田 璐,王 杰，梁 勇，張 穎

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京) 實(shí)驗(yàn)室與資產(chǎn)管理處，北京 100083)

目前，我國(guó)高等教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，辦學(xué)規(guī)模和經(jīng)費(fèi)支持都發(fā)生了巨大的變化。高等學(xué)校的儀器設(shè)備采購(gòu)工作如何根據(jù)自身特點(diǎn)，充分發(fā)揮政府采購(gòu)工作優(yōu)勢(shì)，合理配置學(xué)校資源，減少浪費(fèi)，保障學(xué)校政府采購(gòu)質(zhì)量[1]，是高等學(xué)校發(fā)展需要考慮的重要問(wèn)題。在這方面，國(guó)外的政府采購(gòu)優(yōu)秀案例值得研究和借鑒。

1 外國(guó)政府采購(gòu)政策的特點(diǎn)

世界各國(guó)政府采購(gòu)的政策特點(diǎn)各有不同。美國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模大、工作效率高、采購(gòu)方式適當(dāng)分散、監(jiān)督機(jī)制完善；德國(guó)政府采購(gòu)范圍大、預(yù)算編制精準(zhǔn)、采購(gòu)人員專業(yè)水平高；韓國(guó)則主要體現(xiàn)在政府采購(gòu)的電子化應(yīng)用方面。借鑒國(guó)外好的政府采購(gòu)政策，對(duì)提升我國(guó)高校政府采購(gòu)水平具有重要作用。

1.1 美國(guó)政府采購(gòu)政策的特點(diǎn)

美國(guó)的政府采購(gòu)已有200余年的歷史，逐步形成了競(jìng)爭(zhēng)、高效和鼓勵(lì)購(gòu)買小企業(yè)產(chǎn)品的特點(diǎn)，現(xiàn)已成為世界上制度相對(duì)完善、執(zhí)行較為科學(xué)的政府采購(gòu)。近年來(lái)，美國(guó)政府采購(gòu)占財(cái)政支出份額也常年保持在30%左右，亦即年度政府采購(gòu)規(guī)模已近3萬(wàn)億美元[2-3]，總量十分驚人。與此同時(shí)，高效、快捷地執(zhí)行則是美國(guó)能夠有如此規(guī)模政府采購(gòu)的重要保障。

政府采購(gòu)中的高效，就是在保證采購(gòu)公平、公正、透明的前提下，最大限度地簡(jiǎn)化政府采購(gòu)程序，提高政府采購(gòu)工作效率。美國(guó)在政府采購(gòu)模式方面采取適度集中、分散為主的采購(gòu)形式[4]，把采購(gòu)的主動(dòng)權(quán)最大限度地交給采購(gòu)人，采購(gòu)人在根據(jù)實(shí)際情況決定采購(gòu)內(nèi)容方面擁有較大的自由，尤其是對(duì)具有特殊采購(gòu)需求的部門及特殊的商品更是如此，如交通部門、大學(xué)以及小機(jī)構(gòu)全部執(zhí)行分散采購(gòu)政策。同時(shí)，美國(guó)政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)的下限設(shè)置較高，《聯(lián)邦政府采購(gòu)法》明確規(guī)定金額在10萬(wàn)美元以上的集中采購(gòu)必須進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)；而分散采購(gòu)的公開(kāi)招標(biāo)下限則高達(dá)35.5萬(wàn)美元[5]。

但值得關(guān)注的是，美國(guó)得以順利施行適當(dāng)分散、確保效率的政府采購(gòu)政策，是因?yàn)槠浔O(jiān)管機(jī)制完善，信息透明公開(kāi)，法律法規(guī)詳實(shí)細(xì)致，政府采購(gòu)管理流程科學(xué)及專業(yè)人才素質(zhì)較高，并以此避免了“一管就死、一放就亂”的情況發(fā)生。

1.2 德國(guó)政府采購(gòu)政策的特點(diǎn)

德國(guó)政府采購(gòu)歷史悠久，政府采購(gòu)范圍較其他國(guó)家范圍寬廣，除了使用財(cái)政資金的政府部門外，還包括供水、能源、交通運(yùn)輸和郵政服務(wù)等公用事業(yè)的國(guó)有或私人企業(yè)。德國(guó)政府采購(gòu)的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的預(yù)算管理制度，專業(yè)化的采購(gòu)人員隊(duì)伍建設(shè)和鼓勵(lì)小企業(yè)等方面，其中又以預(yù)算制度最具特點(diǎn)。

德國(guó)政府采購(gòu)的預(yù)算管理制度最大的特點(diǎn)是為期3年的預(yù)算編制及執(zhí)行周期，即：第一年明確預(yù)算編制范圍、第二年嚴(yán)格審核預(yù)算內(nèi)容、第三年按計(jì)劃實(shí)施預(yù)算[6]。相對(duì)于第一年下半年啟動(dòng)編制、第二年執(zhí)行預(yù)算管理制度，德國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算管理制度的科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)程度顯著高。由于預(yù)算編制、審核的工作量成倍增加，管理及操作難度也隨之大幅提升。因此，擁有如此巨大工作量的預(yù)算編制、審核工作對(duì)采購(gòu)從業(yè)人員提出了極高的能力要求。

德國(guó)政府采購(gòu)人員由公務(wù)員和根據(jù)需要聘用的專業(yè)人員組成，負(fù)責(zé)決策的采購(gòu)人員需具備較高的綜合素質(zhì)，需要熟悉相關(guān)法律法規(guī)，具有較強(qiáng)的邏輯分析能力和溝通能力，能擔(dān)任市場(chǎng)調(diào)查分析員、項(xiàng)目管理員、招標(biāo)文件制作人、開(kāi)標(biāo)會(huì)議主持人等多種角色，并需接受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)后上崗。德國(guó)非常重視建立復(fù)合型的采購(gòu)隊(duì)伍，建立了系統(tǒng)的培訓(xùn)制度以及全國(guó)統(tǒng)一的專業(yè)考試，政府采購(gòu)人員必須通過(guò)考試后方能上崗。

1.3 韓國(guó)政府采購(gòu)政策的特點(diǎn)

韓國(guó)政府采購(gòu)管理手段的先進(jìn)性主要表現(xiàn)為電子招標(biāo)，這是韓國(guó)政府采購(gòu)的一大特色。2002年，韓國(guó)正式建立了韓國(guó)在線電子采購(gòu)系統(tǒng)(KONEPS)，成為獲得聯(lián)合國(guó)和世界銀行好評(píng)的政府采購(gòu)電子化系統(tǒng)模板[7]。韓國(guó)的政府采購(gòu)業(yè)務(wù)都通過(guò)網(wǎng)上處理，所有信息都在互聯(lián)網(wǎng)上公布，其物資采購(gòu)均通過(guò)網(wǎng)上進(jìn)行。從2000年11月起，韓國(guó)實(shí)行了電子投標(biāo)制度，各供應(yīng)商可根據(jù)網(wǎng)上公布的信息在網(wǎng)上投標(biāo)。投標(biāo)結(jié)果由系統(tǒng)自動(dòng)排名，并向社會(huì)公告。韓國(guó)的信息化采購(gòu)不但在提高公開(kāi)透明程度、提高采購(gòu)效率、降低采購(gòu)成本等方面取得了顯著效果，還為政府采購(gòu)的供需雙方建立了一個(gè)包含需求信息、招標(biāo)公告、中標(biāo)廠商及產(chǎn)品詳細(xì)信息的完整數(shù)據(jù)庫(kù)。

2 我國(guó)高等學(xué)校政府采購(gòu)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

政府采購(gòu)對(duì)于規(guī)范高等學(xué)校采購(gòu)行為、節(jié)約資金具有顯著的作用。但高校的政府采購(gòu)具有自己的特點(diǎn)，與政府部門的政府采購(gòu)存在一定差異，分析高校政府采購(gòu)現(xiàn)狀及問(wèn)題，對(duì)于做好高校政府采購(gòu)工作十分必要。

2.1 政府采購(gòu)總量大，工作流程嚴(yán)謹(jǐn)復(fù)雜

我國(guó)于1996年才開(kāi)始進(jìn)行政府采購(gòu)試點(diǎn)工作[8]，但十幾年來(lái)發(fā)展迅速。我國(guó)政府采購(gòu)金額由2002年的1 009億元增長(zhǎng)到2011年的11 332億元[9]，高等學(xué)校政府采購(gòu)的規(guī)模和數(shù)量也發(fā)生了巨大變化。根據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，1995年至2009年，全國(guó)高校教學(xué)科研儀器總值從158億元增長(zhǎng)到1 360億元，增長(zhǎng)了8.6倍[10]。不斷增長(zhǎng)的經(jīng)費(fèi)使高等學(xué)校政府采購(gòu)有了更多的需求。但隨著高等學(xué)校政府采購(gòu)規(guī)模和數(shù)量的增長(zhǎng)，采購(gòu)人員的工作任務(wù)也更為繁重。

由于當(dāng)前政策法規(guī)及監(jiān)督管理等方面還存在諸多不足，高校為執(zhí)行政府采購(gòu)制度，在執(zhí)行政府采購(gòu)中大多采取了較為保守的做法，設(shè)定的公開(kāi)招標(biāo)額度下限遠(yuǎn)低于國(guó)務(wù)院或地方的要求，并制定了較為完善的內(nèi)部采購(gòu)管理制度。依靠多部門把關(guān)、充分論證、公開(kāi)招標(biāo)、嚴(yán)格執(zhí)行審批制度，以求政府采購(gòu)工作開(kāi)展得穩(wěn)妥、順利。

但在政府采購(gòu)的實(shí)際執(zhí)行中也難免遇到一些問(wèn)題：(1)高校政府采購(gòu)除通用物資外，科研技術(shù)物資的專業(yè)性非常強(qiáng)，很多科研設(shè)備的供應(yīng)商數(shù)量有限且領(lǐng)軍企業(yè)十分突出，導(dǎo)致科研人員自行采購(gòu)意愿和公開(kāi)招標(biāo)硬性規(guī)定間的矛盾頻繁發(fā)生；(2)在嚴(yán)格的內(nèi)部管理制度下，高校的公開(kāi)招標(biāo)程序繁瑣、耗時(shí)較長(zhǎng)，完成一項(xiàng)公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目最少需要1個(gè)月的時(shí)間；(3)高校政府采購(gòu)中科研設(shè)備占比較大，需公開(kāi)招標(biāo)的設(shè)備較多，并且采購(gòu)內(nèi)容靈活、采購(gòu)周期不固定，導(dǎo)致臨時(shí)性的招標(biāo)工作量大、周期長(zhǎng)、效率低，一定程度上阻礙了科研項(xiàng)目的快速推進(jìn)。

2.2 采購(gòu)內(nèi)容種類繁多，采購(gòu)人員能力有待提高

除計(jì)算機(jī)、打印機(jī)等通用物資外，高校的政府采購(gòu)主要是教學(xué)、科研設(shè)備的采購(gòu)，占比最多的是專用技術(shù)物資，如分析儀器等實(shí)驗(yàn)設(shè)備[11]，其具有以下特點(diǎn)：

第一，高校作為我國(guó)科研教學(xué)的重要組成部分，其科研水平較高，涉及到的儀器設(shè)備專業(yè)性非常強(qiáng)；

第二，我國(guó)高校的學(xué)科設(shè)置持續(xù)傾向于多樣化，且隨著科技水平的不斷發(fā)展，大量交叉性學(xué)科不斷出現(xiàn)，導(dǎo)致高校政府采購(gòu)所涉及的專業(yè)跨度非常大；

第三，高校技術(shù)物資屬科研用途，同一類設(shè)備需求量小，經(jīng)常出現(xiàn)單件采購(gòu)，同等金額的采購(gòu)次數(shù)及工作量遠(yuǎn)高于其他政府采購(gòu)。

因此，在“設(shè)備專業(yè)性強(qiáng)、涉及學(xué)科跨度大、采購(gòu)工作強(qiáng)度高”的情況下，必然要求高校政府采購(gòu)隊(duì)伍具備較強(qiáng)的工作能力和優(yōu)秀的個(gè)人素質(zhì)。但是，當(dāng)前高校政府采購(gòu)隊(duì)伍及從業(yè)人員工作能力與素質(zhì)水平尚顯不足，其主要原因?yàn)椋旱谝?，由于高校納入政府采購(gòu)主體時(shí)間短，政府采購(gòu)工作經(jīng)驗(yàn)不足，管理制度不夠完善，人員培訓(xùn)及管理能力有限；第二，隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各高校的財(cái)政撥付經(jīng)費(fèi)快速增長(zhǎng)，采購(gòu)項(xiàng)目明顯增多[12]，采購(gòu)工作量大幅增加，政府采購(gòu)程序日益復(fù)雜，導(dǎo)致高校政府采購(gòu)隊(duì)伍規(guī)模及能力相對(duì)滯后。

2.3 貴重設(shè)備采購(gòu)困難，大型設(shè)備信息共享不足

近幾年來(lái)，我國(guó)清華、北大、人大等675所高校價(jià)值40萬(wàn)元及以上的大型儀器設(shè)備的數(shù)量和總價(jià)值的增長(zhǎng)都在10%以上，高等學(xué)校大型儀器的占比逐年增加[13]。但由于大型貴重儀器的特殊性及復(fù)雜性，在采購(gòu)過(guò)程中難免出現(xiàn)一些難題。

首先，由于對(duì)大型貴重儀器技術(shù)指標(biāo)要求極高，能夠滿足需求的供應(yīng)商不多，不易在采購(gòu)過(guò)程中形成競(jìng)爭(zhēng)，難得出合理價(jià)格。

其次，參與大型儀器設(shè)備投標(biāo)的一般都是代理銷售商，為獲取高額利潤(rùn)，多通過(guò)夸大、編造不實(shí)信息迷惑、蒙騙采購(gòu)人。

第三，大型儀器設(shè)備比較復(fù)雜，技術(shù)指標(biāo)并不能全面反映設(shè)備的綜合性能，需要較長(zhǎng)時(shí)間、連續(xù)性使用才能了解設(shè)備的技術(shù)水平，而該類設(shè)備市場(chǎng)存量少、采購(gòu)規(guī)模小，很難合理判斷其指標(biāo)、價(jià)格的合理性。

雖然部分高校設(shè)有本校內(nèi)部的大型儀器查詢平臺(tái)，不過(guò)信息僅針對(duì)本校共享。因此，建立高校大型儀器設(shè)備信息共享平臺(tái)是非常必要的。

3 如何借鑒國(guó)外政府采購(gòu)制度

相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家的高校而言，我國(guó)高校政府采購(gòu)的經(jīng)驗(yàn)還不足，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外優(yōu)秀政府采購(gòu)方法對(duì)于促進(jìn)我國(guó)高等學(xué)校政府采購(gòu)具有積極意義及啟示作用。

3.1 靈活選取采購(gòu)方式，提升政府采購(gòu)效率

高校政府采購(gòu)的重點(diǎn)是專業(yè)性非常強(qiáng)的技術(shù)物資，其特點(diǎn)是領(lǐng)域劃分細(xì)致、技術(shù)規(guī)格繁雜，不同廠商間設(shè)備差異較大，對(duì)科研和教學(xué)水平有非常直接的影響。因此，可嘗試將通用物資采購(gòu)?fù)瑢I(yè)科研設(shè)備采購(gòu)區(qū)別對(duì)待。例如對(duì)科研設(shè)備的公開(kāi)招標(biāo)額度適當(dāng)放寬，為科研人員提供更為靈活、合適的采購(gòu)方式，提高科研人員對(duì)技術(shù)物資的掌控能力?？稍诓粩嗵岣弑O(jiān)管水平的同時(shí)，適當(dāng)簡(jiǎn)化采購(gòu)流程，盡量縮短科研設(shè)備采購(gòu)周期，有力推進(jìn)高校的科研教學(xué)工作。

3.2 加強(qiáng)采購(gòu)人員培訓(xùn)，全面提高專業(yè)素質(zhì)

國(guó)外政府采購(gòu)能夠高效完成，與其規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟少?gòu)人員培訓(xùn)制度密不可分。德國(guó)和美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在政府采購(gòu)人員隊(duì)伍建設(shè)方面均制定有完善的培訓(xùn)制度，并且有明確的培訓(xùn)、考核指標(biāo)。目前我國(guó)高等學(xué)校在采購(gòu)人員隊(duì)伍建設(shè)方面的投入和關(guān)注還不夠。采購(gòu)人員的培訓(xùn)形式主要有座談、專題會(huì)議、展覽會(huì)及自我學(xué)習(xí)等，其中自我學(xué)習(xí)成為了培訓(xùn)的主要形式，但缺少系統(tǒng)的培訓(xùn)計(jì)劃。

隨著高校政府采購(gòu)的內(nèi)容和方式的變化，完善采購(gòu)人員培訓(xùn)體制就顯得非常重要。特別是對(duì)于科技含量高的技術(shù)物資的采購(gòu)，需要采購(gòu)人員有采購(gòu)政策、法律法規(guī)、合同管理、檔案管理以及信息化等多方面的知識(shí)。但是，當(dāng)前高校政府采購(gòu)從業(yè)人員的資質(zhì)由各學(xué)校自行審核，而培訓(xùn)、考核等項(xiàng)工作也缺少統(tǒng)一的規(guī)范和指導(dǎo)。如能在全國(guó)或各區(qū)域推行高校政府采購(gòu)人員的統(tǒng)一培訓(xùn)和從業(yè)資質(zhì)考核制度，或可有效提高采購(gòu)隊(duì)伍的整體能力和從業(yè)人員的素質(zhì)水平。

3.3 重視采購(gòu)軟環(huán)境和信息化平臺(tái)建設(shè)

我國(guó)高校在政府采購(gòu)信息化建設(shè)方面仍處于起步階段，整體信息化水平還不高，平臺(tái)化數(shù)據(jù)庫(kù)尚未建立，采購(gòu)信息共享難度較大。而暢通的政府采購(gòu)信息平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)各高校間的信息共享和歷史采購(gòu)行為的縱向比較。通過(guò)查詢相關(guān)歷史信息，供需雙方均可對(duì)相應(yīng)商品及服務(wù)的供應(yīng)商、采供量、供應(yīng)價(jià)格、技術(shù)指標(biāo)等方面進(jìn)行全面了解，既為采購(gòu)方選取適合的產(chǎn)品、規(guī)格提供了重要的參考意見(jiàn)，也為供應(yīng)商確定產(chǎn)品價(jià)格、開(kāi)發(fā)產(chǎn)品類別、總結(jié)需求趨勢(shì)提供了寶貴的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)提高政府采購(gòu)的綜合效益具有積極的作用。

因此，如能在全國(guó)或者地方高校范圍內(nèi)對(duì)電子化大型儀器平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，建立一個(gè)官方的大型儀器設(shè)備政府采購(gòu)信息管理平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校技術(shù)物資采購(gòu)庫(kù)、專家?guī)?、供?yīng)商庫(kù)、售后服務(wù)及誠(chéng)信記錄等方面的信息共享，將有力提高我國(guó)高校技術(shù)物資采購(gòu)水平和綜合效益。

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