湯兆云

(華僑大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 泉州，362021)

一、前言

社會養(yǎng)老保險是指國家和社會根據(jù)一定法律法規(guī)，為保障勞動者在退出勞動年齡后能夠享受基本生活而建立的一項保險制度，其主體主要包括政府、集體、企業(yè)以及個人。由于受保人享受保險待遇的時間最久，待遇給付的標準相對較高，而由政府現(xiàn)收現(xiàn)付(Pay－as－you－go，PAYG)籌資的養(yǎng)老保險在養(yǎng)老保險體系處于主導(dǎo)地位?；谖覈膶嶋H情況，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)是指在養(yǎng)老保險制度的設(shè)計和運行過程中，從城鄉(xiāng)統(tǒng)一整合的原則出發(fā)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的基本養(yǎng)老保險網(wǎng)絡(luò)，逐漸建立一種低門檻、廣覆蓋、分層次、自由轉(zhuǎn)移接續(xù)的養(yǎng)老保險制度。

經(jīng)過多年努力，目前我國社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)成效顯著，包括城鎮(zhèn)職工(包括有固定工作的農(nóng)民工)、城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度已基本建立。對此，黨的十八大報告概括為我國“社會保障體系建設(shè)成效顯著，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度全面建立”。但是，產(chǎn)生于不同歷史條件下的我國各類社會養(yǎng)老保險制度，在模式變遷、管理體制、資金籌措、保障水平以及養(yǎng)老金待遇給付等方面差別較大，存在著體系殘缺(過度分割、雜亂無序、漏洞巨大)、權(quán)責模糊(歷史與現(xiàn)實間、各主體間責任模糊)、核心制度不健全(地區(qū)分割、機制缺失、配套改革滯后)、待遇水平低且差距巨大(不同制度之間差距較大)等問題，[1]呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)(“雙軌制”)和“碎片化試點”等特征。[2]

對我國目前各類社會養(yǎng)老保險制度進行整合，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)發(fā)展的社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)對于“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮”具有重要意義。因此，中央分別在黨的十八大以及十八屆三中全會上提出了“統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)”以及“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”的任務(wù)和目標，并對未來一段時期內(nèi)我國社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)和改革進行了全面的規(guī)劃。

二、我國社會養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀及其問題

我國不同類型的社會養(yǎng)老保險制度是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物。在計劃經(jīng)濟時期，我國實行的是以國家(通過中央政府以及地方各級政府)為主要責任主體、城鄉(xiāng)單位擔負共同責任并一起組織實施的較為完整的社會保障制度。在這種制度安排下，這一時期我國國家政府機關(guān)、事業(yè)單位人員以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險屬于隨收隨付制，其養(yǎng)老金給付的財務(wù)模式屬于確定給付制。1951年、1955年，政務(wù)院《勞動保險條例》、《關(guān)于處理國家機關(guān)工作人員退休、退職時計算工作年限的暫行規(guī)定》對退休退職員工以及國家機關(guān)工作人員的勞動保險基金的征集和管理、職員和工人退休條件和養(yǎng)老金待遇作了具體規(guī)定。主要有:勞動保險基金全部由各企業(yè)行政方面或供職單位負擔;在達到退休條件后，由勞動保險基金根據(jù)其年齡、工齡以及身體狀況付給養(yǎng)老保險金;員工的養(yǎng)老保險金替代率①所謂退撫所得替代率就是指勞動者退休時的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率，其計算公式為:養(yǎng)老金替代率=某年度新退休人員的平均養(yǎng)老金/同一年度在職職工的平均工資收入×100%。它是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標之一。經(jīng)驗數(shù)據(jù)顯示，退休后養(yǎng)老金替代率大于70%，即可維持退休前現(xiàn)有的生活水平，如果達到60%～70%，即可維持基本生活水平;如果低于50%，則生活水平較退休前會有大幅下降。為30%～60%之間，而國家機關(guān)工作人員則在50% ～80%之間。

這一時期，我國社會養(yǎng)老保險制度的主要特征有:實行由政府籌資的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式(Pay－as－yougo，PAYG)，具體由各單位和企業(yè)負責組織實施;退休金待遇由政府統(tǒng)一規(guī)定并按受益基準制方式(確定給付制，Defined Benefit，DB)確定，從而形成了“就業(yè)—福利—保障”三位一體的制度框架。在這種制度框架下，國家承擔所有財政風(fēng)險，但同時也將計劃經(jīng)濟體制下特有的隱性社會契約(隱性養(yǎng)老金債務(wù)，Implicit Pension Debt，IPD)隱含起來;個人獲得的低工資并將應(yīng)得的養(yǎng)老金受益權(quán)轉(zhuǎn)化為國有或集體資產(chǎn)的一部分，政府為職工收入和退休養(yǎng)老提供保障。[3]這種養(yǎng)老保險制度雖然對于維護勞動者權(quán)最基本的經(jīng)濟權(quán)益和免除養(yǎng)老后顧之憂等方面取得了一定的成績，但因其制度存在著嚴重的內(nèi)在缺陷而不具有可持續(xù)性，難以為繼。

(一)我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的建立和完善是逐步推開的，它伴隨著從計劃經(jīng)濟走向社會主義市場經(jīng)濟的全進程。經(jīng)過相當長時期的探索和改革，逐步形成了具有中國特色的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，即“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”模式。從1980年代中后期開始，隨著經(jīng)濟改革深度和廣度的不斷推進，我國不少國有企業(yè)出現(xiàn)了經(jīng)營性困難，無力為員工繳納勞動保險基金，從而使計劃經(jīng)濟時期勞動保險基金由企業(yè)征集的做法失去了賴去存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)。它要求對傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度進行改革。1991年6月，國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》首先對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費的繳費辦法進行改革，即:由計劃經(jīng)濟時期勞動保險基金由企業(yè)行政方面或供職單位單方面負擔改革為基本養(yǎng)老保險費由國家、企業(yè)和個人三方共同負擔，并實行社會統(tǒng)籌，逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性質(zhì)養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次的養(yǎng)老保險制度。為了使各地有具體可行的操作方案，1995年3月，國務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》借鑒、吸收當時國際上養(yǎng)老保險三種主要模式的長處，提出了“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”相結(jié)合的模式，并擬定了兩個具體實施辦法，供各地選擇實施。1997年7月，國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》主要解決的是“基本養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一、企業(yè)負擔重、統(tǒng)籌層次低、管理制度不健全”等問題，并建立了統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的基本框架。但是，這一時期企業(yè)職工養(yǎng)老保險個人賬戶存在著不同程度“空賬運行”現(xiàn)象，同時，還有為數(shù)不少的城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員沒有納入到社會養(yǎng)老保險制度中來。為了解決這些問題，2005年12月，國務(wù)院《關(guān)于完善企業(yè)職業(yè)基本養(yǎng)老保險制度的決定》對這些問題進行了進一步的改革和完善。

至此，經(jīng)過長達數(shù)10年的改革和探索，具有中國特色的城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度終于建立起來。但是，由于我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度是各個不同歷史時期為解決不同問題的階段性產(chǎn)物，沒有一以貫之的頂層設(shè)計，存在著不少問題，如:養(yǎng)老保險費相對于企業(yè)工資總額和工人工資收入來說，比例高，企業(yè)和工人負擔都較重;不同地區(qū)的養(yǎng)老保險繳費標準不同，影響了參保對象關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)(這一點對于在城鎮(zhèn)有固定工作的農(nóng)民工來說，②關(guān)于在城鎮(zhèn)有固定工作的農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險問題，2001年12月，勞動和社會保障部《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關(guān)問題的通知》明確規(guī)定:參加養(yǎng)老保險的農(nóng)民工的參保繳費、待遇計發(fā)等方面與城鎮(zhèn)職工實行相同的標準。但是，由于面臨著繳費水平高、轉(zhuǎn)移接續(xù)難等問題，他們參保積極性不高。影響非常明顯)。

(二)我國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度是國家財力發(fā)展到一定時期有產(chǎn)物。經(jīng)過完善后，形成了由國家財政提供資金的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和由個人繳費形成的個人賬戶相結(jié)合的模式。和城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度一樣，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度民經(jīng)歷了一段相當長的形成及完善過程。計劃經(jīng)濟時期，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一片空白，雖然在農(nóng)村地區(qū)實行了“五保制度”，①關(guān)于“五保制度”，1956年1月公布的《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》規(guī)定:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力，生活無保障的鰥寡孤獨的農(nóng)戶和殘廢軍人，應(yīng)當在生產(chǎn)商和生活上給以適當?shù)陌才牛龅奖３?、保穿、包?燃料)、保教(兒童和少年)。1962年9月27日中央通過的《農(nóng)村人民公社工作條例(草案)》規(guī)定:生產(chǎn)隊對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員，經(jīng)過社員大會討論和同意，實行供給或者給以補助。但嚴格意義上這屬于社會救助制度的一部分。1990年代以來，隨著改革開放、經(jīng)濟建設(shè)在深度推進過程中農(nóng)村所出現(xiàn)的不同于計劃經(jīng)濟時期的新情況、新問題，1992年1月，民政部《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(簡稱老農(nóng)保)明確農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行“堅持資金個人繳納為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持”的原則。但在實際運作過程中，由于集體補助、國家政策支持難以落實，老農(nóng)保變成為個人儲蓄，這極大地影響了農(nóng)民參保的積極性。為了解決這一問題，2009年9月，國務(wù)院《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》(簡稱新農(nóng)保)對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進行了重新設(shè)計。該“指導(dǎo)意見”規(guī)定:新農(nóng)?；鹩蓚€人繳費、集體補助、政府補貼三部分構(gòu)成;年滿60周歲的農(nóng)村老年人，可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金(養(yǎng)老金包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月55元，個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存額除以139。②2009年我國農(nóng)村居民平均預(yù)期壽命(e0)為71.6歲，即農(nóng)村居民養(yǎng)老金待遇平均支付期限為11.6年(71.6歲－60歲)，共139.2月，故農(nóng)村居民養(yǎng)老金待遇個人賬戶養(yǎng)老金月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存額的1/139。)這樣，新農(nóng)保就從制度上解決了老農(nóng)保的集體補助、國家政策支持難以落實的窘?jīng)r，實施效果較為明顯。2011年6月，國務(wù)院《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》(簡稱城居保)又將年滿16周歲、不符合職工基本養(yǎng)老保險參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民納入到社會養(yǎng)老保險制度體系中來。到2013年底，基本上實現(xiàn)了新農(nóng)保、城居保制度全覆蓋、區(qū)域全覆蓋、保障人群全覆蓋的既定目標。③按照國務(wù)院工作計劃，2009年新農(nóng)保試點覆蓋面為全國10%的縣(市、區(qū)、旗);在此基礎(chǔ)上，再逐步擴大試點，2020年之前基本上實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。在具體實施過程中，2010年新農(nóng)保試點覆蓋面達到了23%。由于新農(nóng)保工作進展比較順利，2011年6月20日國務(wù)院決定加快新農(nóng)保試點進度，并提出了在2013年內(nèi)基本實現(xiàn)新農(nóng)保制度在全國全覆蓋的目標。城居保的時間安排為:2011年7月1日啟動試點工作，實施范圍與新農(nóng)保試點基本一致，到2012年基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋。順應(yīng)形勢要求，2014年2月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，將新農(nóng)保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(簡稱“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險”)制度。特別地，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度還對制度的“轉(zhuǎn)移接續(xù)與制度銜接”問題作了特別說明，這為將來城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度與其他社會養(yǎng)老保險制度進行銜接性作為鋪前期的制度性準備。

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度已基本定型，但存在的問題不少，如:每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付標準過低，對提高城鄉(xiāng)年老居民生活水平?jīng)]有實質(zhì)性影響;特別地，養(yǎng)老金待遇給付隨經(jīng)濟發(fā)展和物價變動等情況的正常調(diào)整機制沒有得到切實實施，在一定程度上也影響了其實施效果。

(三)同一時期，我國國家政府機關(guān)、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險制度雖然進行了一定程度的改革探索，但因多種因素，沒有取得多大進展，仍然停留在計劃經(jīng)濟時代“隨收隨付制、確定給付制”模式上。自新中國建國初期建立起來的國家機關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老金制度，經(jīng)過數(shù)10年的發(fā)展，到計劃經(jīng)濟時期問題迭出。對此，中央高度重視，并開始對國家機關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老金制度進行改革探索。1991年6月，中央明確“國家機關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革，由人事部負責?！?992年1月，人事部《關(guān)于機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》確定了機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度發(fā)展方向，即:按照國家、集體、個人共同合理負擔的原則，逐步改變退休金實行現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由國家包下來的做法，統(tǒng)籌安排養(yǎng)老保險基金，建立國家統(tǒng)一的、具有中國特色的機關(guān)、事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險制度。這一思路和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度基本上是一致的。2008年3月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，其主要內(nèi)容有:(1)實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度?；攫B(yǎng)老保險費由單位和個人共同負擔，單位繳納不超過單位工資總額20%的部分，實行社會統(tǒng)籌;個人繳納本人繳費工資8%的部分，建立個人賬戶;(2)基本養(yǎng)老金的計發(fā)辦法。以該方案實施時間作為分界年，視其情況，養(yǎng)老保險金待遇實行“老人老辦法、新人新辦法、中間人逐漸過渡”的過渡方案;(3)根據(jù)職工工資增長和物價變動等情況，建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制?？梢哉f，事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的改革和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的改革內(nèi)容、方向基本上是相同的。該“試點方案”出來后，選擇山西、上海、浙江、廣東、重慶等五省(市)進行先期試點，但因為種種原因，最后都無始而終，不了了之。

我國政府機關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度改革成效甚微的主要原因在于政府機關(guān)、事業(yè)單位人員對自身職業(yè)、職位的定位。他們認為公務(wù)員受雇于政府，政府是雇主，公務(wù)員是受雇者，可以與企業(yè)員工的養(yǎng)老保險制度有所不同。[4]隨著公務(wù)員人數(shù)和給付標準的不斷增加，再加上工資和福利剛性的特點，國家財政負擔將會越來越沉重;并與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇的差距也越來越大。1990年，我國企業(yè)、事業(yè)和機關(guān)的年人均離退休費分別為1664元、1889元和2006元，到2005年，分別為8803元、16425元和18410元，事業(yè)單位的年人均離退休費是企業(yè)的近兩倍，機關(guān)的則更高于企業(yè)。[5]作為計劃經(jīng)濟時代特殊產(chǎn)物的政府機關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度，目前弊端盡顯，飽受社會詬病，到了非改革不可的地步。

三、我國社會養(yǎng)老保險制度的整合路徑和實現(xiàn)步驟

從以上可以看出，我國各類養(yǎng)老保險制度的設(shè)計遵循“分類施保”的指導(dǎo)思想和技術(shù)思路。但由于人員身份分類和資格確定標準存在著多重性、不確定性，在此基礎(chǔ)上建立起來的各類制度框架，邊界模糊，難以對接，從而導(dǎo)致我國養(yǎng)老保險制度陷入“雙軌制”、“碎片化”的發(fā)展窘境，即:國家政府機關(guān)、事業(yè)單位退休人員實行由國家財政統(tǒng)一支付的退休養(yǎng)老金制度;而城鎮(zhèn)企業(yè)職工(包括有固定工作的農(nóng)民工)、城鄉(xiāng)居民則實行“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”模式的社會養(yǎng)老保險制度。這種體系殘缺、權(quán)責模糊的社會養(yǎng)老保險制度嚴重制約著我國城鄉(xiāng)社會保障的一體化建設(shè)，也成為我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要阻礙。因此，對我國各類社會養(yǎng)老保險制度進行整合有著重要意義。其路徑和實現(xiàn)步驟為:

(一)將國家政府機關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老金制度由現(xiàn)收現(xiàn)付模式改革為“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”相結(jié)合模式。這是對我國各類養(yǎng)老保險制度進行整合的前提條件。建立由供職單位和個人共同繳費的社會養(yǎng)老保險制度是大勢所在。實踐也證明，我國城職企業(yè)職工實行的“社會統(tǒng)籌+個人繳費”模式的社會養(yǎng)老保險制度比較符合我國國情。因此，將目前機關(guān)、事業(yè)單位人員實行的現(xiàn)收現(xiàn)付(Pay－as－you－go，PAYG)、確定給付制(Defined Benefit，DB)的養(yǎng)老金制度改革為部分積累、確定提拔制(Defined Contribution，DC)的“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”式的公務(wù)員社會養(yǎng)老保險制度。其路徑和實現(xiàn)步驟為:(1)將機關(guān)、事業(yè)單位人員退休金的承諾方式從確定給付制改為確定提拔制。個人在職期間按照工資收入的一定比例(可以考慮和城鎮(zhèn)企業(yè)職工繳費比例相同，繳納其工資總額的8%)交納退休金，建立與政府補貼共同組成的“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險模式;(2)建立包括基本養(yǎng)老保險金、職業(yè)年金和個人儲蓄相結(jié)合的多層次的養(yǎng)老保險體系;(3)逐步降低退休所得的替代率(目前機關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險金替代率太高，可以適當降低)，以體現(xiàn)養(yǎng)老退休金的“養(yǎng)老”作用;(4)實行“老人老辦法，新人新辦法，中間人逐漸過渡”的原則，用15－20年時間逐漸完成機關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險金的改革;(5)養(yǎng)老保險金待遇要考慮與退休人員的職務(wù)、職稱、職位以及地區(qū)等因素相掛鉤，并實行隨經(jīng)濟發(fā)展和物價變動等情況的正常調(diào)整機制。

(二)將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、有固定工作農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度整合為城鄉(xiāng)職工社會養(yǎng)老保險制度?；诔擎?zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險制度已實施多年，比較成熟，在完善有固定勞動關(guān)系農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險制度的過程中，可以參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保險制度。但另一方面，又要考慮到農(nóng)民工工資收入較低、工作地點轉(zhuǎn)移頻繁等特點，在整合過程中，注意以下幾個問題:(1)繳費比例問題。可以適當降低用人單位和農(nóng)民工的繳費比例，其差額部分由國家財政參照對新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的補助標準進行補助(主要考慮到農(nóng)民工的農(nóng)民身份性質(zhì));(2)統(tǒng)籌層次與轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。由于農(nóng)民工工作地點轉(zhuǎn)移比較頻繁，因此，農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次要高，最好能夠建立國家層次，以便能夠在各省區(qū)市自由轉(zhuǎn)移接續(xù);(3)待遇計發(fā)問題。目前，城鎮(zhèn)企業(yè)職工個人養(yǎng)老保險繳費年限以15年為期，只有繳費年限達到15年以上的才可以享受社會統(tǒng)籌部分。針對農(nóng)民工的特殊情況，可以稍作變通，即:按照其實際繳費年限與15年的繳費年限的比例享受社會統(tǒng)籌部分;(4)考慮到農(nóng)民工職位、職稱以及受教育程度都比較低等原因，相對于城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險金的替代率來說，可以適當降低。

(三)進一步加大新農(nóng)保、城居保制度的整合力度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的實際運作。按照2014年2月國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》的要求，到“2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，與社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老等傳統(tǒng)保障方式的積極作用，更好保障參保城鄉(xiāng)居民的老年基本生活?！备魇∈袇^(qū)盡快制訂相關(guān)規(guī)章制度，保證新農(nóng)保、城居保制度的合并實施。針對新農(nóng)保、城居保制度目前存在的問題，在以下幾個方面進一步強化:切實保證養(yǎng)老金待遇給付標準的正常調(diào)整機制，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準;綜合考慮農(nóng)民居民和城鎮(zhèn)居民的年齡、地域以及身體狀況等的實際情況，其待遇計發(fā)年限靈活處理。

(四)在此基礎(chǔ)上，將城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)職工養(yǎng)老保險制度、公務(wù)員社會養(yǎng)老保險制度整合為國民養(yǎng)老金制度，建立多層次的社會養(yǎng)老保險制度。借鑒世界銀行“三支柱”、“五支柱”養(yǎng)老保險理論以及發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，建立符合中國國情、具有中國特色的“多層次”的社會養(yǎng)老保險模式。具體為:第一層，建立由國家財政作為保障的、旨在保障所有國民最基本生活的基本養(yǎng)老保險制度;第二層，建立由供職單位提供資金作為保障的職業(yè)年金和企業(yè)年金制度;第三層，建立非強制性的商業(yè)養(yǎng)老保險制度;第四層，建立家庭成員間互濟以及個人儲蓄的補充性養(yǎng)老保險制度。

[1]鄒東濤、李欣欣:《社會保障:體系完善與制度創(chuàng)新》，13～14頁，北京，社會科學(xué)文獻出版社，2011。

[2]李長遠:《我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度“碎片化”路徑依賴及對策》，載《社會保障研究》，2010(3)。

[3]鄧大松、劉昌平:《改革開放30年:中國社會保障制度改革回顧、評估與展望》，1～2頁，北京，中國社會科學(xué)出版社，2009。

[4]付鋼:《公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革探析》，載《中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》，2010(2)。

[5]龍玉其:《公務(wù)員養(yǎng)老保險制度國際比較研究》，235頁，北京，社會科學(xué)文獻出版社，2012。