■項(xiàng)繼權(quán) 儲(chǔ)鑫

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出:“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”這是對現(xiàn)行建設(shè)用地制度的重大改革，也是對國家、集體、個(gè)人權(quán)力和利益的重大調(diào)整，這一政策在“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民分享更多土地增益的同時(shí)，也將對地方政府的財(cái)政及運(yùn)行產(chǎn)生重大影響。本文旨在對農(nóng)村集體建設(shè)用地平等入市對地方政府財(cái)政和社會(huì)發(fā)展的影響進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的應(yīng)對措施。

一、集體建設(shè)用地平等入市的影響和風(fēng)險(xiǎn)

新中國成立以來，我國地方財(cái)政體制屢有變化，不同時(shí)期地方政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)不盡相同。1994年實(shí)行分稅制以后，中央政府與地方政府的財(cái)政關(guān)系趨于穩(wěn)定。從目前來看，地方財(cái)政收入構(gòu)成可以按照財(cái)政收入來源和財(cái)政收入管理方式進(jìn)行分類。按照財(cái)政收入來源可以將地方政府財(cái)政收入分為稅收收入、中央轉(zhuǎn)移支付收入、非稅收收入、地方債務(wù)收入和其他收入;而根據(jù)財(cái)政收入的管理方式可分為預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、債務(wù)收入和制度外收入。

據(jù)財(cái)政部對2013年1－10月份115個(gè)縣區(qū)收入結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)，115個(gè)縣區(qū)稅收收入完成1800.7億元，占公共財(cái)政預(yù)算收入的79%。五個(gè)主體稅種收入完成823億元。其中:增值稅140.1億元;營業(yè)稅421.5億元;企業(yè)所得稅172億元;個(gè)人所得稅42.2億元;房產(chǎn)稅47.1億元。非稅收入完成479.2億元。財(cái)政部門組織的非稅收入完成461.7億元，占公共財(cái)政預(yù)算收入的20.3%。[1]不過，我們注意到，此項(xiàng)統(tǒng)計(jì)中的非稅收入可能并未涵蓋所有的甚至是大部分的地方政府非稅收入，并不能反映地方政府收入的全部事實(shí)。大量的調(diào)查顯示，自20世紀(jì)90年代土地使用制度改革以來，我國確立了地方政府對土地的使用權(quán)以及土地儲(chǔ)備制度，由城市擴(kuò)張、土地占用及房地產(chǎn)開發(fā)所帶來的稅收，不再上繳中央，全部留歸地方所有，這實(shí)際上就是允許了地方政府經(jīng)營土地。地方政府紛紛通過土地轉(zhuǎn)讓、批租、抵押等手段獲得預(yù)算外的財(cái)政收入，各地土地出讓金收入迅猛增長，在地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中占舉足輕重的地位，一些地方政府通過土地財(cái)政獲取的收入甚至超過了正常的稅收收入。集體建設(shè)用地平等入市將直接減少地方土地財(cái)政收入，導(dǎo)致財(cái)政困難，引發(fā)多重風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府“土地財(cái)政”的實(shí)質(zhì)是通過城鄉(xiāng)二元化的土地制度安排，政府壟斷著土地一級市場，通過低價(jià)征用農(nóng)民的土地獲得超額的壟斷利潤，通過土地開發(fā)、經(jīng)營及抵押融資，進(jìn)一步獲得相應(yīng)的經(jīng)營性收入和債務(wù)性收入，以此實(shí)現(xiàn)地方政府“保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定、保發(fā)展”的目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，將大幅度壓縮地方政府壟斷利潤的空間，減少地方政府土地財(cái)政收入，進(jìn)而對地方政府整個(gè)財(cái)政來源和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大的影響。

第二，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。集體建設(shè)用地平等入市不僅直接減少地方土地財(cái)政收入，也將進(jìn)一步加劇地方政府的債務(wù)危機(jī)。根據(jù)2013年預(yù)算草案報(bào)告，2013年地方財(cái)政收入合計(jì)11.5427萬億元，地方財(cái)政支出總量為11.8927萬億元，地方財(cái)政收支差額達(dá)到3500億元。國家審計(jì)署2011年第35號審計(jì)公告披露的全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，相當(dāng)于當(dāng)期全國GDP的27%，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%;政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%;政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。[4]2013年8月6日審計(jì)署公布了對36個(gè)地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況的抽查結(jié)果:“截至2012年底，36個(gè)地方本級政府性債務(wù)余額3.85萬億元人民幣，兩年來增長12.94%”。地方政府土地財(cái)政收入減少，必然進(jìn)一步加劇地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，金融風(fēng)險(xiǎn)。從審計(jì)署公布對36個(gè)地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況的統(tǒng)計(jì)來看，2012年底債務(wù)余額中，融資平臺(tái)公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別占45.67%、25.37%，仍是主要的舉借主體。融資平臺(tái)公司和其他單位債務(wù)余額增長較大，分別比2010年增加3227.34億元和1295.72億元，增長比率分別為22.50%和32.42%。從債務(wù)資金來源看，2012年底債務(wù)余額中，銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%，仍是債務(wù)資金的主要來源。從償還債務(wù)的來源來看，據(jù)2011年全國的地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，12個(gè)省307個(gè)市、1131個(gè)縣承諾用土地出讓收入作為償債來源，債務(wù)資金量占37.96%。以武漢為例，有關(guān)材料顯示，截至2012年6月30日，武漢債務(wù)余額為2037.05億元，債務(wù)率已經(jīng)超過美國最高警戒線的1.5倍。武漢市2013年需要還本付息310.59億元，2014年則達(dá)到311.76億元，相當(dāng)于最近兩年每天需償債1億元。[5]顯然，目前地方政府債務(wù)的償還主要依賴土地財(cái)政，而銀行又是債權(quán)主體，一旦土地出讓金及相關(guān)土地財(cái)政收入減少，勢必影響地方政府償債能力，導(dǎo)致銀行不良貸款率上行，引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，缺乏償還能力及信用水平的下降，也進(jìn)一步加大地方政府融資成本，反過來進(jìn)一步加劇地方債務(wù)危機(jī)。據(jù)有的估算，目前全國性的地方債僅一年支出就高達(dá)1.2萬億元，而2012年實(shí)際土地出讓收益只有6000億元。也就是說，一年賣地收入連支付地方債的年利息都不夠。[6]

第四，功能風(fēng)險(xiǎn)。從事公共管理，提供公共服務(wù)是地方政府的基本職責(zé)。與此同時(shí)，地方政府還承擔(dān)著公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。由于地方政府財(cái)政普遍困難，地方公共建設(shè)、公共管理、公共服務(wù)以及一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展工程都依賴土地財(cái)政支撐。一些地方明確規(guī)定，土地收益中分別有3個(gè)10%用于教育、農(nóng)田水利和保障房建設(shè)。2012年到2016年的5年時(shí)間，武漢市計(jì)劃投資8000億元，全力建設(shè)城際鐵路、港口、機(jī)場、地鐵、四環(huán)線、二環(huán)線、排水等基礎(chǔ)設(shè)施。但截至2013年7月底，武漢市累計(jì)完成“城建攻堅(jiān)”投資1873億元，還有6127億元沒有著落。[7]一旦土地財(cái)政萎縮，將大大限制地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等地方公共產(chǎn)品的投入，也必然造成一批公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程停頓，一些公共服務(wù)項(xiàng)目難以維續(xù)，從而對地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)、公共管理及公共服務(wù)產(chǎn)生影響。

第五，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政困難必然導(dǎo)致各類財(cái)政性支付困難，引發(fā)社會(huì)矛盾和問題。如一旦因政府債務(wù)導(dǎo)致公共工程及中斷，必然出現(xiàn)工人工資支付困難，引發(fā)就業(yè)問題以及酬勞支付問題;財(cái)政困難也可能造成干部職工工資拖欠，國有企業(yè)破產(chǎn)財(cái)政兜底、下崗人員生活費(fèi)和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支出缺口，直接影響群眾生活，造成社會(huì)問題。此外，集體建設(shè)用地同市同價(jià)，必然出現(xiàn)在新政策下農(nóng)民的土地收入大幅度增加，使此前已經(jīng)被政府低價(jià)征用了土地的人們心理失衡，引發(fā)不滿。

第六，政治風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政問題不僅僅是財(cái)?shù)膯栴}，也是政的問題。一方面，地方政府財(cái)政危機(jī)及由此出現(xiàn)的債務(wù)和金融危機(jī)，以及公共服務(wù)水平的下降甚至中斷，必然會(huì)導(dǎo)致人們對社會(huì)的不滿，也會(huì)降低黨和政府的誠信，使老百姓對政府的執(zhí)政能力產(chǎn)生懷疑。另一方面，我們也必須注意到，在法制不健全的條件下，一旦集體土地平等上市交易，可能出現(xiàn)權(quán)力、資本及黑惡勢力勾結(jié)，乘機(jī)掠奪農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。這將造成權(quán)力的異化，進(jìn)而也導(dǎo)致嚴(yán)重的政治問題。

總之，在現(xiàn)行體制下，集體土地平等入市有廣泛的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)影響，也將引發(fā)諸多矛盾和問題，需要高度重視。

在大壩水利工程建造過程中，槽口區(qū)域常常土質(zhì)疏松，使得工程達(dá)到足夠的建筑要求；所以在進(jìn)行墻體建設(shè)時(shí)，容易由于自身原因造成墻體的坍塌、斷裂。因此，為了保障整個(gè)大壩水利工程的整體質(zhì)量，需要采用單項(xiàng)或者多項(xiàng)的預(yù)防。土體深入導(dǎo)墻四厘米到六厘米時(shí)，可以采用粉噴樁或者攪拌的方式給墻體進(jìn)行加固；清楚了槽孔的實(shí)際長度，就可以運(yùn)用跳挖的方式，使得墻體之間的距離保持在一—兩個(gè)期槽之內(nèi)。針對已經(jīng)發(fā)生斷裂、裂縫的墻體，可以通過調(diào)節(jié)泥漿固壁的高度將更多的泥漿倒入進(jìn)行防滲墻的加固處理。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地平等入市勢在必行

雖然我們高度關(guān)注農(nóng)村集體建設(shè)用地平等入市的多重影響和風(fēng)險(xiǎn)，但是，我們必須看到，現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元化的土地制度及征用政策本身具有不公平、不公正、不合理、不道德以及不可持續(xù)性。上述風(fēng)險(xiǎn)本身也是這種不合理的制度和政策造成的惡果。延續(xù)現(xiàn)行的土地政策所造成的危害和風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于改革的危害和風(fēng)險(xiǎn)。無論從長遠(yuǎn)還是當(dāng)下來看，此項(xiàng)改革利國利民、勢在必行，甚至是刻不容緩。

現(xiàn)行的征地制度在經(jīng)濟(jì)上具有不可持續(xù)性。我國是一個(gè)人口眾多，耕地資源很少的國家，現(xiàn)行的低價(jià)征用土地的政策造成“用地的不經(jīng)濟(jì)”。土地資源不能高效合理配置，甚至導(dǎo)致大量土地閑置浪費(fèi)。一些城市盲目擴(kuò)張，土地的城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人口的城市化速度。有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，從1999年到2007年，城市建成區(qū)的面積擴(kuò)大了7.2%，但吸納的人口只增長了4%，土地的城鎮(zhèn)化大大高于人口的城鎮(zhèn)化。為了獲得建設(shè)土地，不少地方政府千方百計(jì)蠶食甚至大規(guī)模占用寶貴的農(nóng)田，土地利用規(guī)劃成為一紙空文。另一方面，隨著生活水平的提高、人們對土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，隨著可用地的減少，導(dǎo)致土地征收的成本不斷提高，出現(xiàn)“征地的不經(jīng)濟(jì)”，有的已經(jīng)到了“無利可圖”境地。2012年地方政府土地出讓獲得2.7萬億元，但因土地出讓所支付的金額卻高達(dá)2.8萬億元，其中征地拆遷補(bǔ)償以及補(bǔ)助征地農(nóng)民金額接近2萬億。[8]

現(xiàn)行的征地政策在政治上具有不可持續(xù)性。這不僅是現(xiàn)行的征地方式導(dǎo)致大量的農(nóng)民失去土地，出現(xiàn)失地、失權(quán)和失利的農(nóng)民，造成農(nóng)民群眾的不滿，損害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查，我國近年來因土地引起的糾紛在全部群體性事件占到約24%左右，為各類沖突之首，且大有增長之勢。[9]值得注意的是，這類糾紛主要發(fā)生在東部沿海地區(qū)，以浙江、山東、江蘇、河北和廣東等省最為突出。與此同時(shí)，現(xiàn)行的征地方式也導(dǎo)致嚴(yán)重的權(quán)力濫用和腐敗尋租行為。由于土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”產(chǎn)生的巨大增值收益以及地方政府壟斷土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓一級市場的制度安排，導(dǎo)致土地經(jīng)營企業(yè)在土地一級市場上的競爭性尋租，也導(dǎo)致政府官員的腐敗;由于一些地方土地出讓收入由本級政府“自收自支”，長期缺乏收支規(guī)范與監(jiān)督機(jī)制，也容易導(dǎo)致土地經(jīng)營部門、房屋經(jīng)營部門和其他生產(chǎn)部門所有企業(yè)對財(cái)政收入的分配進(jìn)行尋租競爭，為一些人提供了巨大的尋租與腐敗空間。事實(shí)上，政府低價(jià)征地本身是一種尋租行為。一些地方官商勾結(jié)，權(quán)力和資本、“豪強(qiáng)劣紳”、黑惡勢力對農(nóng)民土地巧取豪奪，極大地?fù)p害了政府、政權(quán)和政治的公平性、公正性，其結(jié)果是政治及政權(quán)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)行的征地政策在發(fā)展上具有不可持續(xù)性?！巴恋刎?cái)政”為各地城鎮(zhèn)建設(shè)及工業(yè)發(fā)展籌集了大量的資金，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展，但是，這種方式是通過犧牲農(nóng)民利益、壓縮農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展空間來換取的，它不僅造成巨量的農(nóng)村資源和資金流入城市，也加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡，拉大城鄉(xiāng)收入的差距，造成城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間發(fā)展的不協(xié)調(diào);尤其是這種方式是通過權(quán)力配置土地資源，由于政府獲取土地資源的價(jià)格低，導(dǎo)致資源不能合理利用、有效配置，出現(xiàn)城市盲目擴(kuò)張、落后產(chǎn)能大量上馬，強(qiáng)化我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展方式。顯然，這種靠低價(jià)土地和犧牲農(nóng)村的發(fā)展方式是一種成本高昂、不公平和不可持續(xù)的發(fā)展方式，不僅嚴(yán)重制約城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，也將嚴(yán)重制約我國新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化及發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。放任和延續(xù)這種方式必須進(jìn)一步惡化城鄉(xiāng)關(guān)系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加劇社會(huì)沖突，引發(fā)更大的政治風(fēng)險(xiǎn)。

十八屆三中全會(huì)關(guān)于“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”、“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”等決定不僅有助于維持和保障農(nóng)民利益，為農(nóng)民富裕、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定和諧創(chuàng)造條件，也有助于理順政府與市場的關(guān)系，理順個(gè)人、集體和國家的關(guān)系，并推動(dòng)地方政府轉(zhuǎn)型、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康和可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

首先，集體建設(shè)用地平等入市，有助于維護(hù)和保障農(nóng)民權(quán)益。長期以來，不合理的征地政策極大地傷害了農(nóng)民的權(quán)益。一些學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，1952－2002年，中國農(nóng)民向工業(yè)社會(huì)無償貢獻(xiàn)的土地收益約為51535億元，農(nóng)民被無償剝奪了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值相當(dāng)于26萬億，而我國自改革開放實(shí)行土地征用補(bǔ)償政策以來，累計(jì)支付的土地征用費(fèi)不超過1000億元。[10]中國(海南)改革發(fā)展研究院2008年農(nóng)村入戶調(diào)查證實(shí)，農(nóng)民從土地用途改變的增值中獲益甚微:被征地農(nóng)戶中，近70%的農(nóng)民每畝只領(lǐng)到1萬～2萬元補(bǔ)償款，27.4%的農(nóng)民領(lǐng)到的土地征用補(bǔ)償款不足1萬元，實(shí)際領(lǐng)到補(bǔ)償款超過2萬元的農(nóng)民僅占2.9%。[11]集體土地平等入市、同市同價(jià)，有利于提高農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收益，保障農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)益。

其次，集體建設(shè)用地平等入市，有助于擴(kuò)大農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。長期以來，我國農(nóng)民土地和房產(chǎn)不能有效流動(dòng)，缺乏財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民收入也僅限于產(chǎn)品和勞務(wù)收入，稅費(fèi)改革及免稅也僅僅是減少稅費(fèi)，增加此類收入。有學(xué)者對1990－2006年我國城鄉(xiāng)居民人均收入結(jié)構(gòu)進(jìn)行了對比分析，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人均收入比由2.2倍擴(kuò)大到3.5倍，[12]其中財(cái)產(chǎn)性收入的差距是導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大形成的主要原因，還出現(xiàn)了快速而且明顯擴(kuò)大的趨勢。因此，能否增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，對農(nóng)民富裕及縮小城鄉(xiāng)差距具有決定性的影響。為此，迫切需要改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，使農(nóng)民的土地資源和資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)流動(dòng)化、財(cái)產(chǎn)化。集體建設(shè)用地平等入市讓農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，對于加快農(nóng)民富裕奔小康具有重大現(xiàn)實(shí)意義與深遠(yuǎn)的歷史意義。

第三，集體建設(shè)用地平等入市，將有效地激活農(nóng)村的沉淀資源。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅需要土地、勞力和技術(shù)，也需要資本。對于弱勢的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)來說，財(cái)政支持是必要的，但是，僅僅依靠財(cái)政支持，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不可能真正持續(xù)發(fā)展。通過農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的流動(dòng)，可以推動(dòng)農(nóng)業(yè)的規(guī)范經(jīng)營，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展;通過集體建設(shè)用地平等入市，可以為農(nóng)民個(gè)人和集體帶來資金，也可獲得更多融資，由此將使農(nóng)村沉淀的土地和資源發(fā)揮應(yīng)有的作用，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入資金。

第四，集體建設(shè)用地平等入市，將有力推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型和發(fā)展轉(zhuǎn)型。對于人口規(guī)模大、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的我國來說，土地是一種稀缺資源。這就意味著“土地財(cái)政”、“賣地還債”必然會(huì)受到資源的制約，如果對土地過分依賴，從長期看存在較大風(fēng)險(xiǎn)。而且在“經(jīng)營土地”、“賣地還債”的過程中，地方政府無形之中會(huì)強(qiáng)化自身“商人”的角色，過度參與到市場競爭等微觀事務(wù)中來，這顯然不是現(xiàn)代政府應(yīng)該追求的角色。集體建設(shè)平等入市使政府不再成為土地市場的交易主體，而是交易規(guī)則的制定者、守衛(wèi)者，真正成為公共權(quán)力的代表;政府也不再能通過低價(jià)獲得土地盲目開發(fā)土地，進(jìn)而從“土地財(cái)政”的依賴中解脫出來。這將有力推動(dòng)政府的轉(zhuǎn)型及發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，也有助于促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化走上節(jié)約土地資源的新型城鎮(zhèn)化道路。

第五，集體建設(shè)用地平等入市，有助于土地資源合理配置和有效利用。傳統(tǒng)征地制度是通過權(quán)力對土地資源進(jìn)行配置，不僅存在權(quán)力腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，也使土地資源難以得到合理配置。不僅如此，我國國土面積雖然不小，能夠用于進(jìn)行國土開發(fā)建設(shè)的土地卻十分緊張。農(nóng)村土地大量閑置，浪費(fèi)嚴(yán)重，“散”、“亂”、“空”現(xiàn)象普遍存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村空閑住宅面積約占村莊建設(shè)用地總量的10% －15%。[13]農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，農(nóng)村居住用地與農(nóng)村人口遷移逆向發(fā)展，進(jìn)城農(nóng)民在城鄉(xiāng)兩頭占地，農(nóng)村居民點(diǎn)用地不減反增。很多農(nóng)民工一方面在城市無力購買住房，難以安居;一方面又為了保住農(nóng)村宅基地，不得不花巨資在農(nóng)村建屋，又無人居住。兩頭占地的背后是土地浪費(fèi)。通過集體土地平等入市，可以通過市場機(jī)制使土地資源合理配置。

最后，集體建設(shè)用地平等上市，可以大大壓縮土地尋租的空間，減少腐敗現(xiàn)象，避免對農(nóng)民土地利益?zhèn)?，有助于消除矛盾和沖突，促進(jìn)社會(huì)和諧和穩(wěn)定。

正因如此，農(nóng)地制度改革及集體建設(shè)用地平等入市是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切要求，也是實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)和諧、政府轉(zhuǎn)型及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必要條件，必須堅(jiān)決推進(jìn)。

三、消除障礙、化解風(fēng)險(xiǎn)及深化改革的建議

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，也是推進(jìn)改革的重要條件。面對農(nóng)村集體建設(shè)用地平等入市引發(fā)的財(cái)政危機(jī)及多重風(fēng)險(xiǎn)，能否為地方政府找到新的財(cái)政資源，不僅關(guān)系到地方政府能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)及有序治理，也關(guān)系到改革能否順利推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)設(shè)定的目標(biāo)。為此，必須進(jìn)一步解放思想、立足現(xiàn)實(shí)、著眼長遠(yuǎn)，推動(dòng)全面深化改革。

第一，理順中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提。目前，中央和地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，一些本應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方，一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)了較多的支出責(zé)任。而中央通過大量轉(zhuǎn)移支付對地方進(jìn)行補(bǔ)助，客觀上影響地方政府的自主性。因此，要由粗到細(xì)設(shè)計(jì)中央、省、市縣三級政府事權(quán)(支出責(zé)任)明細(xì)單，列明各自專享事權(quán)以及共擔(dān)事權(quán)的明確方案，并在今后漸進(jìn)優(yōu)化與細(xì)化。在明確政府間事權(quán)劃分基礎(chǔ)上，界定各級政府間的支出責(zé)任，明確劃分政府間收入，再通過轉(zhuǎn)移支付等手段進(jìn)行調(diào)節(jié)上下級政府、不同地區(qū)之間的財(cái)力余缺，補(bǔ)足地方政府履行事權(quán)存在的財(cái)力缺口，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。[14]事權(quán)調(diào)整必然涉及財(cái)權(quán)，必須加快推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革。要下決心較大幅度減少中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，“合并專項(xiàng)，擴(kuò)大一般”，將適合地方管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目審批和資金分配工作下放到地方，為地方政府更好地履行職能提供財(cái)力保障。但同時(shí)強(qiáng)調(diào)，有權(quán)必有責(zé)。地方政府必須按照中央的要求，把專項(xiàng)資金投到中央要求的投資方向上來，切實(shí)統(tǒng)籌運(yùn)用好這個(gè)資金，把錢真正用到科學(xué)發(fā)展上來。[15]我國事權(quán)劃分的關(guān)鍵所在，一是合理劃分投資權(quán)。中央政府在有限介入為數(shù)不多的大型、長周期、跨地區(qū)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目(如寶鋼、三峽、京九等)的同時(shí)，地方政府應(yīng)從一般競爭性生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的投資領(lǐng)域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務(wù)設(shè)施的領(lǐng)域內(nèi)，從而理清多年來中央、地方投資權(quán)上的糾葛，進(jìn)而由粗到細(xì)形成各級政府間的事權(quán)分工明細(xì)單。二是以“省直管縣”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等改革推行財(cái)政層級的“扁平化”，進(jìn)而拉動(dòng)“減少行政層級”的綜合配套改革，有效降低行政成本和促使扁平化后的各級政府在事權(quán)合理化、清晰化方面取得實(shí)質(zhì)性的突破和進(jìn)展。

第二，重建地方政府的財(cái)政來源和基礎(chǔ)。1994年分稅制改革主要確定了中央與省級政府之間的分稅方式，但沒有具體規(guī)定省以下各級政府間的財(cái)政關(guān)系，這使得中國地方稅體系至今沒有成型，省以下沒有形成真正的分稅制。比如浙江、江蘇等省曾公開表示，省內(nèi)不搞分稅制而是分成制，而其他地方也僅是名義上的分稅制，實(shí)際是五花八門、討價(jià)還價(jià)色彩濃重的分成制?，F(xiàn)有19個(gè)稅種中大的稅種均由中央政府收繳，地方僅剩一些小稅種，省以下政府無稅可分。[16]為此，要進(jìn)一步推進(jìn)分稅制的改革，完善中央與地方之間及地方政府之間的分稅制，明確地方稅收來源和比例。從發(fā)達(dá)國家來看，地方政府都是以地方稅 (土地稅和房產(chǎn)稅)作為穩(wěn)定的財(cái)政來源。以美國為代表的稅收立法權(quán)較為分散的國家(丹麥、意大利、挪威和瑞典屬于此類)，其財(cái)政分劃為聯(lián)邦、州和地方3級，聯(lián)邦、州和地方均有各自相對獨(dú)立的稅收體系，并享有各自的稅收立法權(quán)和征管權(quán)，聯(lián)邦政府的主體稅種是個(gè)人所得稅，州政府的主體稅種是銷售稅，地方政府的主體稅種是財(cái)產(chǎn)稅。其中財(cái)產(chǎn)稅收入規(guī)模占全國稅收收入的比重為10.44%，但在地方級稅收收入中的比重高達(dá)75.8%。[17]以日本為代表的稅收立法權(quán)適當(dāng)集中的國家(德國屬于此類)，其財(cái)政分為中央、都道府縣和市町村3級，各級財(cái)政均有屬于自己的稅種，但中央對地方稅實(shí)行嚴(yán)格的管理。中央的主體稅種是個(gè)人所得稅和法人所得稅，都道府縣的主體稅種是事業(yè)稅和居民稅，市町村的主體稅種是居民稅和固定資產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅是市町級政府的財(cái)政收入主體財(cái)源，占稅收收入總額的45%左右。[18]對于我國縣市地方政府來說，主體稅種缺失是目前我國地方財(cái)政收入制度的一個(gè)核心問題。為此，應(yīng)逐步建立和完善財(cái)產(chǎn)稅制度，構(gòu)建以此為基礎(chǔ)的地方稅體系。“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，使地方政府征收和經(jīng)營土地向地方房地產(chǎn)稅轉(zhuǎn)變。國外房地產(chǎn)稅是地方政府的主要稅種，如美國的房地產(chǎn)稅就占市政財(cái)政30%－40%，這也促進(jìn)地方政府功能、行為的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)向公平交易、公共服務(wù)、發(fā)展環(huán)境。培育和發(fā)展財(cái)產(chǎn)稅，首先應(yīng)完善基礎(chǔ)條件，如建立健全財(cái)產(chǎn)登記制度，賦予地方財(cái)產(chǎn)稅的稅政管理權(quán)，建立財(cái)產(chǎn)評估制度等。其次，全面整合地方稅體系，在穩(wěn)步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的基礎(chǔ)上，同步開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)予稅等相關(guān)稅種。[19]不僅如此，必須逐漸改變當(dāng)前以地方政府融資平臺(tái)為主體，以土地儲(chǔ)備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式。強(qiáng)化地方政府投資計(jì)劃及其資本預(yù)算約束機(jī)制，并逐步建立一個(gè)有利于強(qiáng)化地方債務(wù)約束和透明化的城市政府城鎮(zhèn)化融資體制。

第三，加快地方政府機(jī)構(gòu)改革和重建。土地收入減少及財(cái)政收支矛盾加劇將倒逼地方政府機(jī)構(gòu)改革。一是政府事權(quán)改革，進(jìn)一步減少政府直接經(jīng)濟(jì)經(jīng)營的職能，讓市場和社會(huì)參與公共設(shè)施建設(shè)。這要求政府轉(zhuǎn)變職能，主要是放權(quán)，該屬于市場的權(quán)力給市場，該給社會(huì)的給社會(huì)，該下放給地方的下放給地方。二是精簡機(jī)構(gòu)和人員，減輕政府人員經(jīng)費(fèi)開支。十八屆三中全會(huì)提出要轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機(jī)構(gòu)改革。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量。推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。三是抓緊建立土地評估、交易、監(jiān)管和仲裁體系。主要包括:1.土地管理技術(shù)和信息平臺(tái)。將地理信息系統(tǒng)與土地權(quán)證系統(tǒng)結(jié)合起來，并實(shí)現(xiàn)對土地交易的實(shí)時(shí)監(jiān)控和管理。2.土地流轉(zhuǎn)和交易平臺(tái)。為農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)有集體建設(shè)用地入市平等交易提供平臺(tái)。3.農(nóng)地品質(zhì)地價(jià)評估體系。要保障土地流轉(zhuǎn)和交易，必須建立農(nóng)村地價(jià)的評估機(jī)制，要培養(yǎng)專門的評估地價(jià)人才，建立農(nóng)村地價(jià)評估機(jī)構(gòu)，制訂專門的評估標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)地品質(zhì)及價(jià)格進(jìn)行評估。實(shí)現(xiàn)公平公正的交易。4.土地監(jiān)管和執(zhí)法體系。5.土地仲裁機(jī)構(gòu)。6.土地交易累進(jìn)稅制。由此，一方面通過政府機(jī)構(gòu)和人員的精簡，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān);另一方面，根據(jù)新的發(fā)展需要，加快地方政府的土地市場監(jiān)管和服務(wù)體系的建設(shè)，保障集體土地平等入市，公平交易。

第四，抓緊明晰土地產(chǎn)權(quán)歸屬。農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)及土地有序流轉(zhuǎn)的前提是明晰的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民對土地權(quán)屬認(rèn)識(shí)不清的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)制度本身不清晰。在農(nóng)村土地二輪延包過程中，中央就強(qiáng)調(diào)確權(quán)確地到戶。當(dāng)前中央也大力推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)的明晰，但是由于土地確權(quán)不僅需要對土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行清查確權(quán)，也需要對土地存量、類型、邊界等等進(jìn)行測量、核實(shí)。由于這是一個(gè)浩大的工程，需要大量的人力、物力、技術(shù)和財(cái)力投入。由于缺乏財(cái)政投入，各地基本上沒有對土地狀況進(jìn)行實(shí)地測量、核實(shí)，僅僅是延續(xù)一輪承包的賬冊重新登記到戶而已。由此存在大量的賬地不符、數(shù)量不實(shí)、邊界不明、產(chǎn)權(quán)不清等問題。這些問題不僅制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，也常常造成土地糾紛，使農(nóng)民土地權(quán)益缺乏基本的制度保障。為此，應(yīng)開展清地清產(chǎn)、確地確權(quán)。對農(nóng)村集體及農(nóng)民承包經(jīng)營的土地、林地、草地、“四荒”、灘涂、水面以及宅基地、非農(nóng)建設(shè)用地等進(jìn)行清理，測量、核查、登記，最終確地、確權(quán)到集體、個(gè)人和單位。堅(jiān)持“增人不增地、減人不減地”政策，廢除福利型農(nóng)村宅基地分配辦法，避免土地調(diào)整和再分。據(jù)我們的調(diào)查，成都市完成村莊土地(含宅基地)測量、核查和登記工作，村平均投入需20萬元。湖北咸安的農(nóng)村土地權(quán)屬變更調(diào)查，每個(gè)行政村約2000元;地類補(bǔ)充調(diào)查及地類轉(zhuǎn)換、銜接，每平方公里100元左右;基本農(nóng)田調(diào)查上圖，每畝3元;數(shù)字化地形測量，每個(gè)村約20000元左右;土地利用管理及地籍信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫建設(shè)和縣、鄉(xiāng)圖件編制等，平均每個(gè)建制縣約50萬元。[20]如果按照村平投入10萬元計(jì)算，全國59.7萬個(gè)村需投入約600億元。為此，可分批分步進(jìn)行。

第五，制訂農(nóng)地分區(qū)保護(hù)規(guī)劃。一些發(fā)達(dá)國家對土地有嚴(yán)格的功能劃分及保護(hù)制度。其中，“分區(qū)制(Zoning)”也是發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家地方政府進(jìn)行土地管理的基本方法。“分區(qū)”這個(gè)詞本身是地方政府在土地規(guī)劃和管理的實(shí)踐中，通過批準(zhǔn)一塊土地具有與另一塊土地不同的用途，并用地圖表示出來而形成的。這種方法既可以確定土地的不同用途，也可以規(guī)范一個(gè)區(qū)域內(nèi)土地開發(fā)和建設(shè)的性質(zhì)和范圍。由此可以看出，“分區(qū)制”土地管理制度不涉及土地的所有權(quán)性質(zhì)，它所規(guī)范的主要是土地的使用權(quán)?！胺謪^(qū)制”土地管理的核心，是既要合理地利用土地資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)，也要保護(hù)土地的自然屬性，避免過度開發(fā)破壞環(huán)境。為了加強(qiáng)土地規(guī)劃和合理利用，也有效保護(hù)土地，必須對農(nóng)村多種類型的土地功能科學(xué)嚴(yán)格規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃管理，管住規(guī)劃、放開市場、管住用途。通過土地利用分區(qū)強(qiáng)化用途管制、加強(qiáng)空間引導(dǎo)，優(yōu)化土地利用。

第六，加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)及基層組織體制的改革。長期以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層組織管理單位“村社合一”、政經(jīng)不分。村集體土地的產(chǎn)權(quán)邊界是村民的身份和權(quán)力邊界，也是村級組織的組織和管理邊界。由于只要是集體成員都有權(quán)無償獲得一份土地，造成村集體內(nèi)部永不停息的土地再分，土地承包經(jīng)營權(quán)不能穩(wěn)定，加劇村民集體內(nèi)部矛盾，也導(dǎo)致土地不斷細(xì)分，難以規(guī)模經(jīng)營，同時(shí)也難以自由流動(dòng)。為此，當(dāng)前必須解放思想，明晰村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)，實(shí)行村社分離，政經(jīng)分開，剝離村集體組織與村民自治組織。事實(shí)上，近幾年江蘇、浙江和上海等發(fā)達(dá)省份一直在大力推進(jìn)村社分開，對村集體進(jìn)行股份制改造，有的基本完成。溫州市正在進(jìn)行的“三分三改”改革，即通過股改、地改和戶改，實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分開”、“資地分開”、“戶產(chǎn)分開”，在產(chǎn)權(quán)明晰、村民自愿基礎(chǔ)上，構(gòu)建新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織和新型土地股份合作社，確立農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立自主的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營地位，并將原來由村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的社會(huì)管理和服務(wù)功能回歸政府和社區(qū)組織，從而理順農(nóng)村基層的社會(huì)管理與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。村委會(huì)組織或者成為村民合作經(jīng)濟(jì)組織，走向市場，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，或者根據(jù)村民意愿改組成為農(nóng)村一般群眾性社會(huì)組織;新社區(qū)成為農(nóng)村居民自治組織，承接國家公共管理和公共服務(wù)，辦理社區(qū)居民自治事務(wù)，實(shí)行民主自治。這樣，有利于穩(wěn)定村集體的產(chǎn)權(quán)，為集體土地及產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，村民自由流動(dòng)，社會(huì)融合創(chuàng)造條件。

集體建設(shè)用地平等入市及土地制度改革涉及多重利益的調(diào)整，為了保證改革的順利進(jìn)行，減少土地流轉(zhuǎn)對社會(huì)政治產(chǎn)生的影響，在深化土地制度改革中也必須加強(qiáng)法制建設(shè)，為土地市場公平交易提供法制保障，防范和嚴(yán)厲打擊官商勾結(jié)、徇私舞弊、欺行霸市、巧取豪奪等各種腐敗和侵害農(nóng)民利益的行為;切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，改變傳統(tǒng)GDP導(dǎo)向的政府績效考核方式;改革和完善地方和基層財(cái)稅體制，加強(qiáng)對土地出讓金的收入、分配和使用的監(jiān)管，將土地收益納入全國性再分配，以用于農(nóng)民社保體系的建設(shè);進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的一體化和均等化，逐步弱化土地的社會(huì)保障功能，淡化農(nóng)民對土地的依賴意識(shí)。同時(shí)，要加強(qiáng)對農(nóng)民的專業(yè)技能培訓(xùn)，并通過健全勞務(wù)協(xié)作機(jī)制和信息網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)農(nóng)民有序進(jìn)城;創(chuàng)新社會(huì)管理體制，破除城鄉(xiāng)二元體制，通過城鄉(xiāng)一體化的組織、管理和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自由流動(dòng)，引導(dǎo)更多農(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城，為土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

毫無疑問，農(nóng)村集體建設(shè)用地平等入市涉及面廣，存在諸多困難和風(fēng)險(xiǎn)，但是，唯有改革才能真正化解風(fēng)險(xiǎn)，消除矛盾。為此，必須有信心、決心和勇氣，敢趟“深水區(qū)”，敢啃“硬骨頭”，也要有智慧、更理性地加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，把握改革的節(jié)奏，因地制宜、分類指導(dǎo)、試點(diǎn)先行、循序漸進(jìn)，不搞“一刀切”、不追求一步到位。為了加快推進(jìn)集體建設(shè)用地平等入市的改革，可以在農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)區(qū)先行先試，以逐步完善并積累經(jīng)驗(yàn)、凝聚共識(shí)、適時(shí)推廣。

[1]財(cái)政部.2013年1－10月份縣區(qū)公共財(cái)政預(yù)算收支簡報(bào)[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/liaoningcaizhengxinxilianbo/201312/t20131206_1021182 html.

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