時(shí)

在興國縣龍口鎮(zhèn)和泰和縣沙村鎮(zhèn)座談會(huì)上，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府均表示現(xiàn)代科技手段顯神威，水雨情等自動(dòng)化信息系統(tǒng)在防汛工作中發(fā)揮了重要作用。特別是基層山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)投入使用后，只要一下雨就知道下在哪里，下雨量多少，對(duì)防汛工作的幫助極大。而且縣防汛抗旱指揮部辦公室根據(jù)預(yù)案制訂的臨界雨量及時(shí)通過短信通知鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和水庫安全管理員，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的防汛指揮決策提供及時(shí)準(zhǔn)備的信息。根據(jù)雨情和預(yù)警信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組就可以根據(jù)山洪災(zāi)害轉(zhuǎn)移預(yù)案有針對(duì)性的做好提前轉(zhuǎn)移工作，做到最大限度的避免人員傷亡。

2.3 保障生命安全，得益于轉(zhuǎn)移責(zé)任人的落實(shí)

堅(jiān)持提前轉(zhuǎn)移制度，發(fā)放安全轉(zhuǎn)移明白卡，落實(shí)轉(zhuǎn)移責(zé)任人是保障生命安全的關(guān)鍵。7月14日6時(shí)，強(qiáng)降雨還在泰和縣沙村鎮(zhèn)持續(xù)，6時(shí)許良村第18村小組組長(zhǎng)（該小組山洪災(zāi)害隱患點(diǎn)的轉(zhuǎn)移責(zé)任人）就通過預(yù)警廣播發(fā)布預(yù)警信息，通知該村隱患點(diǎn)群眾立即轉(zhuǎn)移至安全地區(qū)，由于當(dāng)時(shí)雨勢(shì)大，預(yù)警廣播傳播范圍有限，他又立即敲起銅鑼發(fā)布預(yù)警信息，避免了傷亡。

2.4 群眾防災(zāi)避災(zāi)意識(shí)有所提高，得益于日常宣傳

本次調(diào)研的興國縣龍口鎮(zhèn)和泰和縣沙村鎮(zhèn)都是山區(qū)丘陵地帶，屬山洪地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)。近年來，通過山洪地質(zhì)災(zāi)害防御體系的建設(shè)，特別是每年對(duì)危險(xiǎn)區(qū)住戶發(fā)放山洪災(zāi)害防災(zāi)避險(xiǎn)明白卡，在危險(xiǎn)區(qū)設(shè)置警示牌，當(dāng)?shù)厝罕娫诜罏?zāi)避災(zāi)意識(shí)上有了一定的提高，大部分群眾在接到轉(zhuǎn)移通知后，能及時(shí)轉(zhuǎn)移至安全區(qū)域，有效地避免了人員傷亡。

3 存在的問題

3.1 小溪小河管理缺位，侵占河道灘地的現(xiàn)象普遍

在興國縣均村鄉(xiāng)平原村查看水毀現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)，多處近年剛修建完工的橋梁和房屋被沖損壞，最主要的原因是被沖損壞的橋梁與房屋侵占河道灘地，其中有一處房屋占用河道寬度的1/3。最明顯的對(duì)比是，近年來修建的橋梁兩岸的橋基侵占河道行洪斷面，損毀嚴(yán)重。但在同一條河上的石拱古橋（具體修建年代不詳）安然無恙，主要得益于其在設(shè)計(jì)上就已考慮河道行洪需要，橋基坐落在河岸處，橋身設(shè)置多孔以利行洪。經(jīng)了解，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村建房主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管部門審批宅基地即可建房，如涉及侵占河道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站又無監(jiān)管職能，侵占的主要是當(dāng)?shù)氐男∠『?，縣級(jí)水行政主管部門監(jiān)管難度大。

3.2 水利工程日常管理維護(hù)缺位，水利工程年久失修，抗災(zāi)能力差

從調(diào)研察看的多處水利工程損毀情況看，沖毀的水利工程既有設(shè)計(jì)布局不合理，更有水利工程的日常維護(hù)缺位，抗沖能力差。如泰和縣水槎河林陂，該工程布局在水槎河迎流頂沖段，受洪水沖刷，陂壩腳淘空，在本次洪水中部分陂壩和近100 m沿河灌渠被沖毀，下游約100 m處還可看到以前被水毀的陂壩殘留段，說明該處陂壩水毀已不是第一次。據(jù)了解，類似于泰和縣水槎河林陂這類小型水利工程，大多為20世紀(jì)50年代至70年代修建，產(chǎn)權(quán)為村集體所有，無專門管理單位，更無日常維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，大多數(shù)工程已年久失修，損毀為必然。

3.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室和水管站專業(yè)能力弱，工作不到位，影響防汛指揮決策

興國縣龍口鎮(zhèn)和泰和縣沙村鎮(zhèn)根據(jù)江西省政府2007年統(tǒng)一部署，均成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部，下設(shè)辦公室，由鎮(zhèn)長(zhǎng)任總指揮，分管農(nóng)口的副鎮(zhèn)長(zhǎng)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室主任。通過達(dá)標(biāo)建設(shè)，該兩鎮(zhèn)在硬件設(shè)施基本滿足要求，有辦公場(chǎng)所，有制度上墻，有辦公電腦、電話、傳真等，但在人員配置上，特別是專業(yè)技術(shù)人員相對(duì)匱乏。如龍口鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室和水管站共兩人，都非水利專業(yè)院校畢業(yè)，僅參加過水利專業(yè)短期培訓(xùn)；沙村鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室和水管站只有1人，也不是水利專業(yè)院校畢業(yè)。防汛緊張時(shí)期只能派這些人員上一線搶險(xiǎn)救災(zāi)，指揮部也只能靠這些人員出謀劃策。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室和水管站在防汛值班過程中，工作不到位，特別是防汛緊張時(shí)期，防汛信息報(bào)送不及時(shí)，防汛值班員業(yè)務(wù)不熟，部分停留在接電話上，對(duì)當(dāng)?shù)鼗狙辞?、工情不甚了解，?duì)上級(jí)來電了解的情況反饋不及時(shí)。

3.4 預(yù)案執(zhí)行不到位

通過座談了解，興國縣龍口鎮(zhèn)和泰和縣沙村鎮(zhèn)都制定了防洪應(yīng)急預(yù)案，但預(yù)案操作性不強(qiáng)，執(zhí)行不到位。如泰和縣山洪災(zāi)害防御預(yù)案中雖然明確了危險(xiǎn)區(qū)域和人員分布情況，但預(yù)警條件、預(yù)警方式未明確。通過座談還了解到，本次抗洪搶險(xiǎn)中，搶險(xiǎn)組織、救援轉(zhuǎn)移方式等，未按照預(yù)案中明確的任務(wù)執(zhí)行，主要依靠領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)場(chǎng)憑經(jīng)驗(yàn)臨時(shí)決策安排。

3.5 部分邊山渠道存在安全隱患

在本次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，白云山灌區(qū)二支渠青原區(qū)文陂段婁崗渠道被沖毀，渠道決口寬度約25 m左右，造成渠道下方山體滑坡，洪水與泥石混合物沖入渠道下方居民家中，致使房屋損毀，所幸無人員傷亡。

4 建議

4.1 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛能力提升

一是加快基層水利服務(wù)體系建設(shè)，切實(shí)解決各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部辦公室、水管站專業(yè)技術(shù)人員不足，人員不穩(wěn)定的情況，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利實(shí)際，配備相應(yīng)水利人員，落實(shí)人員編制。

二是加強(qiáng)預(yù)案管理。預(yù)案的編制要有針對(duì)性，有操作性，主要突出對(duì)防汛突發(fā)應(yīng)急事件發(fā)生前該如何預(yù)警防范，發(fā)生后如何處置等。

三是加強(qiáng)培訓(xùn)演練。要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)防汛責(zé)任人的培訓(xùn)演練，按照預(yù)案的要求，以實(shí)戰(zhàn)的標(biāo)準(zhǔn)，提高各級(jí)各部門協(xié)同應(yīng)急能力，同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)防汛值班人員培訓(xùn)，規(guī)范信息報(bào)送，提高防汛值班業(yè)務(wù)能力。

4.2 加強(qiáng)河道管理，促進(jìn)人水和諧

針對(duì)鄉(xiāng)村河道管理的缺位情況，建議縣級(jí)水行政主管部門會(huì)同國土部門劃定小溪小河岸灘地利用紅線，國土部門審批土地利用時(shí)應(yīng)遵循此紅線，杜絕侵占河道現(xiàn)象發(fā)生?？h級(jí)水行政主管部門應(yīng)充分履行部門職能，加強(qiáng)監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)情況，及時(shí)處理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管部門要加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所溝通，規(guī)范涉河土地利用的審批，促進(jìn)人水和諧。

4.3 加強(qiáng)工程管養(yǎng)，保障工程持久發(fā)揮效益

對(duì)滿足發(fā)放管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)要求的工程要落實(shí)管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算；對(duì)小型水利工程如水陂、小型灌渠等五小工程，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組織受益區(qū)群眾以投工投勞的方式，加強(qiáng)對(duì)工程的日常維修養(yǎng)護(hù)。

4.4 加強(qiáng)邊山渠道隱患排查，掃除防汛安全盲點(diǎn)

對(duì)邊山渠道，特別是可能影響下方群眾安全的渠道，要進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，逐處登記在冊(cè)，納入防汛檢查范圍。對(duì)可能存在的安全隱患應(yīng)立即整改，不能立即整改的應(yīng)對(duì)受影響居民發(fā)放安全轉(zhuǎn)移明白卡，明確責(zé)任人和轉(zhuǎn)移聯(lián)系人。

4.5 加強(qiáng)宣傳，提高群眾主動(dòng)防災(zāi)避災(zāi)的意識(shí)

在現(xiàn)有安全轉(zhuǎn)移明白卡的基礎(chǔ)上，各地還要通過廣播系統(tǒng)播放防災(zāi)避災(zāi)知識(shí)，同時(shí)在安全隱患點(diǎn)應(yīng)設(shè)立警示牌和宣傳牌，要把一些轉(zhuǎn)移不及時(shí)的典型事例通過各種宣傳方式廣而告之，逐步潛移默化地提高群眾主動(dòng)防災(zāi)避災(zāi)意識(shí)。