羅一平

關(guān)于打造新型行政文化的思考

羅一平

行政文化包含行政觀念文化、行政制度文化、行政行為文化這三個(gè)基本要素?？v觀當(dāng)前我國行政文化，在繼承我國優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化的同時(shí)，也殘留了不少封建文化的弊端。在當(dāng)前新一輪深化行政體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，倡導(dǎo)新型行政文化對(duì)于促進(jìn)政府公務(wù)人員轉(zhuǎn)變行政觀念，轉(zhuǎn)變行政作風(fēng)，推動(dòng)政府改革，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。新型行政文化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是所要塑造的就是“為民、務(wù)實(shí)、清廉”的政府公務(wù)人員，這也是我們黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的主要內(nèi)容。從這個(gè)意義上說，黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)正是打造新型行政文化的有利契機(jī)。

行政文化 政府改革

一、行政文化的內(nèi)涵及作用

關(guān)于行政文化的概念和構(gòu)成，理論界已經(jīng)進(jìn)行了許多成熟的研究并形成了許多不同的表述。但是正如國家行政學(xué)院副院長周文彰所說，不管如何表述，行政文化必然包含行政觀念文化、行政制度文化、行政行為文化這三個(gè)基本要素。

行政觀念文化是有關(guān)行政理想、行政價(jià)值、行政精神和行政道德等方面內(nèi)容的集合；行政制度文化是有關(guān)行政組織、行政體制、運(yùn)行機(jī)制、行政關(guān)系和行政紀(jì)律等方面規(guī)則和規(guī)定的綜合；行政行為文化則是行政決策、行政執(zhí)行、行政管理等行政行為所體現(xiàn)的行政風(fēng)格、行政態(tài)度、行政作風(fēng)、行政風(fēng)氣等內(nèi)容的集成[1]。

在當(dāng)前新一輪深化行政體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，倡導(dǎo)新型行政文化對(duì)于促進(jìn)政府公務(wù)人員轉(zhuǎn)變行政觀念，轉(zhuǎn)變行政作風(fēng)，推動(dòng)政府改革，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、當(dāng)前我國行政文化的弊端

縱觀當(dāng)前我國行政文化，在繼承我國優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化的同時(shí)，也殘留了不少封建文化的弊端。在實(shí)踐中，一方面它以廉潔、效能和服務(wù)的精神，引導(dǎo)和規(guī)范著政府公務(wù)人員的行政行為；另一方面它又以封閉、集權(quán)和保守的機(jī)制桎梏抑制著行政活動(dòng)的有效開展。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.封閉性強(qiáng)。當(dāng)前我國行政文化封閉性強(qiáng)，具有排他性?！安辉谄湮?，不謀其政”，行政體系的封閉性和行政心理的排他性為行政活動(dòng)蒙上了一層神秘的面紗。這就使得行政活動(dòng)缺乏社會(huì)成員的積極參與和社會(huì)的有效監(jiān)督，成了少數(shù)精英的治國理政活動(dòng)。在行政體系內(nèi)部，條塊分割，全局意識(shí)不強(qiáng)。部門本位主義和地方保護(hù)主義思想比較嚴(yán)重，地區(qū)之間，部門之間缺乏合作，只重視本部門和本地方利益，“畫地為牢”“以鄰為塹”。這顯然不利于這全國性政策的貫徹和落實(shí)，不利于行政效率的提高，使行政活動(dòng)的有效性大打折扣，事關(guān)人民群眾切身利益的問題得不到根本解決，中國特色社會(huì)主義事業(yè)不能順利前進(jìn)。

2.創(chuàng)新性弱。傳統(tǒng)行政文化以辦事穩(wěn)健、不出風(fēng)頭為要決，在這種思想指導(dǎo)下的行政活動(dòng)只重共性而忽視個(gè)性，具體表現(xiàn)為政府公務(wù)人員思想保守，行政方式、手段僵化、單一，做事情求穩(wěn)怕亂，不愿更不會(huì)進(jìn)行創(chuàng)新，使很多具體政策得不到貫徹落實(shí)。這就造成行政改革由于缺乏推動(dòng)力而進(jìn)展緩慢，人事管理由于缺乏激勵(lì)機(jī)制而失去活力，利益格局調(diào)整更是困難重重。

3.形式主義嚴(yán)重。中國傳統(tǒng)行政文化注重形式，這就使得政府公務(wù)人員在行政活動(dòng)中過分拘泥于形式和常規(guī)，公文樣式千篇一律，冗長而空洞；地方政府機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。在具體政策的落實(shí)上做官樣文章，辦事拖沓。此外，形式主義還表現(xiàn)為一些地方和部門在制定行政決策時(shí)存在主觀主義思想，與民主決策、法治決策和科學(xué)決策背道而馳；在執(zhí)行過程中更是脫離地區(qū)和部門實(shí)際，脫離人民群眾的實(shí)際，搞“政績工程”“形象工程”；在反饋過程中大搞浮夸，虛報(bào)數(shù)字。這些都嚴(yán)重制約著公共行政效能的有效發(fā)揮，制約著公共管理水平的進(jìn)一步提高。

4.法治讓位于人治。幾千年來的封建人治思想影響極深，導(dǎo)致長期以來我國行政管理重人治，輕法治。在行政實(shí)踐中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部將個(gè)人意志凌駕于法律和制度之上；行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間公私關(guān)系界限不清，混為一談，“人情風(fēng)”和“裙帶關(guān)系”盛行；一些地區(qū)和部門的領(lǐng)導(dǎo)和同志開會(huì)參與決策制定時(shí)都不愿意得罪人，不愿意提反對(duì)意見，使民主和監(jiān)督流于形式，不僅有悖于組織原則和紀(jì)律，更使有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

5.官本位思想嚴(yán)重。目前，地方政府公務(wù)員的行政態(tài)度已有很大轉(zhuǎn)變。但由于“官本位”的歷史沿習(xí)，部分地方公務(wù)員官氣很重，一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏公仆意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，在實(shí)際行政過程中對(duì)上求權(quán)索利，只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，奉迎媚上、以權(quán)謀私、損公肥私，利用手中權(quán)力竊取百姓利益去博取上級(jí)的認(rèn)同。對(duì)下侵權(quán)占利，采取“高人一等”的姿態(tài)和行為方式，對(duì)人民群眾的認(rèn)知相對(duì)較低，對(duì)人民群眾訴求的回應(yīng)反應(yīng)遲鈍。

三、打造新型行政文化的途徑

認(rèn)為文化其實(shí)體現(xiàn)在一個(gè)人如何對(duì)待他人、對(duì)待自己，如何對(duì)待自己所處的自然環(huán)境的一舉一動(dòng)、潛移默化的行為當(dāng)中。那么，行政文化作為社會(huì)化、集約化程度很高的精神文化類型，不論是行政觀念文化、行政制度文化，還是行政行為文化都最終會(huì)通過政府公務(wù)人員個(gè)人的行為表現(xiàn)出來。因此，我們現(xiàn)在所說的打造新型行政文化必須回歸人文本位，以人文新型行政文化塑造的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。從這個(gè)意義上說，黨中央從去年6月18日開始到現(xiàn)在所進(jìn)行的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)正可謂是恰逢其時(shí)，切中要害。

黨的群眾路線教育活動(dòng)，針對(duì)的是目前黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中存在的“四風(fēng)”問題，可以說“四風(fēng)”問題的根源便在于當(dāng)前我國行政文化不適應(yīng)時(shí)代和形勢的要求，不適應(yīng)人民群眾的新期待。那么我們新型行政文化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)所要塑造的就是“為民、務(wù)實(shí)、清廉”的政府公務(wù)人員，這也是我們黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的主要內(nèi)容。所以說，黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)正是打造新型行政文化的有利契機(jī)。具體而言，以下幾個(gè)方面可以作為打造新型行政文化的努力方向：

1.更新行政觀念文化。通過黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，加強(qiáng)以公共精神為核心的行政觀念文化建設(shè)，使廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立求實(shí)、誠信、廉潔、創(chuàng)新的行政理想；牢固樹立以人為本、執(zhí)政為民、為民用權(quán)的行政價(jià)值；牢固樹立為民務(wù)實(shí)清廉的行政精神；牢固樹立責(zé)任、忠誠、誠信、廉潔的行政道德。同時(shí)必須加強(qiáng)干部教育培訓(xùn)工作，提高干部素質(zhì)和工作能力，把這種公共精神作為一種價(jià)值觀念來強(qiáng)化，作為一種行為準(zhǔn)則去遵循，作為一種職業(yè)能力來提高，作為一種日常習(xí)慣來培養(yǎng)[2]。

2.創(chuàng)新行政制度文化。政府職能轉(zhuǎn)變要靠制度規(guī)范和約束。習(xí)近平總書記在上任之初就明確提出，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。他在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班開班式上指出，要實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運(yùn)用中國特色社會(huì)主義制度有效治理國家的能力。這表明了黨和國家在制度建設(shè)上的態(tài)度和決心。創(chuàng)新行政制度文化就要深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府；要深化行政審批制度改革，繼續(xù)推進(jìn)大部門制改革，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本，優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置；要推行行政公開制度，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行；要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制[3]。

3.革新行政行為文化。人們希望制度“包治百病”，但是現(xiàn)實(shí)情況往往并不如愿。正如習(xí)近平總書記所說，制定出一個(gè)好文件，只是萬里長征走完了第一步，關(guān)鍵還在于落實(shí)文件。行政制度由人設(shè)計(jì)，但行政制度設(shè)計(jì)的目的不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，必須通過人——廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在行政行為中去實(shí)踐。這種制度的執(zhí)行力，從深層次上說，就是培育一種認(rèn)同制度、敬畏制度的行政文化。沒有文化內(nèi)核，空有制度一堆，到頭來制度也只能是在文件中落實(shí)，在實(shí)際中落空。

在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中，我們廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要把新型行政文化內(nèi)化于心，自覺更新觀念、轉(zhuǎn)變作風(fēng)，做為民務(wù)實(shí)清廉的典范，做新型行政文化的創(chuàng)造者和參與者；更要把這種新型的行政文化外化為自覺維護(hù)群眾利益的行政實(shí)踐，做新型行政文化的踐行者和推動(dòng)者。

[1]周文彰.加快建設(shè)中國特色社會(huì)主義行政文化.行政改革內(nèi)參,2012,(12):1.

[2]彭向剛.塑造公共行政八項(xiàng)理念.行政改革內(nèi)參, 2012,(12):12.

[3]周文彰.加強(qiáng)行政文化研究引領(lǐng)政府職能轉(zhuǎn)變.光明網(wǎng),2013-3-21.

羅一平 中共晉中市委黨校行政管理教研室 講師

（責(zé)編 高生記）