孔瓊菊，王 姣，余 雷，王萱子

(江西省水利科學(xué)研究院，江西南昌，330029)

1 水庫移民補(bǔ)償基金的意義和用途

水庫移民是國家或地方興建水利水電工程而造成的非自愿性移民。新中國成立以來，我國累計(jì)修建了8.6 萬多座水庫（水電站），在防洪、發(fā)電、灌溉、供水、生態(tài)等方面發(fā)揮了巨大效益，有力地促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。與此同時(shí)水庫淹沒造成的移民總?cè)藬?shù)達(dá)1500多萬人（繁衍至今已經(jīng)達(dá)到2 300多萬人）[1]。部分移民得到了政府的較好安置，而部分移民由于政治、經(jīng)濟(jì)及環(huán)境等原因，存在生產(chǎn)、生活困難，甚至有近三分之一的移民連基本的溫飽問題都沒有得到有效解決，成為我國農(nóng)村貧困人口或處在貧困邊緣的新群體。

王明娜學(xué)者認(rèn)為，解決庫區(qū)移民問題不僅僅是單純的賠償問題，還是敏感的重大社會政治問題，水庫移民基金與消除社會矛盾、構(gòu)建和諧社會息息相關(guān)[2]。何鐵生認(rèn)為基金政策體現(xiàn)了中國政府對移民負(fù)責(zé)到底的精神，在提高移民生產(chǎn)生活和維護(hù)社會穩(wěn)定方面起到重要作用[3]。趙鑫鈺認(rèn)為從根本上解決移民的生存與發(fā)展問題，是政府和水電開發(fā)商必須做出的理性選擇，也是社會發(fā)展的必然趨勢[4]。

水庫移民補(bǔ)償基金既是政府性基金，也是移民安置的專項(xiàng)資金；水庫移民基金是移民的成本損失所得到的合理補(bǔ)償，基金對于移民中長期發(fā)展有直接的影響［5，6］。移民補(bǔ)償基金在解決水庫移民生產(chǎn)生活的難題中發(fā)揮了積極作用，對促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展具有重要的作用，對促進(jìn)我國水利水電事業(yè)的發(fā)展、全面建設(shè)和諧社會具有深遠(yuǎn)意義。水庫移民補(bǔ)償基金是水庫移民后期扶持的最主要政策，其有效運(yùn)用將有助于改善和提高移民的生產(chǎn)、生活水平，對促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著舉足輕重的作用。水庫移民補(bǔ)償基金的設(shè)立將有助于政府通過政策調(diào)整達(dá)到理想的后期扶持效度，推動(dòng)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會公平，提高社會福利，為創(chuàng)造穩(wěn)定、和諧的社會提供有力的保障。

2 我國的水庫移民補(bǔ)償政策及存在的問題

2.1 水利水電工程移民補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展歷程

20世紀(jì)80年代以前，我國實(shí)行的是簡單的移民安置辦法，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，移民問題較多。特別是20世紀(jì)50年代末至70年代末，水庫建設(shè)中不按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，采用行政強(qiáng)制命令手段，社區(qū)整體搬遷的方法，并且隨意壓低水庫移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致移民補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。由于這段時(shí)間大部分就地后靠的安置方式，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，遺留問題很多，已成為水庫建設(shè)所引發(fā)的一個(gè)重要社會問題。時(shí)至今日，黃河三門峽、浙江新安江、湖北丹江口等大型水利水電工程仍然遺留有許多移民安置補(bǔ)償問題。

到了20世紀(jì)80年代，國家對移民工作有了高度重視，相關(guān)的法律法規(guī)不斷完善，移民的實(shí)效也越來越好。1986年黨中央、國務(wù)院提出了開發(fā)性移民方針：水庫移民工作必須從單純的安置補(bǔ)償?shù)膫鹘y(tǒng)做法中解脫出來，改消極賠償為積極創(chuàng)業(yè)，變救濟(jì)生活為扶助生產(chǎn)。1991年，國務(wù)院頒布了《大中型水利水電工程征地補(bǔ)償和移民安置條例》，以法律的形式明確了“采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期生產(chǎn)扶持相結(jié)合”的原則，移民后期扶持工作步入了法制化的軌道[7]。為了幫助移民改善生產(chǎn)生活條件，國家先后設(shè)立了庫區(qū)維護(hù)基金、庫區(qū)建設(shè)基金和庫區(qū)后期扶持基金，努力解決水庫移民遺留問題，對保護(hù)移民權(quán)益、維護(hù)庫區(qū)社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用[8]。

因此，我國水庫移民補(bǔ)償可以分為兩個(gè)階段：第一階段是1950～1979年；第二階段是從1980年到現(xiàn)在。下面以江西省為例，進(jìn)一步加以說明[8]。

到2003年年底，江西省已建成水庫（水電站）9 440座，居全國第二，其中大型水庫25座，中型水庫224座，小型水庫9 191座，水庫總庫容282.7億m3。目前，江西省共有水庫移民約150萬人，占全國移民總數(shù)的十分之一，其中中央直屬水利工程移民（柘林、上猶江等，包括新安江、富春江水庫的移民）67萬人，省屬重點(diǎn)工程移民近6萬人（萬安、東津等），地方水庫移民70萬人，韶山灌區(qū)移民4萬人。

江西省水庫移民可分為以下兩個(gè)階段：

第一階段是1950～1979年。70%～80%的移民產(chǎn)生在這一階段。這一時(shí)期對水庫移民安置工作的復(fù)雜性認(rèn)識不足，存在著嚴(yán)重的重工程建設(shè)、輕移民安置的思想，移民工作方法簡單、粗暴、強(qiáng)制，表現(xiàn)在安置移民規(guī)劃單一，補(bǔ)償資金少，使部分水庫移民在搬遷安置后，存在著生產(chǎn)和生活基礎(chǔ)設(shè)施不完善等方面的一些遺留問題。在這個(gè)階段，江西省建成了柘林、上猶江、洪門、江口、羅灣、上游、紫云山、飛劍潭、老營盤、社上、軍民、濱田、油羅口、共產(chǎn)主義、團(tuán)結(jié)、長岡等大中型水庫210多座。一些水庫的移民安置遺留問題至今還沒有解決好。中央直屬水庫移民中仍有約20萬人未解決溫飽問題，一些移民仍然生活在貧瘠偏僻的土地上，有的地方人均耕地不到0.006 7 hm2，江口庫區(qū)至今還有1萬移民在淹沒線下或回水區(qū)居住，部分移民生活困苦，孩子上學(xué)、生活用水都要翻山越嶺。

第二階段是在1980年后。在這個(gè)階段，江西省建成了萬安、南車、大塅、大坳、下會坑、界牌、東津、龍?zhí)?、盤溪、觀音山、井岡沖、斗晏、漁翁埠等30多座大中型水庫，移民數(shù)量相對較少。在此期間，對水庫移民安置工作重視程度有所提高，移民安置方法向多元化方向發(fā)展，對新居住地移民生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ)設(shè)施，在不同程度上進(jìn)行建設(shè)和完善。20世紀(jì)80年代以后，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善和發(fā)展，水庫移民安置方式也呈多樣性，靠后安置移民數(shù)量減少，集中安置和結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)安置的偏多，移民補(bǔ)償資金相對有所提高，最重要的對移民后期扶持有保障。尤其是2000年以后興建的水庫，移民不但得到了妥善的安置，而且后期發(fā)展扶持有力度。

2.2 我國的水庫移民補(bǔ)償政策

我國各級政府歷來很重視處理水利建設(shè)移民問題，尤其是改革開放之后，國家有關(guān)的法律法規(guī)不斷完善，移民的實(shí)施效果也越來越好。

為幫助水庫移民脫貧致富，促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，1981年由國家財(cái)政部等部委頒布設(shè)立庫區(qū)維護(hù)基金，從有關(guān)的水力發(fā)電站的發(fā)電效益中每千瓦時(shí)提取0.001元，主要用于庫區(qū)維護(hù)和解決移民安置遺留的問題[9]。

從全國范圍來看，1986年以前的老水庫移民中，相當(dāng)部分移民存在著不同程度的貧困和遺留問題。因此，1986年國務(wù)院決定設(shè)立庫區(qū)建設(shè)基金，從該年以前建成的水力發(fā)電站效益中每千瓦時(shí)提取0.004元，主要用于解決1986年以前建成的水庫移民遺留問題和扶持移民發(fā)展生產(chǎn)。并妥善處理了新安江等大中型水庫的移民遺留問題[9]。

同年，中央提出了開發(fā)性移民方針，徹底改變了單純補(bǔ)償性安置移民的做法。1991年，國務(wù)院頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，作為全國水庫移民工作遵循的法規(guī)。

1996年，原國家計(jì)委、財(cái)政部、電力部、水利部等4部委聯(lián)合下發(fā) 《關(guān)于設(shè)立水電站和水庫后期扶持基金的通知》，決定1986年后投產(chǎn)的水電站（水庫）設(shè)立后期扶持基金，資金來源從水力發(fā)電站的效益中提取，主要用于扶持1986年以后建成的水庫移民發(fā)展生產(chǎn)和解決遺留問題，具體提取標(biāo)準(zhǔn)是每千瓦時(shí)不超過0.005元，人均年扶持標(biāo)準(zhǔn)為250～400元，扶持期限為10 a。

為了解決移民工作遺留的問題，2002年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利部等部門《關(guān)于加快解決中央直屬水庫移民遺留問題若干意見的通知》，該《通知》著重解決1985年底以前投產(chǎn)的中央直屬水庫移民遺留問題。各地也采取了相應(yīng)的措施解決地方所屬水庫移民遺留問題。

隨后，多數(shù)水電工程移民工作效果較好，移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也在逐漸提高，到了三峽工程，移民投資占了工程總投資的40%，而過去，一般只占工程投資的10%～20%左右［10］。移民安置方式由后靠為主變?yōu)楸M可能外遷，特別是遷往經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)。

2006年3月29日國務(wù)院審議并原則通過了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例（修訂草案）》，修訂后的條例調(diào)整了征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了移民安置的程序和方式，完善了對水庫移民的后期扶持制度和移民管理體制。該草案正在做進(jìn)一步修改。

2006年5月17日，國務(wù)院頒布并實(shí)施了《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》，進(jìn)一步完善了移民后期扶持政策，提高了移民后期扶持標(biāo)準(zhǔn)，對納入扶持范圍的移民每人每年補(bǔ)助600元。確定了扶持范圍，即后期扶持范圍為大中型水庫的農(nóng)村移民，其中，2006年6月30日前搬遷的水庫移民為現(xiàn)狀人口，2006年7月1日以后搬遷的水庫移民為原遷人口，這樣納入扶持范圍的移民人數(shù)將達(dá)到2 300萬人左右。并對扶持期限作出規(guī)定，對2006年6月30日前搬遷的納入扶持范圍的移民，自2006年7月1日起再扶持20 a；對2006年7月1日以后搬遷的納入扶持范圍的移民，從其完成搬遷之日起扶持20 a。并將現(xiàn)行的庫區(qū)建設(shè)基金并入完善后的水庫移民后期扶持資金；現(xiàn)行的庫區(qū)后期扶持基金并入庫區(qū)維護(hù)基金。

2.3 水庫移民補(bǔ)償中存在的問題

2.3.1 移民的生產(chǎn)生活條件較差，生活比較貧困

由于扶持政策不統(tǒng)一、扶持標(biāo)準(zhǔn)偏低、移民直接受益不夠等多種原因，目前水庫移民的生產(chǎn)生活條件依然普遍較差，有相當(dāng)多的移民仍生活在貧困之中。

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，在我國1 500萬（繁衍至今已經(jīng)達(dá)到2 300多萬人）水庫移民中，約有1/3移民重建了家園，恢復(fù)和改善了生活水平；1/3移民勉強(qiáng)可以維持生計(jì)；還有1/3移民處于絕對貧困之中［11］。

江西省移民生活狀況普遍低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)2003年江西省移民辦統(tǒng)計(jì)資料，江西農(nóng)民人均擁有0.067hm2以上的土地，但移民人均只達(dá)0.047 hm2，且較貧瘠，住房20 m2，多為干打壘房，危房較多，人均收入只達(dá)1 320元/人，是全省農(nóng)民人均收入的一半。武寧縣是柘林水庫移民的主要安置地，2002年武寧縣農(nóng)民人均收入2 442元，但該縣移民年人均純收入只有1 114元，不到全縣平均水平的一半。

2.3.2 移民后期扶持標(biāo)準(zhǔn)偏低

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近幾年全國各地每年用于水庫移民的后期扶持資金達(dá)17.6億元，全國移民總?cè)藬?shù)按1500萬人計(jì)算，平均每個(gè)移民每年得到的扶持資金僅110元［12］。而1996年由國家財(cái)政部等部委設(shè)立的后期扶持基金每人每年扶持的標(biāo)準(zhǔn)為250～400元人民幣，移民后期補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)仍然偏低。2006年5月國務(wù)院將納入扶持范圍的移民每人每年的扶持標(biāo)準(zhǔn)提高到600元，但是僅對移民生活進(jìn)行補(bǔ)助并不能從根本上解決移民的貧困問題。

2.3.3 扶持方式單一

完善后的后期扶持資金能夠直接發(fā)放給移民個(gè)人的應(yīng)盡量發(fā)放到移民個(gè)人，用于移民生產(chǎn)生活補(bǔ)助；也可以實(shí)行項(xiàng)目扶持，用于解決移民村群眾生產(chǎn)生活中存在的突出問題；還可以采取兩者結(jié)合的方式?？梢妵抑鲝垖⒎龀仲Y金優(yōu)先作為移民生活補(bǔ)助進(jìn)行發(fā)放，這樣做的好處是可以讓移民直接受益，減少資金管理的難度，但這是治標(biāo)不治本的做法，并不能從根本上解決移民生活貧困的問題。

2.3.4 扶持資金來源單一

目前水庫移民后期扶持資金由國家統(tǒng)一籌措方式主要是依靠提高電價(jià)的收入和提高電價(jià)形成的增值稅增收部分；中央財(cái)政預(yù)算主要安排資金解決中央直屬水庫移民遺留問題的；雖然規(guī)定經(jīng)營性大中型水庫也應(yīng)承擔(dān)移民后期扶持資金，但具體辦法尚未制定。由于本次納入扶持范圍的移民人數(shù)是按現(xiàn)狀人口進(jìn)行計(jì)算的（即2 300萬人），因而需要扶持的移民總?cè)藬?shù)將較以前（1 500萬人）增加約800萬人左右；加上扶持的標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年600元，所以對后期扶持資金的需求將大大增加，今后資金的來源將會比較緊張。

2.3.5 移民資金管理不完善，缺乏必要的監(jiān)督

目前，后期扶持基金征收、使用管理辦法尚未出臺。移民補(bǔ)償政策在資金分配使用、監(jiān)督管理等方面尚存在一些問題［13］。移民資金經(jīng)被擠占、挪用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3 水庫移民補(bǔ)償基金的籌措途徑

現(xiàn)階段我國移民發(fā)展的主要問題是：隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人民生活水平提高很快，而部分移民的生活水平提高較慢，差距在擴(kuò)大；移民區(qū)的房屋、道路等修得比較好了，但缺乏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，就業(yè)的機(jī)會少，移民的就業(yè)技能也較低，仍缺乏持續(xù)發(fā)展的能力。

但我國目前移民補(bǔ)償理論仍帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維特征，移民補(bǔ)償機(jī)制沒有建立在市場機(jī)制之上，移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒能反映移民損失的真實(shí)價(jià)值，移民補(bǔ)償方式比較單一［14］。因此有必要建立水庫移民補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制，應(yīng)該在現(xiàn)有的水電站和水庫后期扶持基金的基礎(chǔ)上，建立移民補(bǔ)償基金，進(jìn)一步加大對移民生產(chǎn)、生活的扶持力度。

3.1 財(cái)政投入

公共財(cái)政投入應(yīng)在水庫移民補(bǔ)償基金中發(fā)揮重要作用。目前，中央財(cái)政每年安排了一定數(shù)量的資金用于解決中央直屬水庫移民遺留問題。地方各級政府也應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)卣呢?cái)力，按照一定的比例進(jìn)行配套。水利水電工程的興建，在產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也有顯著的社會效益，尤其是以防洪效益為主的水庫，自然會增加地方政府的財(cái)政收入。因而地方政府是直接的受益者，當(dāng)然也應(yīng)該對因水庫淹沒造成的移民進(jìn)行補(bǔ)償。各級政府的財(cái)政撥款主要是用于改善移民安置區(qū)的交通、電力、水利、教育、通信、醫(yī)療的公共設(shè)施建設(shè)和發(fā)展生產(chǎn)的投資。

3.2 專項(xiàng)資金

庫區(qū)維護(hù)基金、庫區(qū)建設(shè)基金、后期扶持基金屬于我國的移民專項(xiàng)后期扶持基金（或?qū)ｍ?xiàng)資金）屬于國家政策，其資金的來源、數(shù)量都是有保障的，可以說是屬于剛性政策，也是目前水庫移民受益最大的政策。

3.2.1 庫區(qū)維護(hù)基金

1981年由國家財(cái)政部等部委頒布設(shè)立了庫區(qū)維護(hù)基金，從有關(guān)的水力發(fā)電站的發(fā)電效益中每千瓦時(shí)提取0.001元錢。2006年5月國務(wù)院將原來的庫區(qū)后期扶持基金并入了庫區(qū)維護(hù)基金。

在現(xiàn)有庫區(qū)維護(hù)基金中劃出一塊（20%～50%）用于水庫移民補(bǔ)償專項(xiàng)基金。庫區(qū)維護(hù)基金征收的目的是用于庫區(qū)維護(hù)和解決移民安置遺留的問題，因此，劃出一定比例作為水庫移民補(bǔ)償資金的穩(wěn)定來源，符合收費(fèi)開征的目的與宗旨，可以彌補(bǔ)扶持資金的不足，而且對促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重要意義。

3.2.2 后期扶持基金

為幫助水庫移民脫貧致富，促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，保障新時(shí)期水利水電事業(yè)健康發(fā)展，根據(jù) 《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)［2006］17 號），2006 年 6 月，國家發(fā)展與改革委員會發(fā)出通知，決定適當(dāng)提高電價(jià)籌集水庫移民后期扶持資金，并將原來的庫區(qū)建設(shè)基金并入了完善后的后期扶持資金。湖北、湖南、江西、河南、四川、重慶省（市）電網(wǎng)大中型水庫移民后期扶持資金征收標(biāo)準(zhǔn)均為0.008 3元錢，作為政府性基金納入中央財(cái)政預(yù)算管理，專項(xiàng)用于水庫移民后期扶持。在上述標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，從湖北、湖南、河南、江西、四川、重慶?。ㄊ校╇娋W(wǎng)銷售電價(jià)中每千瓦時(shí)再提取0.000 5元錢用于解決地方水庫、水電站移民后期扶持問題。

3.3 受益方出資

20世紀(jì)90年代以來，水電工程建設(shè)已逐步完成了建設(shè)體制改革。建立了項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制的管理體制，水電建設(shè)項(xiàng)目的投資主體呈多元化趨勢（甚至于私人都可以承包大、中型水利水電工程了），水電建設(shè)項(xiàng)目法人實(shí)行了具有產(chǎn)權(quán)明確、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的現(xiàn)代企業(yè)管理體制。水電工程項(xiàng)目法人、政府、移民之間的責(zé)任、權(quán)力、利益出現(xiàn)了新的格局，水電項(xiàng)目的建設(shè)不能再犧牲移民的利益，增加地方政府的負(fù)擔(dān)，來保企業(yè)的利益［15］。

（1）以發(fā)電為主的項(xiàng)目，電站為企業(yè)帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)利益，不能只考慮企業(yè)發(fā)展，而忽視甚至損害移民的經(jīng)濟(jì)利益。項(xiàng)目法人應(yīng)該拿出部分資金來確保移民搬遷的基本生產(chǎn)生活需要。

（2）以灌溉和防洪為主的項(xiàng)目，主要是以社會效益為主，但如果犧牲了庫區(qū)移民的利益，確保了庫區(qū)下游人民的利益，對庫區(qū)移民是不公平的。除了從水庫收益中提取一定比例用于移民補(bǔ)償發(fā)展外，還應(yīng)本著“誰受益，誰負(fù)責(zé)”的原則，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，采取受益區(qū)（灌區(qū)或水庫下游防洪區(qū)）出資的方式來確保移民的生產(chǎn)生活，不降低原有生活水平的淹沒處理補(bǔ)償機(jī)制。也可從省財(cái)政和下游受益的地方政府財(cái)政中提取一定的比例，使移民的生活達(dá)到當(dāng)?shù)鼐用竦钠骄?；絕不能因?yàn)樗畮斓慕?jīng)濟(jì)效益而影響移民群眾的生活［16］。

（3）以綜合效益的水電項(xiàng)目，應(yīng)按其發(fā)電、防洪、灌溉等效益分?jǐn)偟脑瓌t，按受益的比例的來承擔(dān)水庫的移民補(bǔ)償費(fèi)用。

3.4 其他籌資途徑

移民補(bǔ)償基金的籌集要堅(jiān)持全國統(tǒng)籌、分省(區(qū)、市)核算，堅(jiān)持中央與地方政府、社會、受益方和個(gè)人合理負(fù)擔(dān)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，東部地區(qū)支持中西部地區(qū)的原則。除上述籌資渠道外，還可以向社會吸收捐贈和爭取富裕地區(qū)的支援資金。當(dāng)然移民個(gè)人也應(yīng)該適當(dāng)負(fù)擔(dān)，主要用于交納移民的社會保障基金。

4 水庫移民補(bǔ)償基金的使用和管理辦法

4.1 水庫移民補(bǔ)償基金的使用

移民補(bǔ)償基金主要用于以下方面：

4.1.1 移民安置區(qū)的公共（基礎(chǔ)）設(shè)施建設(shè)

由于以前我國多采取后靠方式進(jìn)行移民安置，因而大部分移民區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施都比較薄弱，直接制約了庫區(qū)和移民安置區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如，柘林水庫修建時(shí)，上級要求“三個(gè)月完成移民搬遷，100天建好武寧縣城”，移民絕大部分就地后靠，移民多數(shù)安置在庫周兩岸，地處偏僻，交通不便，水利條件差，庫區(qū)、安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施滯后，存在著“飲水難、灌溉難、出行難、就學(xué)難、就醫(yī)難和用電難”的“六大難現(xiàn)象”。因此加強(qiáng)移民地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就顯得十分迫切。

4.1.2 移民進(jìn)行生產(chǎn)開發(fā)

扶持移民生產(chǎn)開發(fā)作為處理移民遺留問題的一大措施，是各級移民管理機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)。移民脫貧致富的目的也只有通過扶持發(fā)展生產(chǎn)才能達(dá)到，特別是在經(jīng)過多年對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，生產(chǎn)條件已有一定基礎(chǔ)，但移民的絕對貧困問題還沒有從根本上得到解決，移民區(qū)的經(jīng)濟(jì)還比較落后的情況下，進(jìn)一步加大扶持生產(chǎn)開發(fā)的力度，顯得尤為重要。引導(dǎo)移民進(jìn)行生產(chǎn)開發(fā)，發(fā)展市場適銷對路的種養(yǎng)業(yè)，是增加移民收入，提高移民生活水平最現(xiàn)實(shí)、最有效的途徑。另外，為了發(fā)展移民家庭經(jīng)濟(jì)，可以從移民補(bǔ)償基金中發(fā)放貸款，為那些擁有充足勞動(dòng)力卻缺乏資金的移民戶提供生產(chǎn)性扶持。

4.1.3 對移民進(jìn)行科技培訓(xùn)

移民地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅是資源開發(fā)，更重要的是智力開發(fā)。1986～1991年間，國家盡管對移民進(jìn)行了重點(diǎn)扶持，但移民地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然緩慢，生活水平提高不多。究其原因，主要是移民科技培訓(xùn)工作還沒有引起足夠的重視，移民的整體科技文化素質(zhì)不高，移民整體素質(zhì)不高，直接影響移民地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于當(dāng)前國家移民經(jīng)費(fèi)基本上用于扶持移民發(fā)展種養(yǎng)項(xiàng)目和改善移民地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，對移民科技培訓(xùn)很少安排經(jīng)費(fèi)投入，致使移民科技培訓(xùn)工作受到極大影響。要把移民科技培訓(xùn)擺上重要議事日程。因此，應(yīng)該從水庫移民補(bǔ)償基金中劃分一部分經(jīng)費(fèi)，用于對移民科技培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)投入。

4.1.4 水庫移民社會保障基金

社會保障作為一種工具和手段，在保持社會穩(wěn)定、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面起著重要的作用。但是，庫區(qū)移民的社會保障研究，現(xiàn)在基本上處于空白狀態(tài)。移民社會保障制度建設(shè)的滯后與實(shí)際需要是不相稱的［17］。因此從水庫移民補(bǔ)償基金中提取一定比例用于水庫移民社會保障基金對保持移民安置區(qū)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是有重要的積極作用的［18］、［19］。 從水庫移民補(bǔ)償基金中提取的社會保障基金，可以用于交納移民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，也可以對生活特別困難的移民進(jìn)行補(bǔ)助。

4.2 水庫移民補(bǔ)償基金的管理

對水庫移民補(bǔ)償基金的管理應(yīng)注意4點(diǎn)：①政府要成立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，落實(shí)責(zé)任，保證管好用好基金；②要加強(qiáng)水庫移民補(bǔ)償基金使用的監(jiān)督，審計(jì)部門也要加強(qiáng)對水庫移民補(bǔ)償基金使用的審計(jì)和監(jiān)督；③要盡快建立水庫移民補(bǔ)償基金的財(cái)務(wù)制度與會計(jì)核算辦法，專款專用，保證水庫移民基金使用的規(guī)范性，確?；鸩槐慌灿茫ㄆ谙蛏鐣蓟鹗褂们闆r，接受社會監(jiān)督；④水庫移民補(bǔ)償基金是公益性基金，是為了扶持移民生產(chǎn)、生活而設(shè)立的基金，稅務(wù)部門應(yīng)對該基金的儲存和使用實(shí)行免稅費(fèi)政策。

柘林水庫移民安置區(qū)永修縣對移民資金的管理辦法值得借鑒。中央、省、市等各部門下?lián)艿囊泼褓Y金，統(tǒng)一劃入該縣的移民扶貧辦公室?guī)?，?shí)行集中管理，捆綁使用，由移民辦公室建立嚴(yán)格的資金管理辦法，進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，確保移民資金專戶儲存、專項(xiàng)管理、專款專用。財(cái)政、審計(jì)等有關(guān)部門負(fù)責(zé)資金的協(xié)調(diào)與監(jiān)督。嚴(yán)格實(shí)行“六不準(zhǔn)”，即不準(zhǔn)挪用、不準(zhǔn)滯留、不準(zhǔn)代扣、代繳各種稅費(fèi)、不準(zhǔn)虛報(bào)冒領(lǐng)、不準(zhǔn)搭車收費(fèi)、不準(zhǔn)以購物券代替扶持資金。

5 結(jié)語

水庫移民為了興建大中型水庫作出了重大貢獻(xiàn)，在移民的生活水平低于當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏降那闆r下，理應(yīng)得到合理的補(bǔ)償。建立移民補(bǔ)償基金，可以解決移民的生產(chǎn)和生活中的困難和問題，逐步緩解直到徹底消除部分移民的貧困現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)溫飽，奔向小康。也是促進(jìn)我國社會、經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要途徑。同時(shí)要保證水庫移民基金能全部用于水庫移民的補(bǔ)償，充分發(fā)揮作用加強(qiáng)移民資金管理完善監(jiān)督機(jī)制，杜絕移民資金擠占、挪用現(xiàn)象的發(fā)生。

今后應(yīng)該繼續(xù)按照開發(fā)性移民的方針，完善扶持方式，加大扶持力度，改善移民生產(chǎn)生活條件，逐步建立促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水庫移民增收、生態(tài)環(huán)境改善、農(nóng)村社會穩(wěn)定的長效機(jī)制，使水庫移民共享改革發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

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