嚴(yán)智丹

（蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

農(nóng)村征地拆遷維穩(wěn)異化思考

嚴(yán)智丹

（蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

農(nóng)村各方利益沖突的日益增多與農(nóng)地拆遷過程中的混亂無序，導(dǎo)致農(nóng)村征地拆遷中的維穩(wěn)逐漸異化。鑒于地方政府、村級基層組織、普通農(nóng)戶三方在農(nóng)地拆遷過程中存在著利益的博弈，政府必須轉(zhuǎn)變僵化的維穩(wěn)觀，完善農(nóng)地制度、規(guī)范土地市場，才能實(shí)現(xiàn)和而不同的美好社會(huì)。

維穩(wěn)異化；農(nóng)村；征地拆遷；地方政府

隨著中國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加速，對土地的需求不斷增加，由征地拆遷引發(fā)的群體性事件的規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。近年來，每年因各種社會(huì)矛盾而引起的群體性事件的數(shù)量呈直線上升趨勢，多達(dá)數(shù)十萬起，其中，由征地拆遷引發(fā)的群體性事件占據(jù)了36.1%。[1]

政府的基本職能就是要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，然而一些地方政府只是把這項(xiàng)基本職能表面化，打著謀求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的旗幟，把維穩(wěn)和維權(quán)對立起來，常常以“維穩(wěn)”為由，把“維穩(wěn)”作為自己濫用公權(quán)力的正當(dāng)理由，公權(quán)力對農(nóng)民私權(quán)利的過多干涉會(huì)讓農(nóng)民喪失私權(quán)自主的自由空間，加大了老百姓維權(quán)的難度，積聚大量民怨。一些政府官員還袖手旁觀，任由民怨積累，導(dǎo)致維穩(wěn)工作并沒有形成社會(huì)、民眾和政府都滿意的良性互動(dòng)的局面；相反，維穩(wěn)的結(jié)果形成了社會(huì)、民眾和政府都不滿意，三敗俱傷的負(fù)和博弈。[2]這種行為不但不能維護(hù)穩(wěn)定，還有可能激化矛盾，誘發(fā)社會(huì)沖突。政府隨之而來的維穩(wěn)壓力越來越大，維穩(wěn)局面出現(xiàn)異化，由征地拆遷引發(fā)的沖突成為農(nóng)村社會(huì)矛盾和沖突的主要形式。

一、農(nóng)村征地拆遷中矛盾沖突的緣由

土地征收是指國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，對土地所有權(quán)加以強(qiáng)制剝奪并給予補(bǔ)償?shù)闹贫?。[3]農(nóng)村征地拆遷中引發(fā)的沖突往往是由于不同的利益群體之間存在著私利意識，在獲取土地利益的過程中往往會(huì)產(chǎn)生意見分歧、利益沖突，最后導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)矛盾激化，由征地拆遷引起的群體性事件不斷上演。

（一）農(nóng)村征地拆遷中的利益相關(guān)方

筆者認(rèn)為：農(nóng)村征地拆遷中的利益相關(guān)方分為

地方政府、村級基層組織和普通農(nóng)戶三方面。

1．地方政府

中國實(shí)行土地公有制，即國家所有和集體所有。農(nóng)村土地歸集體所有。集體土地所有權(quán)雖然名義上是歸農(nóng)民集體所有，但是土地所有權(quán)等農(nóng)村資源行使過程中的重要決策權(quán)卻受到地方政府的控制。地方政府擁有對農(nóng)村土地絕對的控制權(quán)和管理權(quán)。

2.村級基層組織

村級基層組織，即在農(nóng)村集體社會(huì)中，直接或間接掌握農(nóng)村權(quán)力與再分配權(quán)力的人。他們享有控制和支配權(quán)，同時(shí)他們也擁有一個(gè)組織機(jī)構(gòu)“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”或“村民委員會(huì)”等。他們掌握村莊的權(quán)力，是村莊各生產(chǎn)要素再分配的主持者，而且利用自己手上的權(quán)力，獲得了較廣的利益關(guān)系和較多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)。

3.普通農(nóng)戶

普通農(nóng)戶占整個(gè)農(nóng)村社會(huì)的絕大部分，他們包括純農(nóng)業(yè)戶、半工半農(nóng)戶和貧弱農(nóng)戶。[4]純農(nóng)業(yè)戶擁有中等規(guī)模的土地，每年的家庭收入主要是通過耕種來獲得。半工半農(nóng)戶耕種小規(guī)模的土地，并外出務(wù)工或兼業(yè)，年收入也時(shí)常不穩(wěn)定。貧弱農(nóng)戶則是農(nóng)村社會(huì)的最低等級，他們只擁有很少的一塊土地，因?yàn)槿鄙偌寄?，又缺少勞?dòng)力，使得家庭經(jīng)濟(jì)較為困難。普通農(nóng)戶在農(nóng)村社會(huì)資源占有上普遍處于弱勢。

（二）農(nóng)村征地拆遷中利益相關(guān)方的博弈

一般來說，對于農(nóng)村征地拆遷這一博弈過程，主要是地方政府、村級基層組織和普通農(nóng)戶這三者之間的博弈。對于土地征用過程的征地補(bǔ)償是地方政府與村級基層組織之間進(jìn)行博弈，然后村級基層組織再將征地補(bǔ)償金部分轉(zhuǎn)交給被征地農(nóng)民。地方政府往往在其過程中處于主導(dǎo)、支配地位，村級基層組織則根據(jù)政府所下達(dá)的信息進(jìn)行次主導(dǎo)、次支配，而普通農(nóng)戶只有接受的權(quán)力。

從實(shí)現(xiàn)土地合理利用的理想狀態(tài)來講，均衡狀態(tài)應(yīng)該是地方政府通過較高的拆遷補(bǔ)償賦予村級基層組織，村級基層組織對普通農(nóng)戶給予較高的補(bǔ)償。然而，在我們實(shí)際征地拆遷過程中，通常所呈現(xiàn)的是地方政府給予較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相反村級基層組織給予農(nóng)民較低的土地補(bǔ)償金額。

1.地方政府增加土地收入

《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收和征用并給予補(bǔ)償。[5]《土地管理法》第2條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用。[6]改革開放以來，由于中國財(cái)稅體制改革，地方政府大量征收土地，通過舊城改造、圍海造田、拆遷等方式，低價(jià)征入，高價(jià)賣出，增加地方政府的土地財(cái)政，提高地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力。

2.村級基層組織追求財(cái)政收入最大化

當(dāng)今的農(nóng)村，真正與農(nóng)民發(fā)生聯(lián)系的正是村級基層組織。在征地拆遷以前，村級基層組織的管理者與一般農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入相差不多。但只要進(jìn)行征地拆遷，他們獲取的征地拆遷信息快，地方政府直接賦予他們權(quán)力，而省略了與農(nóng)戶的溝通，使這些村級基層組織的管理者能及時(shí)介入征地拆遷，成為利益再分配的主體。村級基層組織的管理者利用自己特殊的身份，使自己的征地拆遷補(bǔ)償不需要博弈便可以巨額增加。同時(shí)，他們有時(shí)還通過勾結(jié)開發(fā)商、承包商，獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益。

3．普通農(nóng)戶維護(hù)自身利益

普通農(nóng)戶在征地拆遷利益博弈中處于弱勢地位，既與再分配權(quán)力無緣，又常常維權(quán)無果，他們很快就會(huì)屈服，獲得的補(bǔ)償款數(shù)額很少甚至只能維持家庭基本生活。高帆指出：“在農(nóng)村，土地的保障功能是農(nóng)民在社會(huì)保障缺位狀態(tài)下被迫進(jìn)行自我保障的一個(gè)理性反應(yīng)?！盵7]由于沒有了土地，這部分農(nóng)戶住進(jìn)小區(qū)后，家庭生活向城市靠攏，因?yàn)槿狈趧?dòng)技能和社會(huì)保障，增加了他們對未來不確定的焦慮感。筆者訪問過的被拆遷農(nóng)民曾說過這么一句話：“一年奔小康，兩年吃礱糠，三年跳長江?！?/p>

二、農(nóng)村征地拆遷中的維穩(wěn)異化

雖然中國在農(nóng)地拆遷維穩(wěn)方面投入逐年增加，但一些地方維穩(wěn)壓力仍然越來越大。面對征地拆遷的壓力，一些地方政府及村級基層組織不能及時(shí)有效地解決矛盾沖突，不惜借維穩(wěn)之名打壓上訪者、違法行政，不僅損害了當(dāng)?shù)卣墓帕?，更延誤了農(nóng)村發(fā)展。

（一）農(nóng)村征地拆遷中維穩(wěn)異化的表現(xiàn)

維穩(wěn)在農(nóng)村征地拆遷中顯得尤為重要，它既是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的前提條件，也是各方利益博弈的緩和劑。但是當(dāng)“穩(wěn)定壓倒一切”成為不計(jì)成本和后果的政治目標(biāo)時(shí)，很多維穩(wěn)手段就必然會(huì)出現(xiàn)異化傾向。

1.維穩(wěn)理念異化

一些地方政府和官員將維穩(wěn)看作純粹的政治任務(wù)，用于維穩(wěn)投入的人力、財(cái)力、物力急劇上升，

但從實(shí)際效果上看，投入與成效卻不成比例。在征地拆遷過程中，農(nóng)民在權(quán)益受到威脅時(shí)，通常是通過“野蠻上訪”來解決問題，地方政府就要出動(dòng)警力等來制止。面對巨大的維穩(wěn)壓力，有些地方政府不考慮自身所出的問題，只是片面地?cái)U(kuò)大維穩(wěn)工作編制，甚至各個(gè)部門齊上陣，停止手頭上的一切工作，一切讓位于維穩(wěn)，創(chuàng)造出“表面的平靜”。社會(huì)資源是固定的，維穩(wěn)投入的提高勢必會(huì)占用其他社會(huì)發(fā)展資源，這樣反而會(huì)引起更多的矛盾，不利于社會(huì)穩(wěn)定。

2.維穩(wěn)方法異化

在現(xiàn)有的維穩(wěn)體制下，中國許多地方政府官員承受著上級下壓的巨大維穩(wěn)壓力，但是實(shí)際上很多矛盾卻不是地方政府所能解決的。在這種壓力型體制下，為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定，地方政府只好通過收買、恐嚇、截訪、拘留、毆打等手段打壓“鬧事”群眾。聞名全國的山東“平度征地血案”正是通過官商勾結(jié)暴力拆遷，80多畝土地，197戶村民，1億多元征地款，補(bǔ)給農(nóng)民的，加上未拿到手的總共也只有2 000多萬元。當(dāng)?shù)卣\(yùn)用各種“規(guī)則規(guī)定”，“經(jīng)過多次加工，把一頭牛變成一只雞，再補(bǔ)回農(nóng)民手里?！盵8]干群關(guān)系的不斷惡化，使得維穩(wěn)工作愈發(fā)難以進(jìn)行。

3.維穩(wěn)目的異化

上級政府往往把維穩(wěn)作為一項(xiàng)重要的政績考核指標(biāo)，試圖約束基層官員的不作為，但政府的“越位、錯(cuò)位、缺位”卻時(shí)常出現(xiàn)。政府職能的越位是指管理超過應(yīng)該管理的范圍、層次和力度，政府行為就直接取代農(nóng)戶行為，政治權(quán)力的介入使利益分配的天平傾斜，農(nóng)民的利益流失。另外，農(nóng)村征地拆遷過程中，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展兩類選擇之間，政府普遍把注意力更多地投向了前者。地方政府權(quán)力在農(nóng)村土地的控制和管理面前，變成了一種絕對權(quán)力，不僅滋生腐敗行為，而且致使農(nóng)村社會(huì)發(fā)展變緩。

（二）農(nóng)村征地拆遷中維穩(wěn)異化的原因

地方政府在征地拆遷過程中，雖然不斷提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是仍然不能滿足農(nóng)民要求；村委會(huì)也日益加強(qiáng)與農(nóng)民的聯(lián)系，經(jīng)常下基層，了解農(nóng)民的實(shí)際情況，但是在利益面前，有時(shí)卻展現(xiàn)了自利的一面；而農(nóng)民時(shí)常不能找到正確有效的渠道來保障自己的權(quán)利，農(nóng)村征地拆遷過程中發(fā)生的群體性事件也就愈演愈烈。

1.“公共利益”的界定不清

盡管“公共性目的”對土地征收權(quán)法律制度至關(guān)重要，但至今仍無一個(gè)確切的定義。因?yàn)榈胤秸非笞陨淼哪繕?biāo)函數(shù)，假借“公共利益”之名，實(shí)際其土地征收范圍擴(kuò)大到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地層面，造成了掠奪一部分人的利益來滿足另一部分人的利益，而“公共性目的”也往往成為公權(quán)侵害私權(quán)的普遍借口。于建嶸也認(rèn)為：“我們應(yīng)該深刻思考一個(gè)問題—我們究竟要什么樣的城市化？是民眾利益被剝奪的城市化，還是民眾利益不被侵犯的和諧發(fā)展的城市化？”[9]若一個(gè)城市通過強(qiáng)制力、暴力推動(dòng)征地拆遷，那么由拆遷引發(fā)的矛盾和沖突不僅延緩城市化進(jìn)程，還會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。

2.土地征用正當(dāng)程序的缺失

完善的土地征用程序可以保障土地征收利害關(guān)系人的權(quán)利，由于土地征收執(zhí)行程序不嚴(yán)格，土地行政主管機(jī)關(guān)常常違反土地利用總體規(guī)劃，盲目批地，超越職權(quán)、濫用職權(quán)批準(zhǔn)征收農(nóng)村土地的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，一些地方征收決定由行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人作出，所謂的“領(lǐng)導(dǎo)行政”，地方政府官員為“政績”不切實(shí)際地批準(zhǔn)過多的商業(yè)、工業(yè)用地，都是現(xiàn)實(shí)中濫用征地審批權(quán)的行為，造成土地資源的違法使用和浪費(fèi)。

3.土地產(chǎn)權(quán)虛置，征地混亂

農(nóng)村土地屬于集體土地，有其特殊性。雖然農(nóng)村的土地所有權(quán)歸集體所有，但是最終的處分權(quán)屬于國家，集體土地的經(jīng)濟(jì)利益得不到保障。[10]也可以說是其產(chǎn)權(quán)的不安全性、不完整性、不完全性導(dǎo)致了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的排他性弱。[11]由于所有權(quán)主體虛位，出現(xiàn)了農(nóng)村土地利用效率低，耕地流失嚴(yán)重，耕地撂荒，土地的資本性未真正體現(xiàn)出來，不能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)象。這樣的征地混亂，同樣也會(huì)引起農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定。

4.相關(guān)制度不健全

一是農(nóng)村基層民主制度不完善，在土地征用過程中，農(nóng)民主體的意愿得不到體現(xiàn)，合法權(quán)益得不到有效的保障，村干部的自利因素，往往在重大利益問題上不能代表農(nóng)民利益，而且村民對補(bǔ)償金的分配和使用不能有效地進(jìn)行監(jiān)督。有時(shí)候，拆遷款的多少或許已經(jīng)顯得不是那么重要，對農(nóng)民來說，土地是他們對家鄉(xiāng)情感的寄托，有些拆遷問題已經(jīng)觸及他們的生存底線，農(nóng)民的基本權(quán)益受到侵害，主體意愿得不到體現(xiàn)，往往會(huì)讓問題復(fù)雜化。二是干部考核機(jī)制不合理，由于各地政府的工作績效仍

然以GDP作為主要指標(biāo)，為了體現(xiàn)政績，最容易見效的方式就是通過大量引資拉動(dòng)GDP等指標(biāo)的增長，這就難免造成地方干部重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕農(nóng)民權(quán)益；重自身升遷，輕農(nóng)民生計(jì)的問題。

三、農(nóng)村征地拆遷維穩(wěn)新思考

解決農(nóng)村的征地拆遷問題，要解決利益均衡和利益表達(dá)問題。

（一）改善維穩(wěn)體制，轉(zhuǎn)變僵硬的維穩(wěn)觀

維穩(wěn)一定要治本，從內(nèi)部入手，從源頭上治理，才能得到真正的效果，只有社會(huì)本身和諧了，社會(huì)才能真正穩(wěn)定。在農(nóng)村征地拆遷過程中，地方政府只是被動(dòng)地四處“救火”，甚至為了暫時(shí)“滅火”不惜留下更大的隱患，這樣的維穩(wěn)只能是越“維”越不穩(wěn)。因此，必須改變僵硬的維穩(wěn)觀，建立以治本為目標(biāo)的“韌性維穩(wěn)”機(jī)制，進(jìn)行一系列的社會(huì)改革。在農(nóng)村更要進(jìn)行改革，最重要的就是建立公平、公正的社會(huì)分配體制，面對利益分配，要考慮多方面因素，實(shí)現(xiàn)公平、公開、公正。

（二）完善和健全農(nóng)村基本制度

完善和健全農(nóng)村基本制度，不僅關(guān)系到農(nóng)村土地資源的合理利用，也關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展。一是要完善公民利益表達(dá)機(jī)制。從政府角度說，不僅是拆遷的問題，凡是一項(xiàng)新的改革，都會(huì)存在政府與公民利益之間的博弈，雙方的“討價(jià)還價(jià)”是正常的。[12]甚至公民有時(shí)有激進(jìn)的行為表達(dá)，政府都應(yīng)予以理解。只有能夠善于傾聽公民利益訴求、允許有“不一樣的聲音”的社會(huì)，才能真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定。另外，隨著時(shí)代的發(fā)展，農(nóng)民群眾的民主和法制意識的不斷增強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)加快搭建公民利益訴求表達(dá)的平臺，切實(shí)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，完善利益訴求表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定。二是要建立全面而完善的干部考核機(jī)制。政府官員、村干部的考核，不應(yīng)把土地的征地、拆遷、流轉(zhuǎn)等與他們的崗位責(zé)任制考核相掛鉤，用行政手段促使農(nóng)村畸形發(fā)展，而應(yīng)該從多方面進(jìn)行考核，做到定性和定量考核相結(jié)合。

（三）規(guī)范農(nóng)地市場，走向農(nóng)村治理現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。農(nóng)村治理現(xiàn)代化亦是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。農(nóng)村治理現(xiàn)代化，首先要使農(nóng)村治理體系法制化，用立法解決土地問題，政府通過制定更詳盡的法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)地市場；其次，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地價(jià)值化管理，建立土地資源市場利用機(jī)制，更好地實(shí)現(xiàn)土地資源和土地資本的高效結(jié)合，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地市場化進(jìn)程，深化中國農(nóng)村改革。

（四）追求和而不同的好社會(huì)

和而不同，就是要在堅(jiān)持統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，承認(rèn)多樣，承認(rèn)差別，也就意味著矛盾、沖突、對抗會(huì)發(fā)生。和諧社會(huì)就是要允許、承認(rèn)一個(gè)社會(huì)有不同的利益組織。農(nóng)村有不同的階層和組織，每個(gè)階層和組織都代表著不同的聲音，這些不同的聲音都應(yīng)得到尊重，得到理解。只有這樣，才能建設(shè)成富裕、民主、文明的社會(huì)主義新農(nóng)村，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化。[13]和諧社會(huì)應(yīng)該是個(gè)多元的社會(huì)，是個(gè)多利益群體共存的社會(huì)。只有在這樣和諧的社會(huì)里，全社會(huì)形成合力，才會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

四、結(jié)語

未來一段時(shí)間內(nèi)，維穩(wěn)將成為地方政府治理農(nóng)地拆遷的常態(tài)。縱使維穩(wěn)的方式、內(nèi)容會(huì)有所變化，但維穩(wěn)的核心仍是協(xié)調(diào)社會(huì)各階層的利益。在農(nóng)村征地拆遷過程中，維穩(wěn)解決的不僅僅是農(nóng)村社會(huì)的安定問題，更重要的是要進(jìn)行科學(xué)維穩(wěn)、民主維穩(wěn)、法治維穩(wěn)，協(xié)調(diào)和滿足多元化利益階層需求的問題。

[1] 張明軍，陳朋，王李兵.2013年上半年群體性事件分析報(bào)告[J].中國社會(huì)公共安全研究報(bào)告，2013（3）：3-12.

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（責(zé)任編輯：施建平）

An Analysis of the Alienation of Stability about Rural Land Requisition and Demolition

YAN Zhi-dan
(School of Politics and Public Administration, Soochow University, Suzhou 215123, China)

The increasing conficts of interests and the disorder in the process of rural land acquisition demolition has led to the alienation of rural stability during land requisition and demolition among various parties in the rural area. As there exists a game of interests among the three parties of government, village primary-level organizations and ordinary farmers in rural land requisition and demolition, the government must change the rigid ideas of maintaining stability, improve and regulate the rural land system and the land market, and ultimately build a harmonious and diversifed society.

alienation of stability；rural area；land requisition and demolition；local government

F301.2

A

1008-7931（2014）05-0054-04

2014-05-13

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（10YJZCH177）

嚴(yán)智丹（1991—），女，江蘇常州人，碩士研究生，研究方向：土地資源可持續(xù)利用。